Предмет жилищного законодательства

Конституция РФ и гражданское законодательство признали жилищное законодательство самостоятельной отраслью в структуре российского законодательства. Оно существует как отрасль законодательства, но не как отрасль права. Между этими двумя правовыми системами (законодательство и право) существенная разница*(202). Однако в научной литературе имеющуюся разницу не все отмечают*(203).

Жилищное законодательство - комплексное, в нем соединились правовые нормы разных отраслей российского права, отличающихся друг от друга по предмету, методу и принципам регулирования общественных отношений, но объединенных целью сформировать нормативную систему удовлетворения жилищных потребностей в стране на базе одного объекта регулирования, каким является жилище, законченное строительством, принятое в эксплуатацию и подлежащее использованию по назначению.

Жилище выступает как объект права собственности, права владения, права пользования, а также как объект управления и эксплуатации.

Жилищное законодательство как отрасль - совокупность нормативных правовых актов. Жилищное право в границах жилищного законодательства - совокупность норм одной либо комплекса норм разной правоотраслевой принадлежности, объективно и адекватно отражающих одну группу либо множество групп жилищных отношений. Жилищное законодательство охватывает все множество групп жилищных отношений. Эти отношения неоднородны и, в основном, состоят из имущественных, гражданских, управленческих, административных, объединяемых объектом отношений*(204). Но жилищное законодательство охватывает меньший диапазон отношений, чем жилищная политика. Последняя объединяет: жилищное строительство; отношения собственности в жилищной сфере; управление жилищным фондом; обеспечение граждан жильем; пользование им; социальные гарантии в жилищной сфере; регулирование земельных отношений; содержание и ремонт жилья; налогово-кредитную поддержку жилищной реформы.

Принятый в 1992 г. и ныне утративший силу в связи с изданием нового Жилищного кодекса РФ Закон "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 1) устанавливал границы "жилищной сферы" как "область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт".

Жилищное законодательство регулирует отношения более узкого диапазона - обеспечение граждан государственным (муниципальным) жильем, классификация жилищного фонда и управление им, владение и пользование жилищем безотносительно к формам собственности на жилище, жилищные и имущественные гарантии, содержание и ремонт жилья, его эксплуатацию.

Отношения жилищного строительства, налогообложения и кредита не входят в предмет жилищного законодательства, равно как приемка жилых домов в эксплуатацию после окончания строительства и государственная регистрация имущественных прав на жилые дома (жилые помещения), а также отчуждение жилища. С переходом к рынку жилья предмет жилищного законодательства не меняется. Сделки с отчуждением жилого дома (жилого помещения) не переходят из регулирования гражданским правом в сферу регулирования жилищным законодательством.

Ипотечное кредитование может только найти "жилищное отражение" - предоставление жилища, пользование, выселение должника. Не более того. Все остальные отношения - предмет гражданского права.

Диапазон жилищного законодательство входит составной частью в диапазон жилищной политики. Смешивать два разных понятия: "жилищная политика" и "жилищное законодательство" не следует.

Жилищный кодекс РСФСР (его предшественник - Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик) уже в постсоветский период хотя и не соответствовал принципиально изменившимся политико-правовым и социально-экономическим условиям жизни постсоветского общества, но в нем был сформулирован предмет данной отрасли законодательства. Эта формулировка обоснованна и годится в современный период, так как регулировались владение и пользование чужим жильем и своим жильем, а также управленческие отношения чужим и своим жильем, законченным строительством и принятым в эксплуатацию. Ни о каких отношениях в жилищном строительстве речи не могло быть - это другая материальная отрасль экономики. В противном случае мы получим и другую отрасль законодательства - жилищно-строительное законодательство, которая не названа в ст. 72 Конституции РФ как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Жилищное законодательство не охватывает отношений в коммунальном хозяйстве, но регулирует своевременную и полную оплату жильцами за потребленные бытовые коммунальные услуги, оказываемые предприятиями местного коммунального хозяйства и субъектами естественных монополий, и лишь потому, что они получают их благодаря присоединенной сети абонента по договору энергоснабжения через управляющие организации либо непосредственно. Ни о каком регулировании коммунального хозяйства как материальной самостоятельной отрасли экономики в рамках регулирования жилищных отношений нет и речи.

Группа гражданских отношений - владение и пользование на условиях жилищного найма (социальный наем и наем жилого помещения) или безвозмездного пользования чужой жилой площадью, принадлежащей другим субъектам права собственности на жилище; осуществление правомочий владения и пользования собственником своего жилья, а также вещных прав других лиц, проживающих совместно с собственниками.

Группа административных отношений - учет граждан, нуждающихся не только в улучшении своих жилищных условий, но и в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; управление жилищным фондом, организация ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирование жилищного хозяйства, технический учет площади жилищного фонда.

К ним примыкают небольшие сопутствующие группы земельных отношений, связанных с земельными участками, на которых находятся жилые дома, и семейных отношений, связанных с пользованием жильем и вещными правами на жилище; сопутствующие отношения страхования жилища.

Рассмотрим более подробно гражданские отношения, урегулированные в рамках жилищного закона. Это, в первую очередь, собственно жилищные отношения - по владению и пользованию чужим жильем на условиях найма и безвозмездного пользования.

К ним примыкают договорные жилищные отношения, устанавливаемые в рамках основного рентного договора пожизненного содержания с иждивением. Согласно такому договору получатель ренты, передавший свой жилой дом (квартиру) в собственность плательщику ренты, вправе продолжать им пользоваться. Это не самостоятельные, а производные жилищные отношения. Новый Жилищный кодекс РФ урегулировал не только пользование жилым помещением на основании договора пожизненного содержания с иждивением (ст. 34), но и пользование жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу (ст. 33).

Включая определенную часть норм гражданского права в свой состав, жилищное законодательство должно отмежеваться от другой его части. Размежевание проходит по понятиям: "владение" и "пользование" жилищем - как чужим, так и своим. Категория "распоряжение" жилищем в рамках гражданского оборота - купля-продажа жилого дома, жилого помещения и иное отчуждение - не охватывается предметом жилищного законодательства и остается в границах триады права собственности, регулируемого гражданским законодательством.

Распоряжение титулодержателя (собственника, нанимателя) жильем регулируется в рамках жилищного законодательства в той мере, в какой не выходит:

1) за натуру имущества, т.е. устанавливаются условия и порядок перепланировки и переоборудования жилого дома (жилого помещения), сноса жилища и т.п.;

2) за границы семейной общности. Обмен нанятыми жилыми помещениями как распоряжение титулодержателей - всего лишь перенаем помещений.

Таким образом, правомочие распоряжения жилищем ограничено его пользованием и владением.

Новый Жилищный кодекс РФ вышел за пределы этой концепции, включив в предмет своего регулирования также распорядительные правомочия собственника жилища (раздел II "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения", повторяющий по названию и содержанию одноименную гл. 18 ГК РФ).

В этом контексте он охватывает право собственности на жилые помещения, определение долей в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме (коммунальной квартире), что надлежало регулировать гражданскому законодательству.

Изданный в свое время во исполнение ст. 291 ГК РФ Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" входил в состав системы актов гражданского законодательства. Федеральным законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (ст. 19) Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" признан утратившим силу, поскольку эти отношения урегулированы непосредственно Жилищным кодексом РФ.

Вместе с тем интервенция современного жилищного законодательства в предмет регулирования гражданского законодательства в рамках Жилищного кодекса РФ фактически пока не носит характера широкого захвата, хотя закон и не ограничивает масштаб регулирования отношений, открывая для законодателя широкие правовые возможности.

То, что следовало регламентировать именно в Жилищном кодексе РФ, - безвозмездное пользование жилым помещением - не разработано. Нельзя было ограничиться в Жилищном кодексе РФ (ст. 30) лишь отсылкой к гл. 36 "Безвозмездное пользование" ГК РФ, так как нормы этой главы обременительны для безвозмездного пользователя, поскольку принуждают его к непосильным расходам на содержание имущества (включая не только текущий, но и капитальный ремонт - ст. 695). Правда, эта норма диспозитивна - "если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования". Но тогда иное следует предусматривать как правило. Требуют корректировки и правила гл. 36 ГК РФ относительно отказа ссудодателя от договора безвозмездного пользования (ст. 699), заключенного без указания срока, с извещением об этом другой стороны за один месяц, если договором не предусмотрен иной срок извещения.

По Жилищному кодексу РФ (ст. 4) отношения собственности регулируются не во всем жилищном фонде, а только в публичных его разновидностях. Это не соответствует его содержанию. Регулируются отношения собственности во всем жилищном фонде и, кроме того, осуществляется "правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями" (ст. 12). Однако никаких ограничительных признаков отдельных видов сделок закон не предусматривает, когда Кодекс регулирует наем, обмен, поднаем. Но такая формулировка не является препятствием к регулированию и сделок с отчуждением жилища. Отказываться от комплексного характера жилищного законодательства нельзя.

Комплексность жилищного законодательства позволяет законодателю системно подойти к регулированию всей социальной технологической цепочки, механизма удовлетворения жилищных потребностей граждан, привлекая нормы разных отраслей права.

Сложность интеграции норм разных отраслей в рамках жилищного закона в том, что комплекс должен иметь твердо очерченные границы, не может быть расплывчатым нормативно-правовым массивом, легко меняющимся по воле законодателя в ту или иную сторону в зависимости от жилищной политики.

Комплекс разноотраслевых норм, объединенных жилищным законодательством, не может регулировать все вопросы - от жилищного строительства до коммунального хозяйства. Оно должно ответить на важные системные вопросы: в каких границах предмета законодательства и в каком соотношении с другими смежными отраслями должен быть урегулирован комплекс разнородных жилищных отношений при наличии двух уровней правотворчества - Российской Федерации и ее субъектов.

Правовые институты должны ориентироваться не на диапазон жилищной политики, а на соответственно жилищное законодательство; темы жилищной политики лишь сопутствующие и представляют "шлейф" жилищного законодательства. Рыночные отношения ничего не изменили.

Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, будучи не самостоятельным объектом права собственности, а лишь принадлежностью главной вещи, какой является помещение - жилое и нежилое - в многоквартирном доме, получило в новом Кодексе самостоятельное регулирование таким образом, что по отношению к несамостоятельной части целое, каким является дом, рассматривается как исключение из правила (ст. 163 Жилищного кодекса РФ). Многоквартирный дом как единый самостоятельный недвижимый объект содержания и ремонта, по Кодексу, перестал существовать в качестве объекта регулирования, объекта управления, эксплуатации. В Жилищном кодексе РФ приоритетное значение приобрели именно части целого: жилые и нежилые помещения, общее имущество собственников помещения.

Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, принятая на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 декабря 2003 г. (протокол N 18), исходит из того, что "если по своим естественным (физическим, конструктивным и т.п.) характеристикам недвижимая вещь может быть поделена на несколько самостоятельных вещей, то при разделе прежняя недвижимая вещь свое существование прекращает и образуются два или более самостоятельных объекта права".

Однако применительно к жилым домам (жилым помещениям) это утверждение не выглядит так однозначно. Во-первых, есть индивидуальные жилые дома, принадлежащие одному лицу; во-вторых, с прекращением приватизации жилых помещений расширится число многоквартирных жилых домов, принадлежащих одному собственнику. В-третьих, не следует абсолютизировать право собственности на жилое помещение, которое ликвидирует право собственности на целое - жилой дом, что не означает прекращения вообще права на многоквартирный дом как объект права. Жилой дом остается целым в правовом отношении - дом как объект управления эксплуатации, сноса, капитального ремонта. Это не характеризует объект только технически.

Владение и пользование способны существовать без третьего элемента - распоряжения. Пользование же без владения имуществом может быть лишь исключением: при временном отсутствии пользователя в месте жительства. Поэтому правомочие пользования сопровождается, как правило, правомочием владения.

Сколь бы длительным ни было отсутствие в месте постоянного жительства, Жилищный кодекс РФ обеспечивает сохранение за отсутствующим права пользования. Поэтому для нанимателя ведущим правомочием становится полномочие пользования, приобретающее самостоятельное юридическое значение, что и является собственно жилищными отношениями. Жилищный кодекс РФ рассматривает собственно жилищные отношения как первый слой в группе других разнородных отношений, образующих многослойный "пирог", комплекс отношений.

Жилищный закон охватывает регулирование двух групп административных отношений, условно называемых жилищными и являющихся самостоятельными. Первая - управление собственностью на жилище, в частности, управление публичными формами собственности в условиях рынка жилья. Сюда же следует отнести: систему государственных органов управления и их полномочий; организацию эксплуатации и ремонта жилищного фонда; функционирование жилищного хозяйства; государственный технический учет жилищного фонда, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда. Вторая группа - учет граждан, нуждающихся в жилом помещении, распределение, перераспределение и предоставление жилых помещений в домах публичных форм собственности.

Современный закон относит к этим управленческим отношениям набор частностей - управление, содержание многоквартирных домов, отнесение помещений к числу жилых и исключение их из состава жилищного фонда. Его нельзя назвать исчерпывающим.

Интегрированные жилищным законом, эти отношения разнородны по предмету, методу правового воздействия и принципам, что осложняет формирование отрасли законодательства на базе одного объекта регулирования - жилища, находящегося в эксплуатации.