Пенсионная реформа в оценках специалистов. Тенденции развития пенсионного законодательства

В Законе о трудовых пенсиях пенсия определяется как денежная выплата в целях компенсации заработной платы или иного дохода, который получали застрахованные перед установлением пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных в связи со смертью этих лиц. Данному определению соответствовала норма проекта закона, согласно которой граждане имели право на трудовую пенсию в случае утраты или уменьшения заработка (дохода) при прекращении или изменении трудовой деятельности вследствие старости, инвалидности или потери кормильца. В окончательном тексте Закона о трудовых пенсиях данное правило не было сохранено. Однако поскольку определение пенсии как компенсации прежнего заработка осталось, у законодателя есть основание для пересмотра в любой момент правил выплаты пенсий работающим пенсионерам.

Необходимость реформирования пенсионной системы мотивировалась и мотивируется в первую очередь демографическими причинами. Так, к 2016 г. на 1000 человек населения трудоспособного возраста количество лиц возраста пенсионного увеличится до 428 человек (против 343 в 1992 г. и 350 в 2000 г.)*(155). Между тем известно, что во многих развитых странах демографическая нагрузка выше, чем в России. Авторы реформы в качестве положительного ее итога расценивают тот факт, что она позволит на протяжении предстоящих 25 лет выплачивать пенсии в размере 32% среднего заработка в стране. Жизненный уровень российских пенсионеров известен. Проведение реформы с целью сохранить этот уровень и для будущих пенсионеров в лучшем случае вызывает недоумение. Однако именно под демографические аргументы проведено решение о выделении из пенсионных страховых взносов накопительной составляющей.

Пенсионное законодательство может быть признано эффективным при определенных условиях: если оно распространяется на всех нуждающихся, социально уязвимых граждан; если в нем соблюдаются принципы равноправия и справедливости; если государство выполняет по отношению к гражданам взятые на себя обязательства, не допускает снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий, обеспечивает уровень жизни нетрудоспособных, соответствующий, по крайней мере, прожиточному минимуму.

Анализ действующего законодательства с учетом этих критеиев свидетельствует о его невысокой эффективности. Не только личный опыт граждан Российской Федерации, но и статистика свидетельствует о низком жизненном уровне подавляющего большинства населения, в особенности нетрудоспособного. Ухудшается здоровье, сокращается средняя продолжительность жизни. Снизились качество питания и его структура. Если в 1990 г. наблюдался естественный прирост, составлявший 2 человека на 1000 человек населения, то в 2000 г. естественная убыль достигла почти 7 человек на 1000 человек. Заметное влияние реформ на уровень смертности признает Е.Г. Ясин, обращая внимание на ее рост с 11 человек на 1000 жителей в 1985-1986 гг. до 17,8 в 1992-1994 гг. и 17,4 - в 2000 г.*(156). По данным ВЦИОМ (ноябрь 2001 г.), пенсионеры, по их словам, едва сводили концы с концами (39%) либо денег у них хватало лишь на питание (48%). Как отмечает М.Л. Захаров, пенсионная реформа не решила проблемы преодоления крайней бедности пенсионеров; не решила в связи с тем, что такая цель и не ставилась*(157). Новое пенсионное законодательство продолжает продуцировать бедность пенсионеров. Из 38 млн. получателей пенсии примерно 32 млн. человек могут быть отнесены к бедным, малоимущим гражданам*(158). В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. сказано следующее: приходится констатировать, что уровень жизни подавляющего большинства граждан России не отвечает стандартам современного цивилизованного общества. Доход многих из них, включая врачей, учителей, ученых, работников физического труда, является поистине нищенским*(159). Очевидно, что уровень пенсионного обеспечения не отвечает требованию ст. 7 Конституции РФ о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Несмотря на регулярный пересмотр размеров государственных пенсий, они недостаточны для удовлетворения насущных потребностей получающих их граждан. Как отмечает В.Д. Роик, регулирование доходов государством распространяется исключительно на бюджетную сферу, поэтому дифференциация заработной платы между профессиональными группами увеличилась в десятки и даже сотни раз (в СССР соответствующий показатель не превышал 1:10, а средний размер пенсии составлял около 65% средней заработной платы). При этом зарплата значительных групп граждан не обеспечивает прожиточного минимума работнику и членам его семьи. Соответственно чрезвычайно низким остается абсолютный уровень пенсий - для 40% их получателей ниже прожиточного минимума пенсионера. Это хронически не позволяет удовлетворять их минимальные потребности в пище, одежде, обрекает пенсионеров на поиск дополнительных источников доходов. Большинство работающих пенсионеров занято на низкооплачиваемой и непрестижной работе. Структуру потребительских расходов старших россиян отличают гипертрофированные доли затрат на питание и приобретение товаров повседневного спроса. Отдых и лечение для большинства из них недоступны*(160). Поэтому, как отмечает далее автор, система льгот, которые сейчас монетизируются (и в итоге сокращаются), необходима была прежде всего как вынужденная добавка к низким пенсиям, призванная хотя бы в минимальной степени материально поддержать пенсионеров и инвалидов. Значительные масштабы льгот в России - следствие того, что по своему объему заработная плата (26% ВВП) не обеспечивает даже простого воспроизводства населения. По оценкам МОТ, в развитых странах этот показатель - не ниже 50-60% ВВП, а удельный вес социального страхования (пенсионного, медицинского, от безработицы и др.) - 15-25% ВВП. Соответственно совокупные расходы на материальное потребление и медицинскую помощь находятся в диапазоне 55-65% ВВП. В России же на материальное потребление (заработная плата и социальное страхование) расходуется чуть более 30%, т.е. в 2 раза меньше. В развитых странах "льготы" потому и устанавливаются крайне ограниченно, что устойчивость социальных фондов и, соответственно, достойные выплаты застрахованным обеспечивают отчисления с высокой заработной платы.

Большой интерес в связи с уровнем пенсионного обеспечения представляет позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им в Определении от 15 февраля 2005 г. N 17-О. В нем говорится, что в соответствии с конституционными целями социальной политики Российской Федерации государство обязано заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности.

Конституционные предписания, отмечается в определении, связывающие государство социальными обязательствами перед населением, в системе норм Конституции РФ, прежде всего ее ст. 2 и 21 (ч. 1), предопределяют юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности самостоятельно достичь материального благополучия на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагают установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения - сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития.

Федеральному законодателю, по мнению Конституционного Суда РФ, надлежит гарантировать указанным лицам такую величину трудовой пенсии по старости, которая в совокупности с иными мерами социальной поддержки позволяла бы им удовлетворять минимальные естественные потребности, стоимостной оценкой которых - в рамках действующего правового регулирования - является прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации, где они проживают, и тем самым не ставила бы под сомнение возможность достойной жизни пенсионера, осуществления им как гражданином иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности.

В то же время, учитывая конкретный правовой статус заявительницы, просившей признать неконституционным п. 8 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях, согласно которому нижняя планка суммы страховой и накопительной частей трудовой пенсии составляет 660 руб., Конституционный Суд РФ отметил следующее. "В конституционно-правовом истолковании, вытекающем из сохраняющих свою силу постановлений Конституционного Суда РФ и настоящего Определения, эта норма предполагает установление лицам, приобретшим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере до вступления названного Федерального закона в силу, а также являющимся инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла, минимального размера трудовой пенсии по старости, выражающегося в сумме ее базовой и страховой частей, который в совокупности с иными видами социального обеспечения и с учетом применения механизма своевременной индексации пенсионных выплат был бы во всяком случае не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации". Иначе говоря, по мнению Суда, федеральный законодатель вправе ограничить минимальный уровень пенсионного обеспечения с учетом иных материальных благ, на которые пенсионер вправе претендовать благодаря своему статусу (например, как инвалид). В таком случае остается неясным, должны ли дифференцироваться минимальные нормы пенсионного обеспечения для лиц, имеющих и не имеющих дополнительные льготы, а также проживающих в регионах, где величины прожиточного минимума различаются. Можно ли считать трудовую пенсию достойной, если на нее нельзя прожить без социального пособия, полагающегося в данном субъекте Российской Федерации (причем безотносительно к тому, располагает ли соответствующий субъект необходимыми средствами для установления такого пособия) всем, чья пенсия не достигает указанного минимума? Эта позиция, на наш взгляд, нуждается в дополнительном теоретическом обосновании.

Следует согласиться с мнением М.Ю. Федоровой, что прожиточный минимум как социальный стандарт пригоден только для сферы социальной помощи. В системе же социального страхования, которое связано с личным трудовым и (или) финансовым участием гражданина, должен действовать более высокий уровень социальных стандартов, например минимальный потребительский бюджет. При этом автор ссылается на расчеты экономистов, согласно которым минимальный потребительский бюджет выше прожиточного минимума в 3-4 раза. Если государство не может обеспечить соотносимость социально-страховых выплат с минимальным потребительским бюджетом, то следует закрепить его в законодательстве в качестве ориентира, к которому необходимо стремиться. Следует не только просчитывать величину такого бюджета, но и публиковать данные о нем*(161).

Пенсионная реформа вызывала и вызывает массированную критику специалистов. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова обращают внимание на то, что в России фактически введена принудительная накопительная пенсионная система вместо распределительной, предусмотренной Федеральным законом от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования". Согласно ст. 3 этого Закона страховой взнос - это обязательный платеж на обязательное социальное страхование, представляющее собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан. Статья 3 Закона о пенсионном страховании определяет страховые взносы на обязательное пенсионное страхование как индивидуально возмездные обязательные платежи, уплачиваемые в бюджет ПФР, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Между тем обязательное социальное страхование в принципе не может основываться на эквивалентном возмещении убытков, т.е. возмещении в пределах общей суммы внесенных каждым застрахованным (либо за него) страховых платежей. Однако суть нововведения завуалирована наименованием Закона, судя по которому обязательное пенсионное страхование якобы является страхованием социальным*(162).

Конечно, страховая часть пенсии по старости назначается пожизненно и ее выплата не может быть прекращена, если пенсионер проживет более 19 лет и средства на его индивидуальном счете будут исчерпаны. Однако определение понятия всех пенсионных страховых взносов как индивидуально возмездных, т.е. предназначенных для выплаты пенсии только данному лицу, делает опасения авторов вполне обоснованными. У законодателя есть легальная возможность оставить длительно живущих пенсионеров лишь с базовой частью пенсии, придав накопительный характер не только одноименной, но и страховой ее части.

Распределительная пенсионная система существует и успешно функционирует во всех развитых странах Европы, в Канаде, Японии и др., и ни одна не собирается от нее отказываться. Это система коллективной защиты застрахованных от возможных социальных рисков. Ее надежность обусловлена тем, что численность застрахованных, за которых в обязательном порядке уплачиваются страховые платежи, всегда значительно превышает число тех, кто получает те или иные виды материального обеспечения за счет них. При этом средства всех застрахованных (в том числе и не востребованные ими, например, в связи со смертью до достижения пенсионного возраста) как бы перераспределяются между ними. Суммы выплат не могут быть адекватны суммам поступивших взносов*(163).

Как отмечают названные выше авторы, накопительные системы действуют во многих развитых странах, но не как обязательные, а как дополняющие, распределительные. Введение добровольных накопительных пенсионных систем не взамен, а в дополнение к распределительным - следствие экономической зрелости указанных стран, достаточно высокого уровня доходов населения, стабильного развития и устойчивого финансового положения предприятий*(164).

То, что накопительная система не соответствует принципам обязательного социального страхования, отмечают и другие специалисты в области социального страхования. По мнению М.И. Кучмы, это индивидуально-сберегательная, а не страховая схема, которой могут заниматься негосударственные пенсионные фонды в рамках гражданского законодательства. Она не может расцениваться как государственная гарантия права на социальное обеспечение. Накопление средств каждым физическим лицом (в том числе и отчисляемых за него работодателем) не может носить принудительный характер*(165).

Накопительная схема финансирования пенсий не является сегодняшним изобретением. Наиболее ярким историческим примером служит ее применение в Германии. При введении обязательного пенсионного страхования в соответствии с законом, изданным Бисмарком в конце ХIХ в., было решено финансировать ее путем накопительного принципа. В первые 20 лет существования, т.е. к началу первой мировой войны, эта система накопила огромный капитал, достаточный для 13 лет выплаты пенсий. Однако как во время первой, так и во время второй мировой войны нельзя было предотвратить использование этих средств государством на военные нужды. Пенсионной системе под давлением правительства пришлось вложить значительную часть накопленного капитала в акции государственного займа, которые после проигранной войны были обесценены. Кроме того, оставшиеся средства были еще раз обесценены сильнейшей инфляцией. В результате к 1924 г. осталось около 15% довоенного капитала. Еще большей была потеря после второй мировой войны, так как обесценилась и часть капитала, вложенная в недвижимость. Поэтому Германия отошла от финансирования государственных пенсий за счет накопительного способа*(166). Что касается современной России, то с учетом сегодняшних реалий судьба накопительных страховых взносов непредсказуема. Как отмечалось, решения о том, куда они должны быть направлены, во многом зависят от самих застрахованных. На них же будет возложена и ответственность за неудачный выбор негосударственного пенсионного фонда или инвестиционного портфеля. Кроме того, большинство населения на себе испытало судьбу вложения средств в государственные ценные бумаги, акции и в кредитные учреждения. Большие потери понесли и негосударственные пенсионные фонды, которые были обязаны вкладывать средства в государственные ценные бумаги, вследствие обесценения последних в результате дефолта 1998 г.

Отрицательную оценку заслуживает отказ законодателя от норм, устанавливающих размер пенсии в определенной пропорции к заработку, получаемому перед ее назначением, и исчисление пенсий из страховых взносов работников.

По Закону о трудовых пенсиях продолжительность общего трудового стажа и размер заработка за 2000-2001 гг. либо за любые 5 лет работы имеют значение для тех работников, которые подлежали пенсионному страхования до 1 января 2002 г. С учетом их прошлого стажа и заработка подсчитывается по нормам прежнего законодательства так называемый пенсионный капитал. Последний дает основание назначить примерно такую же пенсию, которая полагалась бы по нормам прежнего законодательства по состоянию на 1 января 2002 г. Если же трудовые отношения возникли только после указанной даты, то ни приобретаемый трудовой (страховой) стаж, ни получаемый заработок напрямую во внимание приниматься не будут. Значение теперь имеют только уплачиваемые за данного работника пенсионные страховые взносы, направляемые на страховую и накопительную части его трудовой пенсии и учитываемые на его индивидуальном счете в ПФР. Именно страховые взносы и образуют с 1 января 2002 г. пенсионный капитал. Для определения страховой части пенсии страховые взносы за весь период их уплаты с 1 января 2002 г. делятся на ожидаемый период получения пенсии, который составит со временем 19 лет. Аналогично будет исчисляться накопительная часть пенсии для лиц, за которых уплачивались накопительные страховые взносы. Поскольку в сумме те и другие взносы составляют не более 14% по отношению к оплате труда, то, например, при 19-летнем страховом стаже и пенсия достигнет примерно 14% от среднемесячного заработка, получаемого на протяжении этих 19 лет. К этой пенсии будет приплюсована также небольшая базовая часть, одинаковая для все пенсионеров независимо от их стажа и заработка.

В последние годы существенные изменения происходили в пенсионных системах многих развитых стран. Одна из задач, которая ставилась при этом, состояла в более тесной увязке пенсий со страховыми взносами. Аналогичную проблему пытались решить и в ходе реформы в России. Однако, как отмечает В.Б. Савостьянова, принципиальное различие состоит в том, что заработная плата, являющаяся базой для исчисления страховых взносов, здесь меньше по сравнению с большинством европейских стран в 5-10 раз. Так, согласно статистике ПФР за 2000 г. более 40% работающего населения уплачивали страховые взносы с заработной платы, размер которой не превышал 2 тыс. руб. Это означает, что их пенсия будет ниже прожиточного минимума. Не преодолеет планку прожиточного минимума и пенсия лиц с высокими заработками, поскольку при сохранении приобретенных ими пенсионных прав по состоянию на 1 января 2002 г. эти заработки учитываются в размере, не превышавшем 1,2 среднего заработка в стране*(167).

Как страховая выплата, пенсия должна определяться в процентах к возмещаемому доходу. По мнению Ю.В. Васильевой, современное пенсионное законодательство не позволяет решить задачу сохранения после выхода на пенсию уровня жизни, соизмеримого с доходом в период трудовой деятельности. Основанием для такой пессимистической оценки служит целый ряд положений нового законодательства, главное из которых - снижение коллективно-распределительных механизмов и связанные с этим новые правила исчисления размеров пенсий, абсолютная их зависимость от суммы страховых взносов*(168).

Как правильно отмечается специалистами, главной первичной целью введения накопительной составляющей пенсионного обеспечения был поиск финансовых источников для инвестирования в экономику страны, а не интересы пенсионеров. Одним из первых и очевидных итогов этого явилось снижение уровня их жизни.

Федеральным законом от 29 мая 2002 г. "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год" было предусмотрено, что страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2002 г. должны были превысить 35 млрд. рублей. Это составляло более 5% от всех средств, направляемых в этом году на выплату трудовых пенсий. В дальнейшем резервируемая сумма увеличивалась, поскольку росла доля накопительной составляющей в пенсионных страховых взносах, а также в связи с вступлением в трудоспособный возраст подрастающих поколений. Так, по прогнозам ПФР, взносы на страховую и накопительную части пенсий должны были составить соответственно: в 2003 г. - 309 и 46, в 2004 г. - 348 и 67, в 2005 г. - 393 и 94 млрд. руб. При этом доход от инвестирования пенсионных накоплений предполагается равным размеру инфляции в соответствующем году*(169). Иначе говоря, никакого инвестиционного дохода, который позволил бы повысить уровень пенсионного обеспечения будущих пенсионеров, не ожидается. Очевидную выгоду получат лишь управляющие компании, которые будут существовать за счет пенсионных накоплений. Как отмечал М.Ю. Зурабов, многие из застрахованных уже поняли, что приращение средств пенсионных накоплений, передача их в доверительное управление - это предмет прежде всего их заботы. Чтобы успешно справляться с выбором условий и сферы инвестирования своих пенсионных накоплений, гражданину предстоит пройти школу миноритарного инвестора. Пенсионная реформа для тех, в структуре пенсий которых имеется накопительная часть, среди прочего является и такой школой. В этой школе им предстоит изучать азы науки инвестирования, а для этого научиться понимать, как устроен бизнес*(170). Между тем опрос в 5,5 тыс. организаций 79 регионов Российской Федерации в октябре 2004 г. о факторах, препятствующих инвестиционной деятельности, показал, что 24% считают таковыми инвестиционные риски, 20% - неопределенность экономической ситуации в стране, 10% - несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей инвестиционные процессы. Вряд ли такие условия являются благоприятными для пенсионных инвестиций и для обучения застрахованных лиц в школе бизнеса*(171). Сама постановка вопроса о такой учебе под угрозой неблагоприятных пенсионных последствий выглядит неуместной.

Первые годы работы управляющих компаний показали, что доходы от инвестирования пенсионных накоплений в несколько раз ниже инфляции в соответствующем году. Нет однозначного мнения о наиболее оптимальных направлениях инвестирования пенсионных накоплений. Так, Е.Т. Гайдар выступает против того, что большая их часть должна направляться в национальную экономику. Чтобы обеспечить устойчивость этих накоплений, он предлагает существенно повысить их долю, направляемую на приобретение высоконадежных и ликвидных международных ценных бумаг*(172). Некоторые специалисты предлагают приобретать акции и облигации региональных компаний. По мнению Зурабова, желательно направлять эти средства для финансирования строительства платных автодорог, аэропортов и прочей инфраструктуры под гарантии государства. Между тем к концу 2005 г. года пенсионные накопления достигнут 250 млрд. рублей*(173).

Средства, предназначенные (ранее предназначавшиеся) для финансирования текущих пенсий, уменьшаются не только из-за введения накопительных страховых взносов. Они расходуются также в значительных объемах на:

ведение в органах ПФР индивидуального (персонифицированного) учета страховых взносов, уплачиваемых за каждое застрахованное лицо;

содержание резко увеличившегося штата работников территориальных органов ПФР в связи с передачей последним от органов социальной защиты населения функций по назначению и выплате пенсий;

строительство и содержание рабочих мест для указанных выше работников.

Снижение с 1 января 2005 г. единого социального налога привело к разбалансировке бюджета ПФР - впервые за последние 10 лет он сверстан с многомиллиардным дефицитом, который будет восполнен за счет имевшегося у Фонда резерва и помощи из Стабилизационного фонда. При этом, как отмечалось, значительные (более 250 млрд. руб.) суммы накопительных страховых взносов не находят эффективного применения.

Пересмотр ставки единого социального налога, а также исключение работников средних возрастов из накопительной системы повлекли многочисленные публикации о свертывании пенсионной реформы и об ущемлении прав этих лиц. Надеялись, что "длинные деньги", которые можно будет не изымать из оборота в течение 15 лет, даст пенсионная реформа. И в первоначальном виде она действительно была способна привлечь в экономику эти средства. Однако в результате изменений в пенсионном законодательстве реформа, по сути, пошла вспять. Из ее накопительной составляющей исключена самая зарабатывающая и экономически активная часть населения. Без их накоплений реформа в том виде, в каком она задумывалась, лишается смысла. По приблизительным расчетам российская экономика в ближайшие 10 лет будет терять минимум 60. млрд. руб. инвестиций в год. Кроме того, в бюджете самого ПФР оказался дефицит*(174). Между тем, как признает первый заместитель Председателя ПФР А.В. Куртин, эти работники только выиграли от таких изменений. Застрахованные лица - мужчины от 1953 до 1966 года рождения и женщины от 1957 до 1966 года рождения - при выходе на пенсию за счет накопленных страховых взносов с момента начала пенсионной реформы и до ухода на пенсию получили бы прибавку к пенсии в размере от 1,05 до 2,7% их заработной платы, которая компенсируется им увеличением страховой части пенсии. Очевидно, что незначительным было бы и возможное увеличение пенсии за счет инвестиционного дохода от их накопительных взносов. При этом, по расчетам А.В. Куртина, для данной категории граждан более выгодной будет индексация пенсии по темпам роста зарплаты (как установлено для страховой части пенсии), а не инвестиционного дохода*(175).

В результате изменений налогового законодательства уже в 2005 г. по расчетам ПФР его доходы сократятся на 268 млрд. руб. Это приводит к полному исчерпанию "излишних" для текущего потребления финансовых ресурсов бюджета ПФР. Наряду с текущим дефицитом по страховой части пенсии складывается глубокий дефицит базовой ее части. К 2010 г. накопленный дефицит бюджета ПФР возрастет до 618 млрд. руб. и составит 1,8% ВВП. Коэффициент замещения, обеспечиваемый средним размером трудовой пенсии, сократится в этих условиях до 19,76% среднего размера оплаты труда, несмотря на медленный рост соотношения пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, которое составит в 2010 г. 115%*(176). "Правда, - пишет А.В. Куртин, - сразу оговоримся - все эти средства федеральный бюджет вернет. Но такая нагрузка для федерального бюджета окажется слишком тяжелой, даже с учетом его дополнительных доходов, обусловленных более высокими ценами на нефть. Поэтому для бюджета гораздо сложнее станет выполнять другое свое обязательство перед пенсионной системой: компенсировать выпадающие доходы в связи с формированием накопительной части трудовой пенсии"*(177).

Иную позицию высказывает Председатель Координационного совета работодателей России, депутат Государственной Думы О.В. Еремеев. Он отмечает, что было объявлено о снижении максимальной ставки единого социального налога на 10 процентных пунктов. Однако поскольку одновременно изменилась регрессивная шкала и соответственно расширилась база налогообложения, эффективная ставка снизилась всего на 1,5-3 процентных пункта, причем для части предприятий нагрузка даже увеличилась. Так что серьезных убытков внебюджетные фонды не понесли. Их дефицит связан с тратами не по профилю, например ПФР платит за пенсионеров по медицинскому страхованию. Для вывода заработных плат из тени нужно снижать единый социальный налог примерно до 15%*(178).

В настоящее время выдвинута задача удвоения размера пенсий к 2008 г. В случае ее решения дефицит собственных средств ПФР составит около 1 триллиона 100 млрд. руб. Чтобы избежать этого, по мнению руководства Фонда, единый социальный налог, направляемый на выплату базовой части пенсии, должен трансформироваться в страховые пенсионные взносы и идти на финансирование двух оставшихся частей. При этом базовая часть должна финансироваться непосредственно из федерального бюджета за счет неких дополнительных источников*(179).

Разработчики проектов пенсионных законов воспользовались опытом, который они приобрели при подготовке, принятии и исполнении печально известного Закона о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий. Этим Законом был, напомним, введен новый порядок исчисления государственных пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионеров (ИКП). При этом пенсия не ограничивалась прежним максимальным размером. Неработающим пенсионерам (на работающих Закон не распространялся) было предоставлено право выбрать порядок исчисления пенсии с применением или без применения ИКП. Однако в последнем случае пересчитывался трудовой стаж с исключением из него нестраховых периодов. Отменялся и льготный порядок исчисления трудового стажа (в полуторном, двойном или тройном размере). При определении же права на пенсию сохранились прежние правила исчисления трудового стажа. Размер пенсии, исчисляемый с применением ИПК, зависел от среднестатистического заработка в целом по стране за каждый предыдущий квартал. Поэтому были введены специальные правила исчисления этого показателя, благодаря которым указанный заработок был резко занижен. Во внимание принималась лишь та оплата труда, на которую начислялись страховые взносы, реально поступающие в ПФР. Тем не менее в итоге оказалось, что на 1 января 2002 г. ПФР не было израсходовано более 100 млрд. руб. Последняя из утвержденных Правительством РФ величина средней заработной платы в стране - для исчисления и увеличения пенсий с 1 ноября 2001 г. (равная 1671 руб.) - согласно воле законодателя послужила расчетным показателем для определения пенсионного капитала всех, кто работал до введения в действие Закона о трудовых пенсиях. Тем самым была определена и низкая планка нынешних и будущих трудовых пенсий.

Лица предпенсионного возраста оказались перед фактом пересмотра периода работы, заработок за который учитывается при исчислении пенсии. Пример. Работница по семейным обстоятельствам уволилась с работы в 2000 г. в возрасте 50 лет, взяв справку о заработке за последние 2 года работы для исчисления пенсии, что соответствовало пенсионному законодательству. По новым правилам пенсия может быть исчислена из заработка либо за 2000-2001 гг. (но она в этот период не работала), либо за любые 5 лет подряд в течение всей трудовой деятельности, что для нее менее выгодно. При всех прочих равных условиях пенсия в данном случае будет установлена в меньшем размере, чем при ее назначении до 1 января 2002 г.

Разработчики пенсионной реформы, безусловно, преследовали цель провести ее относительно безболезненно для лиц, уже находящихся на пенсии. Поэтому в связи с принятием законов, предусматривающих новые условия назначения и правила исчисления пенсий, ранее назначенные пенсии ревизии не подвергались. Иначе говоря, выплата пенсии никому не была прекращена, а ее размер не был уменьшен.

Иное дело, когда речь идет о новом назначении пенсии тем, кто обратился за ней после 1 января 2002 г. Достигая пенсионного возраста, эти лица в индивидуальном порядке обнаруживали, что новый Закон не дает оснований для получения той пенсии, которая могла быть назначена по старому. Пример. Две соседки-погодки родили по 5 детей и воспитали их до 8-летнего возраста. Обе 15 лет проработали на одной и той же фабрике. Но одной пенсию назначили в 50 лет как многодетной матери в декабре 2001 г., а другой, достигшей 50-летнего возраста в январе 2002 г., в назначении пенсии отказали из-за отсутствия 15-летнего страхового стажа. Именно страховой, а не трудовой стаж такой продолжительности требуется теперь для назначения досрочной пенсии многодетным матерям. При этом, несмотря на 15-летнюю беспрерывную работу на фабрике, из трудового стажа были исключены периоды отпуска по уходу за тремя из пяти детей до достижения ими возраста полутора лет. Напомним, что периоды ухода за детьми в возрасте до полутора лет засчитываются каждому из родителей в страховой стаж только в пределах до трех лет в общей сложности. Не имеет значения, осуществлялся ли такой уход работающим или неработающим родителем. При этом игнорируется тот факт, что лицам, состоящим в трудовых отношениях, отпуск по уходу за детьми засчитывался в соответствии и с трудовым, и с пенсионным законодательством в общий трудовой стаж, от продолжительности которого ранее зависело право на пенсию. Другой пример. 55-летний мужчина, проработав в районах Крайнего Севера 20 лет, обратился в феврале 2002 г. за досрочной пенсией по старости, право на которую сохранилось в новом Законе. Однако в назначении пенсии ему было отказано из-за отсутствия 25-летнего страхового стажа. В отличие от правил прежнего пенсионного законодательства работа в районах Крайнего Севера засчитывается в стаж не в полуторном, а в одинарном размере. Кроме того, в страховой стаж не были включены периоды учебы данного лица в техникуме, институте и в очной аспирантуре, поскольку это действующим законодательством не предусмотрено. Право на пенсию по старости при таком страховом стаже возникало с 1 января 2002 г. лишь по достижении 60 лет.

Подобные примеры можно продолжить. Как правильно отмечала О.Г. Дмитриева, "нельзя задним числом ухудшать пенсионные правила для людей, которые уже ничего не могут изменить в своей биографии. В 70-е и 80-е гг. многие сидели с детьми именно потому, что время такого отпуска засчитывалось как рабочее. Аналогичная ситуация с теми, кто учился на дневных отделениях вузов. Теперь потеря этих лет приводит к тому, что пенсия у образованных порою ниже, чем у их неучившихся сверстников. То же - с людьми, ехавшими работать на Север. Они знали, что жить там тяжело, но рассчитывали на льготную пенсию. А сейчас вынуждены "дорабатывать", хотя у многих не осталось ни сил, ни здоровья"*(180).

Последствия пенсионных новелл были значительно смягчены решениями Конституционного Суда РФ, который, рассматривая многочисленные обращения в свой адрес, старался свести к минимуму ущемление прав граждан. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2002 г. N 320-О сказано, что правовые основания пенсионного обеспечения - стаж и возраст - не могут рассматриваться как равнозначные, поскольку их роль в механизме реализации гражданами права на трудовую пенсию различна. Трудовой стаж является базовым, т.е. правонаделительным юридическим фактом, тогда как факт достижения пенсионного возраста позволяет реализовать уже имеющееся у гражданина право на пенсию. Правовые отношения, связанные с приобретением специального трудового стажа, как правило, завершаются до наступления пенсионного возраста. Принимая то или иное решение, гражданин ориентируется на нормы, определяющие продолжительность специального трудового стажа и правовые последствия, наступающие при наличии необходимого по длительности трудового стажа (общего и специального), предусмотренные действующим в этот период законодательством.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ, внесение законодателем изменений в условия приобретения прав, касающихся граждан, уже выполнивших ранее установленные требования и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершивших юридически значимые действия, по существу, означает отказ государства от выполнения своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования. Это подрывает доверие к действиям государства, к закону, а также приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного ими права. Конституционный Суд РФ признал, что эти положения не соответствуют Конституции РФ и как таковые не могут иметь юридической силы и не подлежат применению. Отметим, что в данном Определении речь идет о правовом регулировании по конкретному делу, действовавшем даже до введения в действие Закона о пенсиях 1990 г. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, касающаяся возможности при определении права на пенсию применять те нормы пенсионного законодательства, которые действовали в период приобретения трудового (страхового) стажа, а не в момент обращения за пенсией, учитывается судами общей юрисдикции при рассмотрении многочисленных пенсионных споров.

Анализируя новое пенсионное законодательство, А.П. Федоров пришел к выводу, что в сфере обязательного пенсионного страхования государство демонстрирует попытку построения правовой системы, основанной на принципах классического либерализма, в которой "живой" труд является обыкновенным товаром. Между тем системы международно-правового и национального регулирования социально-трудовых отношений, характерные для современной цивилизации, построены на противоположном принципе, исходя из которого труд наемного работника должен обеспечивать достойную жизнь ему самому и его семье не только в период трудовой деятельности, но и при утрате заработка в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Следовательно, обязательные страховые пенсионные взносы (включая и ту часть, которая официально названа единым социальным налогом) являются неотъемлемой составляющей стоимости "живого" труда (рабочей силы), а их размер должен быть достаточным для обеспечения достойной жизни. Отсюда автор делает вывод: труд в условиях, когда величина страхового тарифа не обеспечивает работнику и его семье достойное существование, является принудительным*(181). Соглашаясь в принципе с такой постановкой вопроса, нужно сказать, что нормальные (достаточные) страховые взносы возможны при нормальной оплате труда.

Качество страхового пенсионного обеспечения решающим образом зависит от уровня заработной платы, на которую начисляются страховые взносы. Как отмечается в экономической литературе, еще в конце 70-х - начале 80-х гг., в крупномасштабных исследованиях по комплексной программе научно-технического прогресса было доказано, что основной диспропорцией советской экономики, тормозящей ее развитие, является низкая оплата труда, особенно квалифицированного, относительно его производительности.

Однако за годы постсоветских экономических преобразований эта диспропорция не только не была смягчена, но, наоборот, резко обострилась. За 8 лет реформ производительность труда сократилась по сравнению с дореформенным уровнем на 1/3, а реальная зарплата наемных работников - более чем в 2,5 раза, что свидетельствует о постоянно усиливающейся эксплуатации труда*(182). Основная масса населения по текущему потреблению и обеспеченности социальными услугами оказалась отброшенной на двадцать лет назад*(183). Не случайно в настоящее время говорится о наличии в России особой социальной группы - работающих бедных. Как пишет В. Радаев, при наличии работы и высокой квалификации бедность - форменный позор. Новым бедным остается ждать, пока их проблемы разрешатся сами собой. "А там недалеко и до пенсии и можно будет тихо перейти в обычные бедные"*(184). Нищенская зарплата, получаемая в период трудовой деятельности миллионами граждан, предопределяет и их нищенскую трудовую пенсию, какие бы реформы с пенсионными страховыми взносами при этом ни проводились.

Конечно, при взгляде на пенсионное обеспечение с позиции ПФР естественным образом возникает вопрос не о нуждах и потребностях пенсионеров, а о балансе средств, поступающих на пенсионное обеспечение в виде страховых взносов (и части единого социального налога), и средств, требуемых на реализацию пенсионных прав граждан. Невозможность безболезненно усилить налоговый пресс на фонд оплаты труда заставляет искать способы сокращения расходов. Именно так и развивалось пенсионное законодательство в последние годы. Апофеозом изменения пенсионных норм явилось упомянутое выше установление размера пенсии путем деления уплаченных за каждого застрахованного в течение его трудовой деятельности пенсионных страховых взносов на ожидаемый средний период пребывания на пенсии.

Если смотреть на проблему "кормления" стариков с позиции хотя бы общежитейского здравого смысла, представляется абсурдным, что при современном уровне экономического развития два трудоспособных работника сейчас или в будущем не в состоянии прокормить одного пенсионера. Пенсионер тратит средства, которые откладывались в резерв при ежемесячном начислении его зарплаты в течение всей его трудовой жизни. Иначе его зарплата была бы соответственно выше*(185). Если же оценивать не только денежный вклад стариков в свое пенсионное обеспечение в виде части неполученной заработной платы, а весь создаваемый ими на протяжении жизни национальный доход, то, как давно установлено, каждое предшествующее поколение не только кормит себя самое, но и оставляет часть созданного последующим поколениям.

Исходя из сказанного закономерно спросить: что же именно делает проблему пенсионного обеспечения острой - бедность страны или неадекватность финансирования пенсий, в частности неверное определение источников последнего.

При решении проблем пенсионного обеспечения речь должна идти не только о том, как сэкономить относительно небольшие по объему страховые взносы, а и том, какие средства (помимо взносов) может и обязано направить общество на достойную жизнь старших поколений. Не вина пенсионеров, что эти средства неэффективно используются, разбазариваются, расхищаются или незаконно приватизируются. При этом, конечно, не снимается вопрос о том, насколько рационально и с пользой для пенсионеров расходуются ныне собираемые пенсионные налоги и взносы.

Финансовое обеспечение пенсионных законов СССР, как пишет А.В. Куртин, было многоканальным, с характерным применением "страхового метода" образования средств. При этом работающие пенсионеры получали пенсию на предприятиях и в организациях за счет средств социального страхования, а неработающие - в органах социального обеспечения за счет бюджетов союзных республик. Основная же тяжесть финансирования пенсионного обеспечения (более 85% от всех расходов на социальное обеспечение) приходилась на государственный союзный бюджет*(186). Но эти данные означают, что финансирование пенсионного обеспечения происходило, в основном, не за счет страховых взносов (при низкой оплате труда они не могли быть достаточными), а за счет иных доходных статей государственного бюджета.

Схема образования и расходования союзного бюджета представляла собой централизацию ресурсов в "общем котле", а затем выделение из него целевых ассигнований. При этом издержки предприятий занижались за счет того, что часть продукта, необходимого для страхования и резервирования, изымалась в основном не в форме страховых платежей, а через налоги (преимущественно налог с оборота) и отчисления в бюджет от прибыли*(187). Таким образом до создания Пенсионного фонда РФ финансовые средства на социальную защиту сосредотачивались в руках (на счетах) государства и расходовались по мере необходимости. Как пишет Б. Ракитский, эти средства и сейчас составляют часть государственной собственности. В силу своего предназначения она не должна была перейти в частные руки в ходе приватизации. А если перешла, значит была конфискована государством у пенсионеров. Автор считает, что к пенсионной реформе был применим, как и к решению любого социального вопроса, конфискационный подход, потому что забота государства о благе общества (которому оно собственно должно служить) сводится в последнее время к принудительному изъятию у большинства граждан части их доходов*(188).

Решение вопросов пенсионного обеспечения в современных уникальных экономических условиях России требует серьезных обоснований экономической науки. Как отмечает, например, Д.С. Львов, наша страна значительно богаче многих других природными ресурсами. В расчете на душу населения ее ресурсный потенциал выше, чем США, в 2-2,5 раза, Германии - в 6 раз, Японии - в 18-22 раза. Ежегодный чистый доход от использования этого потенциала оценивается в 60-80 млрд. долларов, что почти в 2 раза больше средств государственного бюджета. В основном же он "обслуживает" теневой оборот и вывозится за границу, т.е. работает на развитие западных экономик*(189). И далее Львов пишет, что в современном обществе совокупный его доход является функцией трех основных факторов производства - труда, капитала и земли (в широком смысле этого слова, как источника природной ренты). В отличие от многих других стран в России основную долю в приросте чистой народнохозяйственной прибыли (не менее 75%) составляет именно природная рента. Вклад труда в 15, а капитала - примерно в 4 раза меньше. Однако сегодня бьльшая часть рентного дохода России оказалась приватизированной, вследствие чего 90% населения лишено доступа к природному общественному благу, дарованному ему свыше. Если бы эта рента направлялась на нужды общества, за счет нее можно было бы покрывать первоочередные расходы на оборону, науку, образование, культуру, здравоохранение, содержание госаппарата, можно было бы в принципе отказаться от обложения налогами труда и капитала, освободить предприятия от отчислений в ПФР, а основную массу трудящихся от подоходного налога*(190). Имеются и другие невостребованные предложения, касающиеся повышения уровня пенсионного обеспечения.

Заслуживают, например, пристального внимания предложения Т. Онищенко по созданию накопительной пенсионной системы путем направления в нее внутреннего государственного долга, образовавшегося в связи с обесценением дореформенных сбережений граждан*(191).

Обзор, анализ и оценка этих и других предложений не являются целью данной главы. Следует только согласиться с мнением Б. Ракитского: абсолютно бессмысленно обращаться за советами о том, какой должна быть практика стабилизации пенсионного дела в странах, выходящих из тоталитарных систем, где государство аккумулировало ресурсы без их целевой "разметки", к специалистам из Международного валютного фонда, Всемирного банка или, допустим, Фонда Карнеги. "Эти организации... не представляют что-либо в мире сделанным не по американскому образцу или не по образцу американских рекомендаций "для прочих стран"*(192).

Необходимо отметить, что на стратегии развития пенсионного законодательства не могут не сказываться теоретические положения юридической науки. В литературе по теории государства и права, конституционному праву некоторые авторы подвергают сомнению правомерность включения в Конституцию РФ понятия России как социального государства и закрепления в ней социальных прав граждан. Так, по мнению Л.С. Мамута, социальное государство, деятельность которого должна быть направлена на обеспечение каждому человеку определенного жизненного уровня, противоречит представлению о нем как о правовом. Он отмечает, что в современном цивилизованном обществе почти никто не возражает против морального долга и естественной обязанности каждого помогать детям, инвалидам, людям преклонного возраста, жертвам стихийных и техногенных катастроф и т.п. Нуждаемость этих категорий людей в поддержке со стороны сограждан очевидна. Однако эта нуждаемость не трансформирует лежащий на согражданах моральный долг в соответствующую правовую обязанность*(193).

Отношение к социальным правам нетрудоспособных граждан как к необоснованным привилегиям за счет "социально сильных" налогоплательщиков сегодня проявляется, к сожалению, в законодательной и законопроектной деятельности. При этом не учитывается, что "уже нетрудоспособные" граждане - старики, ветераны войны и труда - создали и защитили экономический потенциал СССР и России. Частичное возмещение их затрат не может оцениваться в категориях привилегий, популизма или патернализма. Это лишь возврат внутреннего государственного долга. Что касается "еще нетрудоспособных" - детей, в том числе сирот и воспитывающихся в семьях с низкими доходами, - для них как полноценных граждан России социальные права также не могут рассматриваться как необоснованное (не правовое) или непосильное обременение государства и (или) налогоплательщиков. При отсутствии "авансированной" социальной поддержки нуждающихся в этом несовершеннолетних они не в состоянии будут впоследствии создавать национальный доход.

Нельзя еще раз не сказать и о позиции международных организаций, которые настаивают на сдерживании социальных расходов. Глава миссии Международного валютного фонда в России Пол Томсен полагает, что дальнейшее затягивание реформ (в частности, ЖКХ) может привести к тому, что "Россия потеряет шансы на модернизацию в будущем". Слишком много денег, по мнению международных ревизоров, уходит на повышение пенсий, зарплат и пособий. В 2004 г. сводить концы с концами можно было при цене нефти 23 доллара за баррель, а в 2004 г. по прогнозам экспертов МВФ это удастся сделать только при 28 долл. Если Правительство РФ не ужесточит бюджетную политику, т.е. не снизит расходы на увеличение зарплаты и пенсий, то в 2006 г. для балансирования бюджета не хватит и 31 долл. за баррель. Финансисты из МВФ считают, что "правительству необходимо срочно пересмотреть подходы к темпам ослабления бюджетной политики"*(194), иными словами, меньше тратить на социальные нужды. В докладе Всемирного банка о финансовых и бюджетных последствиях проведения государством структурных реформ в России среди рекомендаций высказано предложение повысить пенсионный возраст женщин и мужчин до 65 лет. В комментариях директора Банка по России К. Георгиевой говорится, что это позволит обеспечить нормальный уровень пенсий - примерно 30% заработка работника. "Хотим мы или нет, в России складывается обстановка, когда существующая пенсионная система не сможет в обозримом будущем обеспечить такой коэффициент замещения. Мы подсчитали, что если нынешняя система сохранится неизменной, то недалек тот день, когда пенсия будет составлять 27, а то и 25 процентов от заработной платы"*(195). В этих высказываниях не отмечается достаточность уровня пенсионного обеспечения при том же 30% замещении заработка для удовлетворения минимально необходимых потребностей пенсионеров. Не учитывается и то, смогут ли они при повышении пенсионного возраста получить работу с требуемым для существования уровнем ее оплаты.

Пенсионная реформа проводится в фискальных целях. Нужно безотлагательно подготовить иной по содержанию закон, отвечающий интересам всего населения страны. В нем должны быть воплощены элементарные принципы справедливости и закреплен значительно более высокий уровень трудовых пенсий, обеспечивающий достойную жизнь тех граждан, которые трудились многие годы. Откладывать решение проблемы преодоления крайней бедности пенсионеров, пользуясь их беззащитностью, безнравственно*(196).

По мнению Ю.В. Васильевой, необходимо выработать концепцию такой пенсионной системы, которая была бы не только обеспечена финансами, но и отвечала бы интересам большинства работающего населения, пользовалась широкой социальной поддержкой и была основана на общепринятых социальных стандартах в этой сфере. Так, акты МОТ содержат следующие ориентиры оценки трудового и финансового вкладов в пенсионную систему. Согласно Конвенции МОТ 1952 г. N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" минимум пенсии после 30 лет застрахованной рабочей деятельности не должен быть ниже 40% предыдущих заработков. Позже появились более высокие стандарты. Конвенцией МОТ 1967 г. N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца", Европейским кодексом социального обеспечения 1964 г., пересмотренным кодексом 1990 г., и его Протоколом предусмотрено, что уровень замещения может составлять до 55% заработка*(197).

По мнению О.В. Еремеева, процесс реформирования переживает сегодня серьезный системный кризис. "Мы настойчиво пытаемся проводить реформы в отдельно взятых секторах. Каждый министр, возглавляющих один из блоков правительства (экономический, финансовый, социальный, действует в рамках своей компетенции. И получилось так, что никто не реформирует систему в целом, нет четкой увязки между планами и задачами. У социальной реформы должен быть единый мозговой центр, необходимы политическая воля и широкая поддержка в обществе. Преобразования в социальной сфере нужно проводить просчитано, неуклонно, поэтапно и на фоне мер по повышению производительности труда. А их целью должно быть повышение благосостояния граждан"*(198). О.В. Еремеев, как и многие другие авторы, полагает, что единый социальный налог должен быть заменен страховыми взносами. Размеры этих взносов должны раз в три года утверждаться генеральным соглашением на уровне Российской трехсторонней комиссии по социально-трудовым отношениям.

Таким образом, пенсионная реформа не может быть признана удачной. Все ее плюсы весьма проблематичны, а минусы очевидны. При низком уровне нынешнего пенсионного обеспечения и неразвитости инвестиционных процессов представляется преждевременным широкомасштабное введение в систему пенсионного обеспечения накопительных элементов.

Сказанное выше дает представление о тенденциях развития пенсионного законодательства. Очевидно, что актуальны предложения о разработке и принятии нового пенсионного законодательства.

Предварительно должен быть проведен беспристрастный всесторонний научный анализ первых итогов пенсионной реформы с точки зрения позитивных и негативных ее результатов как для населения - нынешних и будущих пенсионеров, так и для экономики страны - в части выгод от инвестиций пенсионных накоплений. Необходима научно обоснованная оценка концептуальных положений действующего законодательства с учетом позиций специалистов, приведенных выше. При этом следует учесть, может ли быть и каким образом решена задача двойного повышения уровня пенсионного обеспечения к 2008 г. Представляется, что в рамках действующего пенсионного законодательства и при сохранении накопительных страховых взносов это нереально.

В свое время в литературе отмечалось, что переход к позитивной динамике возможен после начала экономического роста, но и при этом лишь через значительное время может быть достигнут такой уровень заработков, пенсий, пособий, при котором они будут восприниматься как нормальные и справедливые. Поэтому следовало бы честно признать, что сегодня не могут одновременно решаться две задачи - обеспечение приемлемого уровня пенсий для всех и полноценная дифференциация размеров пенсионного обеспечения. Очевидно, что даже с учетом самой дробной дифференциации пенсионных норм финансовые возможности общества позволяют устанавливать размеры пенсий, балансирующие у черты бедности. В таких условиях на первый план выдвигается задача не учета различий, а хотя бы обеспечения всем гражданам социально приемлемой нормы пенсий*(199). Этот вывод остается актуальным и в настоящее время. Почти четырехлетний период осуществления пенсионной реформы показал, что она ни одну из указанных задач не решила.