Становление и развитие российского законодательства о физической культуре и спорте

Вопросы правового обеспечения физической культуры и спорта в последнее время привлекают к себе пристальное внимание. Это и не удивительно, учитывая то значение, которое приобретают физическая культура и спорт в современном обществе. Правовые системы, как международная, так и национальные, не могли не отреагировать на этот социальный феномен. В итоге со второй половины XX в. правовое оформление отношений в области физической культуры и спорта приобрело массовый характер. Был принят ряд актов на международном уровне. В конституциях многих государств появились положения, касающиеся физической культуры и спорта. Значительное число государств имеет специальные законы о спорте.

В России первый законодательный акт о физической культуре и спорте был принят только в 1993 г. До этого основная нагрузка в правовом регулировании возлагалась на подзаконные акты. Именно на этом уровне решались вопросы материально-технического и финансового обеспечения*(114), развития физической культуры и спорта среди школьников и студентов*(115), массовой физической культуры*(116) и т.д.

В результате принятия Конституции СССР 1977 г. структура законодательства (в широком смысле) о физической культуре и спорте претерпела изменения. Дело в том, что впервые вопросы физической культуры и спорта нашли широкое отражение в акте столь высокого ранга. После проведенной конституционной реформы на уровень Основного закона были вынесены цели и задачи развития физического воспитания, физической культуры и спорта. Массовость и доступность провозглашались одними из основных условий физического воспитания.

В это же время в исследовательской литературе активно стал обсуждаться вопрос о необходимости принятия единого союзного закона о физической культуре и спорте*(117). По мнению И.М. Чемакина, подобный путь совершенствования правового регулирования позволил бы устранить многочисленные недостатки (пробельность, излишнее ведомственное нормотворчество и т.п.). Ученым была разработана структура соответствующего закона. Она включала такие разделы, как общие положения, организация руководства физической культурой, спортом и туризмом, медицинское, научно-методическое, информационное и правовое обеспечение, участие граждан в физкультурном и туристском строительстве и т.д.*(118) В конечном итоге, данный закон должен был занять место кодифицированного акта, развивающего конституционные положения о месте и роли физической культуры и спорта в советском обществе. В качестве возможной формы подобного законодательного акта рассматривались, в том числе, и основы законодательства*(119).

Характеризуя советскую нормативную правовую базу физической культуры и спорта, невозможно не упомянуть о таких правовых актах, как Всесоюзный физкультурный комплекс "Готов к труду и обороне СССР", Единая Всесоюзная спортивная классификация, правила проведении спортивных мероприятий. Так, И.М. Чемакин относил их к "специфическим видам правовых форм, обладающим внешними признаками нормативных предписаний"*(120).

Основное внимание в советский период уделялось развитию массовости физической культуры и спорта и обеспечению их доступности. В условиях социалистической системы для этого в основном использовались средства административного права, а соответствующие отношения приобретали организационно-властный характер. Нормативная правовая база физической культуры и спорта была ориентирована на решение вопросов, связанных с размещением физкультурно-спортивных сооружений, обеспечением их доступности, приобщением к физическому воспитания различных слоев населения (особое внимание уделялось детям), порядком проведения соревнований*(121). Кроме того, принимались акты, в которых определялись особенности труда работников физической культуры и спорта*(122). Отражение также получила и проблема допинга*(123).

Особый интерес представляет опыт правового регулирования управления физической культурой и спортом в СССР. Актуальность и практическая значимость подобного обращения к прошлому диктуются современными потребностями, которые связаны с поиском оптимальных путей сочетания государственных и общественных начал управления данной отраслью. Проблема определения места и роли негосударственных организаций в области спорта является общемировой (см. ниже).

В Советском Союзе активно использовался потенциал общественных организаций в управлении физической культурой и спортом. Так, в 1959 г. руководство физической культурой и спортом было передано Союзу спортивных обществ, который являлся добровольным обществом*(124). Иными словами, данная общественная организация была наделена государственной функцией*(125). Исходя из этого, Союз спортивных обществ мог издавать общеобязательные акты, в том числе и для министерств и ведомств.

Впоследствии функция управления физической культурой и спортом вновь была передана государственным структурам*(126). Но общественные организации активно привлекались и участвовали в спортивной жизни страны*(127). При этом они фактически осуществляли деятельность под руководством органов государственного управления.

В 1990-е гг. нормативная правовая база физической культуры и спорта претерпела кардинальные изменения. В новых социально-экономических условиях прежний подход, ориентированный на административные методы, не мог решить всех возникающих проблем. Потребовался пересмотр принципов построения системы физической культуры и спорта, форм и методов государственного управления отраслью, ее финансирования. В правовом оформлении, например, нуждались и такие новые явления, как профессиональный спорт.

Основу современного законодательства о физической культуре и спорте составляют положения Конституции РФ. При этом следует отметить сужение предмета конституционного регулирования. Так, принцип массовости физической культуры и спорта утратил конституционный статус. Задачи государства в соответствии с Конституцией РФ сводятся к поощрению деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41). Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72). Таким образом, роль Конституции РФ в правовом регулировании физической культуры и спорта заключается в определении приоритетов государственной политики и распределении полномочий между уровнями государственной власти.

Мировое сообщество в последней четверти XX в. активизировало деятельность по разработке актов, как прямого, так и рекомендательного характера в этой области. К последним, в частности, можно отнести Международную хартию физического воспитания и спорта, принятую в рамках ЮНЕСКО. Данный документ, несмотря на рекомендательный характер, заслуживает внимания, поскольку им расширяет объем правового статуса личности за счет включения в него права на занятие физическим воспитанием и спортом в качестве основного права. Это тем более важно, учитывая, что российский законодатель сосредоточился на вопросах управления в области физической культуры и спорта, определения статуса физкультурно-спортивных организаций, ресурсного обеспечения отрасли, на правах и обязанностях спортсменов, а те статьи Закона о физической культуре и спорте, которые посвящены организации физической культуры и спорта для массового потребителя, отличаются излишней декларативностью.

Среди актов прямого действия выделяются следующие документы ООН и Совета Европы: Международная конвенция против апартеида в спорте от 10 декабря 1985 г.; Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей от 19 августа 1985 г.; Конвенция против применения допинга от 16 ноября 1989 г. Все эти международные акты имеют обязательную силу для Российской Федерации и должны, в числе прочих условий, предопределять ее законодательную политику.

Пока в национальном законодательстве Российской Федерации о физической культуре и спорте не сформированы полноценные нормативные механизмы реализации положений международного права. Так, в России не получили развития и конкретизации положения Конвенции против применения допинга. В Законе о физической культуре и спорте (ст. 23) допинговый запрет касается только спортсменов-любителей (физкультурников). Следует поставить под вопрос и правомерность Положения "Об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации", утвержденного приказом Госкомспорта РФ от 20 октября 2003 г. N 837 (см. ниже).

В последнее время активизировались попытки разработки нормативных механизмов решения в национальном законодательстве ряда проблем, затронутых в международных актах. Так, упоминавшаяся выше Конвенция против применения допинга обязывает государства принять соответствующие законы о противодействии запрещенным в спорте средствам и методам. Таким образом, на уровне Совета Европы спорная и неоднозначная проблема допинга получила на данном этапе именно такое разрешение.

Комитет по физической культуре и спорту Государственной Думы Федерального Собрания РФ предлагал и поправки в действующий Закон о физической культуре и спорте, и проект отдельного законодательного акта о предотвращении применения запрещенных в спорте средств (допинга) и методов. Но разработанные меры (например, легализация такой санкции в отношении спортсменов, как дисквалификация) не в полной мере учитывают реалии отечественной правовой системы и не могут быть поддержаны.

Становление законодательной базы физической культуры и спорта связано с принятием в 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте*(128) (далее - Основы). В 1999 г. они уступили место Закону о физической культуре и спорте. Основы устанавливали общие принципы правового регулирования в области физической культуры и спорта. В соответствии с ним государство принимало на себя обязательства по: финансированию занятий физической культурой и спортом по с утвержденным государственным программам; финансированию научных исследований в этой области; разработке программ физического воспитания всех групп населения; осуществлению контроля за их реализацией; развитию физкультурно-спортивной индустрии; организации подготовки и переподготовки специалистов; правовой защите интересов граждан в области физической культуры и спорта; поощрению стремления граждан быть здоровыми и вести здоровый образ жизни (п. 2 ст. 3 Основ). При этом впервые правовое закрепление получили вопросы охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. В Основы были введены нормы, разграничивающие полномочия в области физической культуры между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Важнейшим направлением государственной политики провозглашалось физическое воспитание граждан. В связи с этим в Основах закреплялась система физической культуры, ориентированная на создание условий для занятия физической культурой по месту жительства, отдыха и работы. Отдельное внимание уделялось физическому воспитанию детей, военнослужащих и инвалидов. Правовое регулирование отношений по физическому воспитанию населения сопровождалось возложением определенных обязанностей на государственные и муниципальные органы, а также на государственные и негосударственные организации.

В Основах законодатель избрал дифференцированный подход к регулированию физической культуры и собственно спорта. Предметом законодательного регулирования в области спорта стали отношения, возникающие при подготовке спортсменов высокого класса. Впервые правовое закрепление получил профессиональный спорт. Значительное место заняли вопросы ресурсного обеспечения физической культуры и спорта (финансирование, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения и т.д.).

Кроме того, законодатель отдельную главу Основ посвятил льготам и социальным гарантиям в области физической культуры и спорта. Детям из многодетных и малообеспеченных семей, детям-сиротам, инвалидам физкультурно-спортивные услуги предоставлялись бесплатно; детям дошкольного возраста, обучающимся, а также участникам Великой Отечественной войны и гражданам, приравненным к ним по льготам, - на льготных условиях за счет средств местных бюджетов. Участники Великой Отечественной войны, инвалиды и граждане, приравненные к ним по льготам, имели право на приобретение тренажеров для занятий физическими упражнениями в домашних условиях со скидкой (пп. 1 и 2 ст. 33). Дополнительные социальные гарантии и компенсации предусматривались для спортсменов, являвшихся членами сборных команд Российской Федерации.

В 1999 г. Основы утратили силу в связи с принятием Закона о физической культуре и спорте. Данный Закон на стадии его рассмотрения в федеральном парламенте стал предметом острых политических дискуссий между Президентом РФ и оппозиционным большинством Государственной Думы РФ*(129).

Что касается юридических вопросов, связанных с принятием названного федерального акта, то следует отметить, что имелись определенные предпосылки к совершенствованию законодательной базы физической культуры и спорта. Это было связано с необходимостью приведения Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятым после 1993 г. Кроме того, актуальным представлялось наполнение Основ более конкретными по содержанию нормами, особенно в части физического воспитания, профессионального спорта, социальной поддержки.

Закон о физической культуре и спорте внес существенные изменения в правовое регулирование данной области. Прежде всего они коснулись места государства, его роли в организации физической культуры и развитии спорта. В Законе были закреплены принципы государственной политики, меры государственной поддержки отрасли. Появилась отдельная глава, посвященная пропаганде физической культуры и спорта. Более подробную регламентацию получили такие субъекты физической культуры и спорта, как Олимпийский комитет России и физкультурно-спортивные объединения. В качестве отдельного субъекта были указаны сборные команды Российской Федерации по различным видам спорта. Новеллы затронули и спорт, в том числе и профессиональный спорт. В Законе получили закрепление такие институты, как контракт о спортивной деятельности, переход спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. Отдельные коррективы были внесены и в те положения, которые касались организации массовой физической культуры, ресурсного обеспечения отрасли, социальной защиты спортсменов и работников физкультурно-спортивных организаций.

В целом вектор законодательных нововведений был направлен на усиление роли государства в области физической культуры и спорта, в том числе и в такой специфической сфере, как профессиональный спорт.

Выше отмечалось, что изменение нормативной правовой основы физической культуры и спорта в 1999 г. во многом диктовалось необходимостью устранить недостатки прежнего закона. Но в Закон о физической культуре и спорте было включено еще большее число декларативных и отсылочных норм. Особенно много их в той части, которая посвящена массовой физической культуре, различным преференциям (налоговые льготы, вопросы социальной защиты). В Законе можно обнаружить положения, по сути, лишенные юридического смысла (например, обязанности спортсменов-любителей). Сам Закон отличается внутренней противоречивостью и по многим вопросам не соответствует иным федеральным законам (гражданскому законодательству, законодательству об общественных объединениях и т.д.). Данные обстоятельства препятствуют обеспечению эффективного правового регулирования отношений этой сферы.

О федеральном законодательстве в области физической культуры и спорта, если понимать его как систему законов, можно говорить с определенной долей условности, учитывая наличие только одного специального федерального закона по данному вопросу. В этой связи следует обратить внимание на предложения расширить границы законодательного регулирования в области физической культуры и спорта на федеральном уровне. Речь идет о настойчивых попытках некоторых депутатов (активно поддерживаемых спортивной общественностью) добиться принятия федеральных законов, посвященных детско-юношескому спорту, студенческому спорту, противодействию применения допинговых средств, профессиональному спорту и т.д. Например, законодательное регулирование детско-юношеского спорта предлагается обеспечить посредством определения особого статуса организаций, осуществляющих спортивную подготовку детей, законодательного закрепления механизма перехода воспитанников данных организаций в "большой" спорт*(130).

Таким образом, можно говорить о сформировавшейся и оформленной в законопроекты позиции, основанной на необходимости дифференцировать федеральное законодательство в области физической культуры и спорта*(131).

Вместе с тем, анализ предлагаемых законопроектов, изучение материалов парламентских слушаний, проводившихся в Совете Федерации и Государственной Думе, говорят, что в имеющемся виде такие законодательные инициативы не имеют (и не должны иметь) шансов на окончательную реализацию*(132). Дело в том, что инициируемые проекты федеральных законов отличаются излишней декларативностью (яркий пример - законопроект о детско-юношеском спорте), содержат в корне неприемлемые для отечественной правовой системы решения (например, введение такой санкции, как дисквалификация спортсменов, нарушивших допинговый запрет) и т.п. В этой связи в очередной раз следует подчеркнуть, что само по себе принятие закона или иного нормативного правового акта не способно решить проблему. Закон представляет собой лишь форму, которую необходимо наполнить содержанием.

Смеем предположить, что во многом проблемы, возникающие на пути указанных выше законопроектов, кроются в том числе и в теоретической непроработанности многих вопросов правового обеспечения физической культуры и спорта, и в первую очередь в отсутствии четкого понимания предмета законодательного регулирования в рассматриваемой области.

Одновременно с идеей дифференциации законодательства о физической культуре и спорте обсуждается и противоположное предложение - о проведении кодификации "спортивного" законодательства и о принятии Спортивного кодекса*(133).

По всей видимости, авторы данного законодательного решения руководствуются благой идеей повышения роли данной отрасли законодательства, уповая на доктринальное представление о кодексе как о законе, имеющем приоритет перед иными законодательными актами. Однако особое положение кодексов находит поддержку пока только в доктрине*(134).

Но самое главное заключается в том, что укрепление законодательства о физической культуре и спорте следует проводить через улучшение качества соответствующего нормативного материала. Насыщение Закона о физической культуре и спорте декларативными положениями подрывает саму идею о возможности существования подобных отраслевых законов.

Положения, касающиеся физической культуры и спорта, разбросаны по другим федеральным законам. Имеются они, например, в Уголовном кодексе РФ, Водном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ.

Конституция РФ, напомним, относит общие вопросы физической культуры и спорта к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, реализация законодательной компетенции субъектов Российской Федерации возможна также по предметам их исключительного ведения. В настоящее время большинство субъектов имеют свои законы о физической культуре и спорте.

Часть этих законов была принята после вступления в силу Закона о физической культуре и спорте. Но многие субъекты Российской Федерации предпочли не предпринимать таких радикальных шагов по обновлению законодательной базы физической культуры и спорта и ограничились внесением в нее необходимых поправок, чтобы привести в соответствие с новым федеральным законодательным актом. При этом зачастую региональные законодатели оставляли в силе те положения, которые были приняты в соответствии с Основами законодательства РФ о физической культуре и спорте (внеучебная организация физического воспитания детей, физическая культура и спорт среди инвалидов, организация профессионального спорта, льготные физкультурно-спортивные услуги). Подобный подход позволил субъектам Российской Федерации найти свою нишу в законодательном обеспечении физической культуры и спорта. Так, федеральный законодатель в действующем Законе о физической культуре и спорте отказался от решения таких социальных вопросов, как льготные физкультурно-спортивные услуги. В результате, регулирование данных отношений перешло на региональный уровень.

Декларативность многих положений Закона о физической культуре и спорте оставляет широкий простор законодателям субъектов Российской Федерации. Хотя и им не удалось уйти от излишней обобщенности законов. Подобный подход к правовому регулированию зачастую приводит к насыщению регионального законодательства нормами, дублирующими федеральный акт.

Если говорить о законах субъектов Российской Федерации как о необходимом звене в механизме правового регулирования физической культуры и спорта, то следует обратить внимание на следующее. Как правило, в этих законах закрепляются меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта среди различных слоев населения, дополнительные гарантии охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Значительное место отводится разграничению полномочий в области физической культуры и спорта между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Ряд законов уделил пристальное внимание пропаганде физической культуры и спорта.

Кроме того, реализуются отдельные идеи, связанные с дифференциацией "спортивного" законодательства, что нашло выражение в принятии законов, посвященных детско-юношескому спорту (Московская область, Республика Башкортостан). В законах субъектов Российской Федерации о детско-юношеском спорте закрепляются дополнительные государственные гарантии физического воспитания несовершеннолетних. Например, законом Московской области от 8 февраля 2002 г. "О детско-юношеском спорте в Московской области" предусмотрено, что органы государственной власти Московской области: обеспечивают сохранение и развитие инфраструктуры детско-юношеского спорта; создают условия доступности для детей занятий физической культурой и спортом; оказывают государственную поддержку юным спортсменам; обязуются совершенствовать систему медицинского обеспечения детско-юношеского спорта.

Хотя в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют специальные законы о детско-юношеском спорте, вопросы физического воспитания подрастающего поколения не остаются не замеченными законодателями. Они отражаются в законах субъектов РФ о молодежи, молодежной политике. В них закрепляются в основном обязательства органов государственной власти субъектов РФ содействовать развитию физической культуры и спорта среди молодежи, предлагаются конкретные меры государственной поддержки. Так, Закон г. Москвы от 28 января 2004 г. "О молодежи" возлагает на городские власти следующие обязанности: проведение физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий для молодых граждан, в том числе молодежных и студенческих спартакиад; создание и размещение в сети "Интернет" на общедоступном сайте базы данных, предоставляющей сведения о возможностях регулярных занятий спортом. По заявкам молодежных организаций бюджетные учреждения г. Москвы должны безвозмездно предоставлять молодым гражданам спортивные залы для занятий физической культурой и спортом во время, не занятое основной деятельностью соответствующего бюджетного учреждения (ст. 12).

Действующее законодательство о физической культуре и спорте носит комплексный характер. В нем закреплены предписания конституционного характера (принципы государственной политики в области физической культуры и спорта, нормы, направленные на разграничение полномочий органов публичной власти в области физической культуры и спорта). Конституционно-правовой характер носят и нормы, определяющие место физкультурно-спортивных объединений в системе физической культуры и спорта. Можно также выделить блок норм, закрепляющих особенности трудовых отношений в рассматриваемой области.

Большинство же положений законодательства о физической культуре и спорте тяготеют к административному праву. Это предопределяется той активной ролью, которую играют в физическом воспитания граждан государственные органы исполнительной власти. При этом следует обратить внимание, что административно-правовые средства используются в первую очередь именно при организации физического воспитания граждан. В области спорта, особенно профессионального, их значение несколько ослабевает, и законодатель стремится использовать гражданско-правовые механизмы регулирования. В этой связи следует отметить, что в литературе предлагается дифференцированно подходить к правовому регулированию отношений в области физической культуры и в области спорта, что должно быть отражено и в структуре законодательства о физической культуре и спорте*(135).

Постановка новых проблем и поиск путей их решения через разработку соответствующих правовых механизмов привели к необходимости изучить зарубежный опыт. Особое внимание привлекает "спортивное" законодательство Франции и Италии. Это не в последнюю очередь вызвано сложившейся моделью взаимоотношений государства и спортивных организаций в названных странах. Они придерживаются "интервенционистской" модели, предполагающей активное участие государства в организации физического воспитания и спорта.

Дело в том, что отечественная и зарубежная литература выделяют интервенционистскую и неинтервенционистскую модели государственной политики. При всей необычности и милитаризированности данной терминологии она является устоявшейся и общепринятой для обозначения места и роли государства в рассматриваемой области.

Первая из названных моделей отличается правительственной активностью в организации спортивного движения. Государство в таком случае признает общественную значимость спорта и влияет на его организационное построение, ресурсное обеспечение и т.д. Наиболее яркий пример такого отношения дает Франция.

Подобный подход встречает поддержку среди российских специалистов, что не удивительно, если вспомнить отечественный опыт построения системы физической культуры и спорта. Таким образом, можно предположить, что отечественное "спортивное" законодательство будет развиваться под мощным влиянием законодательной практики отдельных зарубежных стран.

Противоположная модель построена на признании значительной роли правил, вырабатываемых неправительственными спортивными организациями, и минимальном присутствии государства в решении спортивных вопросов (США, ФРГ, Великобритания и т.д.)*(136). Это, тем не менее, не исключает возможности законодательной регламентации отношений в области спорта*(137).

Разработка правовых основ физической культуры и спорта в России, повышение роли правовых регуляторов в данной области способствовали появлению в отечественной юриспруденции теории так называемого "спортивного права". В систематизированном виде она нашла отражение в работах С.В. Алексеева*(138). По его мнению, имеются все необходимые основания для выделения в системе российского права такой комплексной отрасли права. Он полагает, что данная отрасль права отличается особым предметом и методом, специфическими правовыми принципами и разветвленной системой нормативных правовых актов, в которых находят внешнее выражение нормы этой новой отрасли права. Под спортивным правом понимается "специализированная комплексная отрасль права, представляющая собой связанную внутренним единством систему: правовых, а также корпоративных норм, которыми закрепляются основные принципы, формы и порядок физкультурно-спортивной деятельности, включающей органический комплекс следующих общественных отношений: трудовых и социального обеспечения, государственно-управленческих, финансовых и ресурсного обеспечения, хозяйственных (предпринимательских), уголовно-правовых, отношений в сфере спортивной травматологии и противодействия применению допинга, международных, процессуальных отношений по урегулированию спортивных споров, а также других отношений, связанных с физической культурой и спортом"*(139).

Позиция сторонников "спортивного права" представляется уязвимой с точки зрения общей теории права. Само по себе наличие якобы спортивных отношений не может рассматриваться как аргумент, так как не раскрыта специфика этих отношений, их особая природа. Не понятно также, в чем заключается специфика методов, присущих спортивному праву. Простое перечисление того, что может являться особыми методами новой отрасли права, не решает проблемы*(140).

Отечественная юриспруденция рассматривает систему права как объективное правовое явление. Именно на ее основе строится система законодательства. Поэтому следует не согласиться с мнением С.В. Алексеева, согласно которому "юридическую основу для формирования соответствующей отрасли права составляет спортивное законодательство"*(141).

Полагаем, что в настоящее время отсутствуют какие-либо объективные основания (на нормативном уровне и в теоретическом плане) для выделения такой отрасли права, пускай даже и комплексной*(142).

В ходе административной реформы было образовано Федеральное агентство по физической культуре и спорту, статус которого закрепляется постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904. В этом постановлении особое внимание привлекает та часть, которая устанавливает временные полномочия (до принятия соответствующего нормативного правового акта) указанного федерального органа исполнительной власти. На Федеральное агентство возлагаются полномочия, не установленные какими-либо законодательными актами или указами Президента РФ, например признание видов спорта и спортивных дисциплин, утверждение правил соревнований по видам спорта. Таким образом, в данном случае рассматриваемое постановление Правительства РФ выступает в качестве первичного акта в регламентации отношений в области физической культуры и спорта.

Что касается нормотворчества самого федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, то оно во многом предопределило современное состояние правового регулирования в данной области. В течение 1990-х гг. был принят ряд актов Госкомспорта (Минспорта) РФ, посвященных тем или иным вопросам развития физической культуры и спорта. При этом часть документов издавалась во исполнение вышестоящих по иерархической лестнице актов (федеральных законов, указов Президента РФ). В других случаях принимались акты первичного характера. К таковым относятся, например, Положение о признании новых видов спорта в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомспорта РФ от 28 ноября 2001 г. N 700, Положение об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомспорта РФ от 20 октября 2003 г. N 837.

В настоящее время самостоятельное нормотворчество Федерального агентства по физической культуре и спорту ограничено общим требованием к нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, установленным Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", согласно которому самостоятельное правовое регулирование органами государственной власти данного уровня осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ.

Анализ законодательной регламентации отношений в области физической культуры и спорта должен учитывать и отраслевые особенности. Одна из них заключается в высокой степени саморегуляции. Речь идет о внутренних документах спортивных организаций как международного, так и национального уровня. Во многом именно такие правила предопределяют структуру и организацию спортивного движения, взаимоотношения спортивных организаций, статус спортсменов. Проявлением нормативной развитости спортивной саморегулируемой системы является наличие своих органов по разрешению споров (так называемые спортивные арбитражи).

Полагаем, что если и говорить о "спортивном праве", то этот термин можно применять с определенной долей условности для характеристики сформировавшейся системы внутренних установлений и правил спортивных организаций.

При этом организация спортивного движения носит международный характер и отличается высокой степенью централизации (особенно на Европейском континенте). Без этого, например, невозможно было бы применение таких санкций к спортсменам за употребление допинга, как дисквалификация.

Законодателю необходимо учитывать данные реалии и осторожно подходить к определению предмета законодательного регулирования в области физической культуры и спорта. Напомним, что во многих странах государство предоставляет максимальную степень свободы спортивным организациям ("неинтервенционистская модель"). Хотя в условиях России, где правительство оказывает значительную финансовую подпитку отрасли, с ее историческим опытом активного влияния государства на отношения в области физической культуры и спорта рецепция подобной модели представляется маловероятной.