Глава IX. Современное жилищное законодательство

Новый Жилищный кодекс РФ изменил предмет жилищного законодательства, который сложился в советский период. Соответственно изменилась и система нормативных правовых актов, входящих в состав жилищного законодательства.

К сожалению, "в целом в технико-юридическом плане Кодекс 2004 года значительно уступает своему предшественнику - Кодексу 1983 года"*(200). Помимо этого допущены существенные ошибки*(201).

Огромные статьи на полтора листа затрудняют его уяснение. Очень большое число поручений издать в будущем нормативные правовые акты, растягивают его применение в усеченном виде на неопределенное время: больше 20 актов Правительства РФ, 13 федеральных законов и 13 законов субъектов РФ предстоит разработать и принять в установленном порядке.

Интересно отметить, что утвержденный Правительством РФ 6 июня 2005 г. План подготовки проектов постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации Жилищного кодекса РФ, предусматривал всего 16 актов Правительства РФ. При этом План не учитывает разработку таких правительственных актов, как порядок признания помещения жилым помещением; требования, которым должно отвечать жилое помещение, и основания; порядок признания жилого помещения непригодным для проживания (ст. 15 Жилищного кодекса РФ). Принятие этих актов крайне важно для образования стандарта жилищных условий, отсутствующего в ХХ в.

Устанавливая порядок защиты жилищных прав путем признания недействительными норм актов жилищного законодательства, нарушивших жилищные права, Жилищный кодекс РФ не предусмотрел возможность судебного обжалования индивидуальных, ненормативных правовых актов и актов, которые нарушают жилищный интерес граждан и юридических лиц. Поэтому в подобных случаях надо прибегать к нормам гражданского права, защищающим лиц (ст. 13 ГК РФ). Это явный дефект нового законодательного акта.

Недоработан понятийный аппарат, что оказывает отрицательное воздействие на систему и развитие институтов жилищного законодательства.

Жилищный кодекс РФ резко увеличил содержание гражданско-правовых норм в составе законодательства; в частности, управление домами из административно-правового регулирования перешло в гражданско-правовое. Общие положения Кодекса во многом заимствованы из гражданского законодательства, что объяснимо. Однако ГК РФ (ст. 3) не имеет такого защитного механизма, который бы оградил гражданское законодательство от необоснованного вмешательства других отраслей законодательства, нарушающего его предмет. Такой механизм имеется только в Уголовном кодексе РФ и Налоговом кодексе РФ. Отсутствие в российском законодательстве "закона о законах", а проще говоря, о правотворчестве, приводит к таким разрушительным последствиям.

Жилищный кодекс РФ не изменил сложившуюся раздвоенность регулирования жилищных отношений, возникшую в постсоветский период (в течение длительного времени сосуществования прежнего, советского, Жилищного кодекса РСФСР и нового ГК РФ), когда прежний Жилищный кодекс автоматически сохранил регулирование отношений по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, социального найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов, а новый ГК РФ урегулировал принципиально изменившиеся отношения собственности (и другие вещные права) на жилые помещения и ввел коммерческий наем жилого помещения во всех разновидностях жилищного фонда (гл. 18 и 35).

Новый Жилищный кодекс РФ урегулировал отношения собственности и другие вещные права на жилые помещения, заимствовав для этого даже одноименное название гл. 18 ГК РФ (раздел II); договор социального найма жилого помещения; договор найма специализированного жилищного фонда публичных форм собственности.

При этом в ГК РФ сохраняется гл. 18 ("Право собственности и другие вещные права на жилые помещения"), которая после вторжения Жилищного кодекса РФ в ее содержание, обеднела (за исключением ст. 293); им регулируется коммерческий наем жилого помещения (гл. 35) и договор безвозмездного пользования имуществом (гл. 36), в том числе и жилым помещением. На последнее указывает Жилищный кодекс РФ (ст. 30).

Жилищный кодекс РФ включил в качестве составных частей своего содержания регламентацию отношений с участием жилищно-строительных, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья, выйдя за пределы регулирования жилищных отношений прежним Кодексом, опять вторгнувшись в отношения, регулируемые гражданским законодательством.

Жилищный кодекс РФ (ст. 8) в отличие от головных законов в других отраслях законодательства не определил их взаимоотношений с собой; он установил правила применения к жилищным отношениям иного законодательства не в целом, а только относительно определенных отношений - ремонта, переустройства и перепланировки помещений, использования инженерного оборудования, предоставления коммунальных услуг и их оплаты.

Интересно отметить, что природоресурсное законодательство, отнесенное, как и жилищное, к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), регулирует отношения собственности, ущемляя гл. 17 ГК РФ, которую также надо восстанавливать после издания Земельного кодекса РФ, как и гл. 18 после издания Жилищного кодекса РФ. Однако регулирование отношений собственности в земельных отношениях изначально в ГК РФ осуществлялось с оглядкой на будущий Земельный кодекс РФ. Иное дело с регулированием отношений собственности в жилищных отношениях. ГК РФ (ст. 672) непосредственно поручал жилищному законодательству урегулировать договор социального найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах.

Результат один и тот же - необходимо изменять и дополнять гл. 17 и 18 ГК РФ, сформулировать другое содержание этих глав, не повторяя нормы Земельного кодекса РФ и Жилищного кодекса РФ. Но ведь эти изменения и дополнения ГК РФ могли сопровождать разработку и принятие Земельного кодекса РФ и Жилищного кодекса РФ. Причем со времени вступления в силу Земельного кодекса РФ (30 октября 2001 г.) прошло уже значительное время, а "воз и ныне там". Такие изъяны в системе российского законодательства отражают культуру законотворческой деятельности, небрежное отношение к состоянию гражданского законодательства.

Статья 5 Жилищного кодекса РФ не называет ГК РФ в числе актов, регулирующих жилищные отношения, как абсолютные, так и обязательственные. Отсюда следует, что только жилищное законодательство компетентно регулировать группу жилищных отношений, хотя на самом деле они подпадают и под гражданское законодательство. Регулирование жилищных отношений осуществляется из двух правовых центров - Жилищного кодекса РФ и ГК РФ. Их соотношение установлено ст. 3 ГК РФ, согласно которой гражданско-правовые нормы Жилищного кодекса РФ должны соответствовать ГК РФ. Вместо этого ст. 8 Жилищного кодекса РФ выбрала общие темы, названные выше, смежных отраслей законодательства, нормы которых подлежат применению к жилищным правоотношениям. Жилищный кодекс РФ не предусматривает свое подчиненное положение в его гражданско-правовой части ГК РФ?

Кроме того, обращает на себя внимание встречающееся утверждение о субсидиарном применении норм гражданского законодательства к отношениям, регулируемым жилищным законодательством. А как быть, когда в настоящее время сложилось монопольное регулирование группы жилищных отношений в рамках гражданского права?