Мониторинговые исследования

Эффективность деятельности органов государственной власти по применению норм социального законодательства может быть достигнута только в том случае, если ведется постоянный мониторинг за действием закона, причинами его неисполнения, состоянием регулируемого объекта, т.е. тех правоотношений, на регламентирование которых направлены те или иные нормативные правовые акты.

Существенной стороной любой управленческой деятельности является сопоставление результатов этой деятельности с определенными целями и сформулированными задачами. Для текущего контроля за эффективностью широко применяются различного рода мониторинговые исследования.

Мониторинговые исследования - это тот инструмент, который достаточно гибко используется в здравоохранении, и в сфере культуры, и в сфере образования. В зависимости от сферы регулирования этот метод текущего контроля применяется недостаточно равномерно.

В здравоохранении ведется мониторинг достаточно масштабно и по значительному числу направлений. Это - мониторинг в сфере безопасности пищевых продуктов*(208), социально-гигиенический мониторинг*(209), мониторинг в сфере обращения лекарственных средств*(210), мониторинг состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи*(211). При этом мониторинги проводятся как на основании постановлений Правительства РФ, так и на основании приказов Минздрава России. В ряде случаев, при возникновении острой потребности в наблюдении за резко меняющейся ситуацией создается специальная система взаимосвязанных, соподчиненных центров при органах управления. Например, приказом Минздрава России от 5 августа 1997 г. N 232 был создан Центр и региональные группы мониторинга вредных привычек среди детей и подростков.

Министерство образования и науки РФ широко использует мониторинговые исследования для контроля за текущим состоянием объектов управления, на основании которых и принимает различного рода управленческие решения.

Оперативно используется система мониторинговых наблюдений в ситуации, когда грозит потеря контроля за многочисленными нарушениями закона. Так, Министерство образования и науки РФ совместно с региональными органами управления образованием, в связи с нарушениями законодательства при создании филиалов и представительств государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, указанными в представлении Генеральной прокуратуры РФ от 6 января 1999 г. N 21-7-99, приняло решение о проведении мониторинга в этой сфере*(212).

Министерство образования и науки РФ на основе проведения мониторинговых исследований обеспечивает единообразное применение закона*(213). Кроме того, оно применяет мониторинг при проведении экспериментов по совершенствованию структуры и содержания общего образования. Так, изменение системы оценок на уроках физической культуры сопровождалось принятием решения о мониторинге безотметочного обучения по физической культуре, изобразительному искусству, музыке*(214).

В соответствии с Федеральной программой развития образования мониторинг состояния системы образования является обязательным элементом реализации государственной политики в этой области.

Тем не менее, в функциях, закрепленных за Министерством образования и науки РФ, прямо не говорится о мониторинге как системе взаимосвязанных мероприятий, с четко определенными этапами и критериями. Концепция модернизации российского образования ставит не только задачу создать в целях обеспечения эффективного управления систему мониторинга образования, но и отсутствующую до настоящего времени единую систему образовательной статистики и показателей качества образования, сопоставимую с мировой практикой.

Не менее значимыми для повышения эффективности государственной политики являются мониторинговые исследования, проводимые в сфере культуры. Так, постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 504 "Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда" утверждено Положение об общероссийском мониторинге. Ежегодный мониторинг проводится с целью получения информации, необходимой для принятия обоснованных управленческих решений в сфере сохранения культурного наследия народов Российской Федерации. При этом применяется целевое анкетирование (по формам государственной статистической отчетности) организаций, в пользовании или управлении которых находятся объекты мониторинга. Федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся указанные организации, утверждают порядок и условия проведения мониторинга*(215).

Важнейшей составляющей мониторинга является мониторинг общественного мнения о состоянии регулирования социальной сферы, действующих и разрабатываемых законах, первоочередных проблемах, требующих неотложного разрешения.

Для обеспечения эффективности действия органов власти при проведении реформ - административной, образовательной, в сфере здравоохранения или жилищной - прежде всего важно учитывать не только интересы и потребности граждан, но также их мнение. Любые, на первый взгляд, хорошо продуманные реформы могут потерпеть неудачу, если не будет учтено мнение тех, кто является целью и движущей силой всех преобразований.

Система мониторингового наблюдения за состоянием общественного сознания - важная составляющая на всех стадиях: при определении политики, выборе приоритетных направлений, поиске средств ее реализации. Не менее важно учитывать общественное мнение и при подготовке, принятии и применении законов, действующих в социальной сфере.

Искусство управления состоит не только в том, чтобы прислушиваться к мнению, но и в том, чтобы своевременно его корректировать. Важно определять, отражает ли это общественное мнение реальные проблемы или является результатом манипуляционных воздействий различного рода. Государство, которое не желает знать, что думает народ, или считает, что можно убедить народ в чем угодно, лишается всякой опоры.

В настоящее время социологические исследования стали элементом повседневной жизни. Блиц-опросы, экспресс-опросы выполняют важную функцию консолидации общественного мнения как сформулированной позиции по конкретному вопросу, хотя и не дают достоверных данных об ориентациях, предпочтениях, ценностях.

Оценивая результаты опросов, следует учитывать, что доверие граждан к результатам социологических опросов остается высоким - 76% опрошенных ответили, что данные социологических опросов безусловно или скорее всего отражают действительные мнения граждан, 77% - что эта информация представляет для них интерес, 85% убеждены в нужности опросов*(216).

Социальная сфера - это сфера, где обеспокоенность граждан отражается в общественном мнении под воздействием определенных обстоятельств. Так, хотя образование или медицина - это области долговременных интересов граждан, в опросе, посвященном предстоящему посланию Президента РФ, в качестве тревожащих проблем бульшая часть опрошенных указала кризис системы ЖКХ, рост коммунальных платежей - 56%, что вдвое больше обеспокоенных сокращением доступа к бесплатному образованию, медицинскому обеспечению - 26%. При этом 75% считают, что проведение жилищно-коммунальной реформы существенно ухудшит жизнь*(217).

Дело в том, что активные преобразования, которые начались в системе ЖКХ, разработка Жилищного кодекса РФ вызвали у значительной части граждан сомнение в продуманности предлагаемых мероприятий. В данном случае граждане обнаруживают позитивную ориентацию на высший уровень государственной власти - Президента РФ, отвечающего за гарантированность конституционных прав граждан и социальные ожидания корректирующих ход реформ действий.

1. Общественное мнение граждан в сфере здравоохранения

Большинство граждан России устойчиво не удовлетворено системой здравоохранения России. В сравнении с 2002 г. число недовольных увеличилось с 62% до 70%*(218). 53,6% граждан приходилось отказываться от необходимых медицинских услуг или лекарств из-за недостатка денег*(219). Так, среди всех задач, озвученных в Послании Президента РФ, на первое место было поставлено "Обеспечение доступности и высокого качества медицинской помощи" - это важно для 51% опрошенных.

Назревшие изменения в системе здравоохранения предполагают проведение кардинальных реформ. Тем не менее, следует отметить, что граждане не информированы о предлагаемых мерах по исправлению ситуации. Так, 76% ничего не знают о готовящейся реформе здравоохранения или представляют ее себе очень смутно. При этом негативизм граждан очень высок. Так, в ответ на вопрос о влиянии реформы здравоохранения только 7% ответили, что их жизнь улучшится, 31% - уверены, что будет хуже, и основная масса полагает, что ничего не изменится - 44%.

В ходе разработки конкретных мероприятий следует учитывать, что у подавляющего большинства граждан уже сформировано резко отрицательное отношение к ряду обсуждаемых решений*(220). "Скорее отрицательно" и "отрицательно" оценивают граждане:

сокращение объемов "бесплатной медицины" с выплатой дотаций на медицинские услуги для малообеспеченных слоев - 85%;

ликвидацию районных детских поликлиник и переквалификацию врачей педиатров на "врачей общей практики" - 77%;

ликвидацию женских консультаций - 87%;

сокращение времени пребывания в больницах - 90%.

Актуальной проблемой является обеспечение качества бесплатного медицинского обслуживания. Поскольку бесплатное медицинское обслуживание - это набор медицинских услуг, гарантированных государством, снижение его качества в значительной степени свидетельствует о неэффективности деятельности органов власти, невыполнении взятых на себя государством обязательств.

В апреле 2005 г. ВЦИОМом был проведен опрос пенсионеров и родителей несовершеннолетних детей. Полученные данные свидетельствуют: качество бесплатного медицинского обслуживания удовлетворяет менее половины из них - 41%*(221). При этом почти 40% респондентов вообще никогда не пользовались платными услугами. Разница в отношении к расширению медицинских услуг за счет введения платных услуг у пенсионеров и родителей с детьми весьма существенна. Так, 72% пенсионеров считают, что медицинское обслуживание в основном должно быть бесплатным. Только 26% из них ориентированы на необходимость и платного, и бесплатного обслуживания. Среди родителей, пользующихся бесплатными медицинскими услугами для детей, соотношение иное. Ориентированы на бесплатное медицинское обслуживание 41% опрошенных, а 55% полагают необходимым существование и платной, и бесплатной медицины.

С учетом того, что платные услуги недоступны значительным группам населения, для них должен быть разработан особый порядок получения дополнительных услуг, решены вопросы финансирования и разработаны четкие механизмы адресной медицинской помощи.

Тем не менее, следует учитывать, что в случае крайней необходимости 37% граждан готовы воспользоваться платными услугами. И значительная группа населения, примерно каждый пятый - 21%, имеют возможность в любом случае пользоваться платными услугами.

Особой сферой регулирования является обеспечение лекарственными средствами. Внедрение рыночных начал в данной отрасли здравоохранения получило наибольшее распространение и, как следствие этого, породило ряд неблагоприятных последствий. Активная государственная политика, проводимая в сфере обращения лекарственных средств, не все из этих последствий может предупредить или нивелировать. Сами граждане более всего обеспокоены высокими ценами на лекарства. Так, 65% опрошенных россиян не могли купить лекарства из-за высокой цены. Причем фальсификация лекарственных средств и недобросовестная реклама хотя и вызывают определенные опасения, большинством установлены самостоятельно быть не могут, поэтому половина респондентов затруднилась при ответе на этот вопрос.

Таблица 1*(222)