Основные институты законодательства о физической культуре и спорте

Значительное внимание в Законе о физической культуре и спорте уделяется правовому статусу негосударственных организаций физкультурно-спортивной направленности. В этом нет ничего необычного, поскольку именно такого рода организации составляют основу как мировой, так и внутригосударственных систем физической культуры и спорта (см. выше). В этой связи следует отметить неправительственный характер Международного олимпийского комитета, других международных спортивных организаций (ФИФА, УЕФА и т.д.). В первую очередь именно негосударственные организации обеспечивают развитие тех или иных видов спорта.

Правовое регулирование деятельности негосударственных спортивных организаций осуществляется посредством признания их особого правового статуса. С этой целью в законодательство введены понятия "физкультурно-спортивное объединение" и "физкультурно-спортивная организация". Физкультурно-спортивным объединением признается общественное добровольное самоуправляемое некоммерческое объединение, создаваемое по инициативе граждан в целях развития физической культуры и спорта. Физкультурно-спортивная организация является одной из организационно-правовых форм физкультурно-спортивных объединений. Ее специфика заключается в том, что она строится на членских связях (ст. 2 Закона о физической культуре и спорте). Отдельное внимание уделяется Олимпийскому комитету России (ст. 7 Закона).

Признание физкультурно-спортивных объединений как особой разновидности общественных объединений подчиняет правовое регулирование их статуса логике Закона об общественных объединениях. Названный Закон допускает возможность закрепления особенностей, связанных с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией отдельных видов общественных объединений (ч. 2 ст. 4).

Специфика физкультурно-спортивных объединений заключается в следующем. Во-первых, в отдельных случаях предусмотрен упрощенный порядок их признания в качестве общероссийских. По общему правилу к общероссийским относятся те общественные объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства (ч. 2 ст. 14 Закона об общественных объединениях). Согласно п. 2 ст. 8 Закона о физической культуре и спорте общероссийскими могут быть признаны физкультурно-спортивные объединения, которые по сложности культивируемых видов спорта и другим особенностям не имеют возможности действовать более чем на 50% территории Российской Федерации. Перечень таких объединений определяется федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта совместно с Олимпийским комитетом России.

Во-вторых, руководить деятельностью общероссийских физкультурно-спортивных объединений могут только граждане Российской Федерации (п. 3 ст. 8 Закона о физической культуре и спорте).

В-третьих, законодатель устанавливает особые условия осуществления уставной деятельности для общероссийских физкультурно-спортивных объединений. Закон предусматривает, что чемпионаты, первенства, розыгрыши кубков и другие официальные спортивные соревнования Российской Федерации, а также международные спортивные соревнования на территории Российской Федерации, мероприятия по подготовке к участию в международных спортивных соревнованиях и участию в них сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта, предусмотренные единым календарным планом физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, имеют право проводить общероссийские федерации (союзы, ассоциации) по различным видам спорта, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта и Олимпийским комитетом России. Порядок аккредитации устанавливается Правительством РФ (п. 4 ст. 8).

Подход законодателя к определению особенностей правового положения физкультурно-спортивных объединений как общественных формирований не бесспорен. Так, вызывает возражение упрощенный порядок признания отдельных физкультурно-спортивных объединений общероссийскими. Не понятно, что может препятствовать, например, созданию в порядке, установленном гражданским законодательством, представительств физкультурно-спортивных объединений в необходимом числе субъектов Российской Федерации. Выделение таких зыбких критериев, как сложность культивируемого вида спорта, и тем более допущение иных обстоятельств (каких именно, решает орган исполнительной власти), позволяющих в упрощенном порядке получать отдельным физкультурно-спортивным объединениям статус общероссийских, не соответствуют конституционному принципу равенства общественных объединений.

Следующие возражения касаются института аккредитации физкультурно-спортивных объединений. Данный институт получил неоднозначную оценку в литературе. В частности, споры вызывает вопрос о допустимом количестве аккредитованных организаций по одному и тому же виду спорта. Законодатель не установил каких-либо ограничений подобного рода, и аккредитацию могут получить несколько физкультурно-спортивных объединений, культивирующих определенный вид спорта*(143).

Противники данного подхода апеллируют непосредственно к Закону и полагают, что аккредитация в существующем виде позволяет наделять определенными правами только одно физкультурно-спортивное объединение*(144). Следует отметить, что правоприменительная практика ориентируется именно на такой ограничительный подход.

Вместе с тем позиция сторонников ограничительного толкования аккредитации представляется уязвимой. Закон о физической культуре и спорте не содержит прямых запретов нескольким федерациям (союзам, ассоциациям), представляющим один и тот же вид спорта, получить государственную аккредитацию. В условиях правового государства, где действует принцип "разрешено все, что не запрещено законом", ограничения прав и законных интересов граждан и их организаций должны закрепляться непосредственно в законе.

При этом следует согласиться, что институт аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений по своей природе и значению в механизме правового регулирования приближается к институту лицензирования. Но при этом федеральный законодатель не относит деятельность по организации и проведению официальных соревнований общероссийского или международного масштаба к лицензируемым видам деятельности. В связи с этим справедливо предлагается исключить соответствующие нормы из текста Закона*(145).

Обращает на себя внимание и непоследовательность законодательства в закреплении статуса физкультурно-спортивных объединений. С одной стороны, в Законе о физической культуре и спорте размывается статус физкультурно-спортивных объединений как общественных объединений. Так, в п. 5 ст. 8 фактически признается, что организационно-правовая форма общественного объединения не является единственной для физкультурно-спортивных объединений и они могут создаваться в любых организационно-правовых формах. В п. 1 той же статьи допускается возможность создания физкультурно-спортивных объединений с участием государства, что не соответствует Закону об общественных объединениях, который запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления выступать в качестве учредителей, членов и участников общественных объединений (ст. 19 указанного Закона).

С другой стороны, в отдельных случаях законодатель выходит за рамки своей компетенции. В частности, представляется, что не должны включаться в закон нормы, регламентирующие особенности правового положения конкретного общественного объединения (Олимпийского комитета России). В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона о физической культуре и спорте Олимпийский комитет России является общероссийским союзом физкультурно-спортивных объединений, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц, созданным на основе правопреемства бывшего Национального Олимпийского комитета СССР и действующим на всей территории Российской Федерации в соответствии с Законом об общественных объединениях.

Российское законодательство к общественным объединениям относит добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации целей, указанных в уставах общественных объединений (ч. 1 ст. 5 Закона об общественных объединениях). Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений (ст. 19 названного Закона). В связи с этим следует признать, что выбор организационно-правовой формы, а также территориальной сферы деятельности общественного объединения определяется исключительно учредителями самого объединения. С этой точки зрения рассматриваемые законодательные положения нельзя считать соответствующими Закону об общественных объединениях, так как в данном случае федеральный законодатель (орган государственной власти) выступает фактически в качестве учредителя общественных объединений физкультурно-спортивной направленности.

Исходя из вышеизложенного, необходимо внести изменения в Закон о физической культуре и спорте в части регулирования деятельности негосударственных спортивных организаций. Во-первых, его следует привести в соответствие с Законом об общественных объединениях. Во-вторых, представляется неоправданным ограничение круга негосударственных спортивных организаций только теми, которые создаются в организационно-правовой форме общественного объединения. Следует использовать возможности и других организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Занятия физической культурой и спортом хотя и имеют оздоровительную направленность, могут привести и к обратным результатам. Это обстоятельство учитывается в правовом регулировании физической культуры и спорта. Можно говорить о выделении института охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Его нормы направлены на упорядочение отношений, возникающих при профилактике и устранении вреда здоровью лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Указанные цели достигаются антидопинговыми мерами, посредством закрепления за компетентными органами власти необходимых контрольных и разрешительных полномочий, использования такого инструмента, как страхование.

Среди полномочий органов государственной власти в области физической культуры и спорта можно выделить те, которые позволяют осуществлять физическое воспитание граждан и развитие спорта на основе научно обоснованных рекомендаций. К ним относятся разработка, утверждение и внедрение в учебный процесс дошкольных и иных образовательных учреждений обязательных нормативных требований физической подготовленности. Данный процесс предполагает участие федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения (подп. 7 п. 1 ст. 6 Закона о физической культуре и спорте).

Государственные органы вводят в программы физического воспитания различных категорий населения на основе научных исследований и экспериментов новые виды физических упражнений и виды спорта (подп. 8 п. 1 ст. 6 названного Закона). В этих целях федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта был принят ряд актов*(146).

Особый интерес представляет Положение о признании новых видов спорта и спортивных дисциплин в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомспорта РФ от 28 ноября 2003 г. N 700. Данный акт ввел в правовое регулирование физической культуры и спорта институт признания видов спорта. С его помощью федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта определят виды деятельности, которые могут рассматриваться как спортивные. Таким образом обеспечивается введение в государственные программы новых видов спорта. Новый вид спорта не может быть признан, если во время тренировок и соревнований создается (прямо или косвенно) угроза жизни здоровью занимающихся (исключение составляют виды спорта, культивируемые в подразделениях специального назначения государственных структур)*(147).

Органы государственной власти обеспечивают также контроль за лицами, занимающимися физической культурой и спортом. Данная обязанность возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения*(148).

Помимо мер организационного характера в обеспечении здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, законодательство предусматривает и иные способы достижения данной цели. В соответствии со ст. 20 Закона о физической культуре и спорте гражданам (в том числе спортсменам, тренерам и судьям по видам спорта), здоровью которых причинен вред в связи с занятиями физической культурой и спортом в организованной форме, предоставляется медицинская, социальная и профессиональная реабилитация в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но данное положение не обеспечено механизмами реализации, в связи с чем применение его затруднено.

Особое внимание законодатель уделяет охране здоровья спортсменов. С этой целью вводится обязательное требование к так называемому контракту о спортивной деятельности, в котором необходимо закреплять права спортсмена на социальное и медицинское страхование (ст. 25 Закона о физической культуре и спорте).

Другая проблема в рамках института охраны здоровья при занятиях физической культурой и спортом - применение спортсменами так называемого допинга. В современных условиях, характеризующихся жесточайшей конкуренцией, выравниванием уровня спортсменов, развитием зрелищности спортивных состязаний, коммерциализацией спорта, занятие спортом как видом профессиональной деятельности во многих случаях немыслимо без фармакологической поддержки. Использование разнообразных методик и прием всевозможных препаратов, помогающих спортсмену справиться с возрастающими нагрузками и выполнять свое функциональное предназначение, стали неотъемлемой чертой современного спорта. Отрицательные результаты подобной "химизации" спортивной жизни не заставили себя долго ждать. Речь идет об участившихся случаях смерти спортсменов, в том числе непосредственно во время соревнований, нанесении вреда здоровью спортсменов.

В таких условиях естественными стали поиски правовых средств противодействия применению в спорте препаратов, способных оказать негативное влияние на здоровье спортсменов*(149). При этом следует отметить, что еще до принятия соответствующих нормативных правовых актов появились внутренние документы спортивных организаций, направленные на искоренение допинговых практик. Возможности неправительственных спортивных организаций в борьбе с допингом признаются на межгосударственном уровне. Так, упоминавшаяся выше Европейская конвенция против применения допинга отводит главное место в системе профилактики допинга именно добровольным спортивным обществам. На страны, присоединившиеся к Конвенции, возлагается обязанность содействия неправительственным спортивным организациям в осуществлении данной функции.

В Российской Федерации институт противодействия допингу в спорте, именно как правовой институт, практически не разработан. Закон о физической культуре и спорте ограничивается запретом на употребление запрещенных в спорте препаратов и процедур (п. 2 ст. 23). При этом по непонятной причине данный запрет относится только к спортсменам-любителям (физкультурникам). Исходя из дифференцированного подхода к регулированию статуса спортсменов-любителей и спортсменов-профессионалов следует, что Закон не распространяет действие антидопингового запрета на спортсменов, занимающихся спортом на профессиональной основе.

Законом запрещена пропаганда использования в спорте запрещенных нормативными актами стимуляторов, наносящих вред здоровью человека (п. 3 ст. 21).

Многие из допинговых препаратов являются психотропными или сильнодействующими средствами. Поэтому на их оборот распространяются запреты и санкции, предусмотренные уголовным законодательством.

Вместе с тем нерешенными остаются многие проблемы. Среди них: ответственность спортсменов, место спортивных организаций в противодействии допингу и их взаимодействие с государством, организация допингового контроля. Попытки решения некоторых из них на подзаконном уровне не дали результата. Например, приказом Госкомспорта РФ от 20 октября 2003 г. N 837 было утверждено Положение об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации. Но указанный нормативный правовой акт не прошел регистрацию в Министерстве юстиции РФ, хотя он затрагивает права и свободы спортсменов (это касается и самой процедуры антидопингового контроля, и возможных санкций к нарушителям правил). Вследствие этого он не может иметь юридической силы и порождать правовые последствия.

Представляется, что развитие российского законодательства в рассматриваемой части должно быть направлено, прежде всего, на реализацию положений Европейской конвенции против применения допинга. В этой связи предстоит выработать соответствующие требования к национальным спортивным организациям, закрепить формы государственного участия в борьбе с допингом и способы государственной поддержки спортивных организаций.

Как было отмечено выше, правовое регулирование отношений в области спорта отличается определенной спецификой. Особенно в этом смысле отличается профессиональный спорт. Последний рассматривается федеральным законодателем как предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение интересов профессиональных спортивных организаций, спортсменов, избравших спорт своей профессией, и зрителей (ст. 2 Закона о физической культуре и спорте). Таким образом, признается, что профессиональный спорт ориентирован не на физическое совершенствование человека, укрепление его здоровья с помощью средств физической культуры, а на извлечение прибыли.

Подобный подход, который сам по себе является спорным, должен влиять и на формирование соответствующего правового механизма, отличного от того, который используется в области физической культуры. Но в законодательстве отсутствуют, по сути, нормы, позволяющие провести четкую грань между профессиональным спортом, спортом и физической культурой. Статья 24 Закона о физической культуре и спорте не раскрывает специфики профессионального спорта как правового института. Исходя из этого, следует признать неудачным опыт законодателя отразить особенности правового регулирования профессионального спорта.

К тому же и отношения в области спорта получили несовершенную правовую базу. Речь идет о закреплении особенностей трудовых отношений спортсменов (в том числе профессионалов). Они выражаются в предъявлении особых требований к контрактам о спортивной деятельности, которые заключаются между спортсменами и физкультурно-спортивными организациями, а также в установлении дополнительных требований к расторжению подобных контрактов. Последние нашли отражение в институте перехода спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. В соответствии со ст. 26 Закона о физической культуре и спорте спортсмен имеет право перехода из одной физкультурно-спортивной организации (спортивного клуба) в другую физкультурно-спортивную организацию (спортивный клуб) или иностранную физкультурно-спортивную организацию (иностранный спортивный клуб) после окончания срока контракта о спортивной деятельности и выполнения указанных в таком контракте обязательств. До истечения срока контракта о спортивной деятельности или в случаях невыполнения предусмотренных в контракте обязательств, такой переход спортсмена возможен только по взаимному согласию физкультурно-спортивных организаций (спортивных клубов). Переход спортсменов осуществляется в порядке и в сроки, которые согласованы соответственно федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и общероссийскими федерациями по соответствующим видам спорта.

Таким образом, законодательно ограничивается право спортсменов на расторжение контрактов о спортивной деятельности по своей инициативе. Представляется, что отсутствуют какие-либо правовые основания для введения подобных ограничений. Такой подход к правовому регулированию статуса спортсменов, в конечном счете, может повлечь за собой их трансформацию из субъектов права в объект права. Следует отметить, что в настоящее время в отдельных видах спорта (например, хоккей и футбол) распространены отношения по аренде спортсменов.

В этой связи представляется необходимым совершенствование законодательного обеспечения спорта и, прежде всего, правового статуса спортсменов.

Устранение имеющихся недостатков Закона о физической культуре и спорте возможно несколькими путями. Первый из них связан с внесением в него поправок. Другой является более радикальным и заключается в принятии нового федерального закона, регламентирующего отношения в области физической культуры и спорта. Именно второй путь получил поддержку Госкомспорта РФ (ныне - Федерального агентства по физической культуре и спорту). В Основных направлениях совершенствования нормативной правовой базы развития физической культуры и спорта до 2005 г., одобренных коллегией Госкомспорта РФ 28 мая 2003 г., разработка новой редакции федерального закона о физической культуре и спорте обозначена в качестве главной задачи. В конце 2003 г. подобное видение развития отечественного законодательства о физической культуре и спорте заслужило одобрение и главы государства. По итогам заседания Государственного совета по вопросам физической культуры и спорта Президент РФ поручил Госкомспорту РФ разработать и внести в установленном порядке в Правительство РФ проект соответствующего федерального закона.

Реализация данного плана потребует существенного обновления нормативного материала, придания новому закону качеств, которые позволят ему выступить прямым регулятором отношений в области физической культуры и спорта (имеется в виду отказ от насыщения текста декларативными и общими положениями), а также устранить внутренние и внешние противоречия. Одно из основных направлений совершенствования законодательной базы в данной области должно быть связано с пересмотром системы управления и поиском новых путей взаимоотношения государства с неправительственными спортивными организациями.