Разграничение федерального жилищного законодательства и жилищного законодательства субъектов Российской Федерации

Формирование отрасли жилищного законодательства осложняется тем, что гражданское законодательство - федеральная прерогатива (п. "о" ст. 71 Конституции РФ), а жилищное - предмет совместного ведения двух правотворческих уровней - федерального и регионального. В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Тем самым регулирование гражданских отношений в их жилищной сфере на региональном уровне блокировано федеральной прерогативой регулирования. Иными словами, субъект Российской Федерации не вправе регулировать этот сегмент жилищных отношений, а Российская Федерация не может делегировать это право: в противном случае изменяется (без соответствующего изменения Конституции РФ) предмет исключительного федерального ведения.

Применительно к предметам совместного ведения соответственно не предусмотрена какая-либо особенность гражданско-правового регулирования и в ст. 3 ГК РФ, воспроизводящей федеральную прерогативу в регулировании гражданских отношений. Ее изменить невозможно ни на уровне федерального закона, ни на уровне договора о разграничении полномочий, соглашениями о передаче части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Гражданско-правовая часть жилищного законодательства может быть только федеральной, т.е. соответствовать гражданскому законодательству, ГК РФ (ст. 3). Иными словами, гражданское законодательство продолжает оставаться в целом федеральной прерогативой (ст. 71 Конституции РФ), в том числе и в регулировании гражданских жилищных отношений.

Кроме того, Российская Федерация наделена Конституцией РФ и прерогативой регулировать права и свободы человека и гражданина, а к совместному ведению отнесена лишь защита этих прав и свобод. Стало быть, Российская Федерации взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, а ее субъекты должны считаться с общим запретом регулировать отношения с участием граждан на своем уровне.

В части административно-правового регулирования управленческих отношений в жилищной сфере противоречий не возникает, так как административное законодательство также является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Таким образом, отрасли законодательства, в том числе и жилищное, относимые к предметам совместного ведения, в содержании которых имеются гражданско-правовые нормы, должны быть представлены в этой части исключительно федеральными, а не региональными законами, и иными федеральными нормативными правовыми актами. Административно-правовые нормы жилищного законодательства могут быть представлены не только федеральными, но и законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Отмеченное конструктивное несоответствие отрицательно влияет на формат жилищного законодательства субъектов Российской Федерации: оно лишено того широкого диапазона регулирования жилищных отношений, каким обладает изначально федеральное жилищное законодательство и административно-правовая часть регионального жилищного законодательства.

Такой асимметрии не возникало в советском жилищном законодательстве, поскольку союзные республики были компетентны регулировать жилищные отношения, имеющие имущественный и управленческий характер. Союзные республики наделялись общим, совместным ведением регулировать гражданские и управленческие отношения вне пределов компетенции Союза СССР.

Асимметрия федерального жилищного законодательства и жилищного законодательства субъектов РФ выражена в том, что Российская Федерация компетентна (монопольно) регулировать собственно гражданские отношения в жилищной сфере дважды: в рамках гражданско-правового регулирования и в рамках жилищного законодательства, а субъект РФ - не компетентен вообще регулировать гражданские отношения в жилищной сфере.

По предметам совместного ведения, каким является жилищное законодательство, субъекты РФ не являются суверенными государственными образованиями, не обладают всей полнотой государственной власти. Их правовые возможности ограничены, компетенция производна от Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и соглашений о разграничении полномочий.

За счет бюджета субъекта РФ полномочия органов государственной власти субъекта РФ осуществляются самостоятельно.

По предметам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Только за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из бюджета Российской Федерации), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. После введения их в действие законы субъекта РФ и его иные нормативные правовые акты подлежат приведению в соответствие с федеральными законами.

Субъекты РФ в этом контексте не компетентны "перехватить" инициативу и урегулировать социальный наем жилого помещения, а Российская Федерация - не вправе делегировать законом такую правовую возможность, не изменяя Конституции РФ.

Тем более, что жилищные права граждан, имеющие в своей основе конституционное право граждан на жилище, не должны иметь своей специфики в зависимости от региона или местности. Это исключительная компетенция Российской Федерации, исходя из ст. 71 Конституции, и это ее публично-правовая ответственность за своевременное урегулирование отношений с учетом интересов регионов, поскольку механизм принятия федеральных законов по предметам совместного ведения предусматривает систему такого учета интересов регионов.

Система отраслевых нормативных правовых актов жилищного законодательства определяется по иерархической линии. Главным законодательным актом в этой системе актов определен Жилищный кодекс РФ, которому по вертикали подчиняются все другие нормативные правовые акты - федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральные ведомственные нормативные правовые акты в составе федерального жилищного законодательства, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации - законы и иные нормативные правовые акты (указы президента республики, акты губернатора края (области), акты правительства края (области), нормативные правовые акты региональных министерств и ведомств).

Жилищный кодекс РФ (ст. 5) необоснованно предусматривает третий уровень нормативного правового регулирования - акты органов местного самоуправления в жилищной сфере, что не соответствует п. "о" ст. 72 Конституции РФ. Есть федеральное жилищное законодательство и есть жилищное законодательство субъектов Российской Федерации. Нормативного третьего уровня в этой сфере нет. Так уже было, когда Законом "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 3), принятым за год до вступления в силу Конституции РФ, органы местного самоуправления наделялись правом регулировать жилищные отношения. После принятия Конституции РФ Закон надлежало привести в соответствие. Но этого не было сделано, что отрицательно повлияло на правовое регулирование жилищных правоотношений.

В понятие "законодательство" Жилищный кодекс РФ (ст. 5) включил все перечисленные нормативные правовые акты, что расходится с понятием "законодательство", употребляемым в ст. 3 ГК РФ, где в понятие "гражданское законодательство" включается узкий состав нормативных правовых актов - исключительно законы. Это накладывает отпечаток и на правовое регулирование жилищных отношений в гражданско-правовой сфере.

Вся система нормативных актов связана иерархической подчиненностью нижестоящего уровня вышестоящему и пределами своих полномочий. Никто из компетентных госорганов не должен издавать акты, не соответствующие базовому закону - Кодексу, а в предусмотренных ст. 3 ГК РФ случаях также и ГК РФ. Если вновь принятый федеральный закон в целом или его отдельные положения входят в противоречие с Кодексом, требуется внести соответствующие изменения в Жилищный кодекс РФ. В противном случае новый закон не будет применяться. Что касается остальных нормативных правовых актов, то в случае их противоречия Кодексу приоритет в применении остается за нормами Кодекса.

И Президент РФ, и Правительство РФ принимают нормативные правовые акты в пределах компетенции.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ "издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

Федеральное министерство осуществляет собственное правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, за исключением отношений, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и другими федеральными нормативными правовыми актами осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Функции министерства, руководство которым осуществляет Правительство РФ, определяются его постановлением (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (п. 2).

По Положению о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40, "при осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления".

Согласно Конституции РФ по предметам совместного ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а законы и иные нормативные правовые акты ее субъектов не могут противоречить только федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ. Стало быть, если не возникает противоречия с федеральными законами, то законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут расходиться с федеральными ведомственными нормативными правовыми актами и, следовательно, имеют право действовать.

Так, постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 был утвержден Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одинокого проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи.

В целях методического обеспечения правового регулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия, установленные п. 3 ст. 13 и п. 2 ст. 14 Жилищного кодекса РФ, приказом Министерства регионального развития РФ от 25 февраля 2005 г. N 17 были утверждены соответствующие Методические рекомендации*(205).

Методические рекомендации вышли за рамки указанного постановления Правительства РФ, определяя виды доходов граждан, не указанные в этом акте (п. 3.3).

Возможность принятия таких Методических рекомендаций не предоставлена ни Министерству регионального развития РФ, ни другим федеральным министерствам.