Законодательство о культуре субъектов Российской Федерации

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, направленные на регламентацию различных направлений культурной деятельности. В основном это законы, связанные с охраной объектов культурного наследия и библиотечным делом (по 67 соответственно). Многие субъекты Российской Федерации имеют общие законы о культуре (варианты - "о культурной деятельности", "о регулировании отношений субъектов культурной деятельности", "о государственной политике в сфере культуры, искусства и кинематографии"). Всего было принято 37 подобных законодательных актов (с учетом утративших силу). Проявляют себя субъекты Российской Федерации и в законодательном оформлении отношений в области народных художественных промыслов (24 закона), музейного дела (13 законов), государственной поддержки кинематографии (из 8 принятых законов действующими являются только 3)*(76).

Как видно, в основном законодательная активность субъектов Российской Федерации проявляется по направлениям, обозначенным федеральным центром, т.е. в федеральном законодательстве имеются соответствующие аналоги. Кроме того, их включение в механизм правового регулирования культурной деятельности связано с принятием законов, не имеющих федеральных аналогов. Например, в ряде субъектах оформлен статус творческих работников, творческих союзов и творческих мастерских, меценатов. На законодательный уровень вынесены также вопросы развития и сохранения фольклорных традиций, поощрения работников культуры (посредством присвоения почетных званий в области культуры).

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации в основном воспроизводится та законодательная модель, которая сложилась на федеральном уровне. Напомним, что она строится с опорой на общий закон, положения которого находят развитие в специальных законах об отдельных видах культурной деятельности.

Но многие регионы сочли излишним наличие своего общего закона о культуре и сосредоточились на специальных законах, развивающих и конкретизирующих положения как Основ законодательства о культуре, так и специальных федеральных законов. Особняком стоят Республика Удмуртия, Самарская и Читинская области, в которых собственная законодательная база культурной деятельности ограничена общим законом о культуре.

Необходимо обратить внимание на то, что региональные законы выполняют не только традиционную для нормативных правовых актов регулятивную функцию. Помимо закрепления общеобязательных принципов и норм поведения законами утверждаются программы культурного развития. Такая практика является широко распространенной.

Отмеченная выше многовариантность в построении законодательных систем о культуре субъектов РФ является допустимой. Дело в том, что в федеральном законодательстве практически отсутствуют какие-либо требования и указания на этот счет. Исключение составляет Закон об объектах культурного наследия. В соответствии с ним часть вопросов, связанных с организацией охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального и местного значения, должны быть решены законодателем субъекта Российской Федерации. Например, порядок определения размера оплаты историко-культурной экспертизы, касающийся: объектов культурного наследия регионального значения; объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; выявленных объектов культурного наследия; объектов, представляющих собой историко-культурную ценность; объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным законом данного субъекта (п. 3 ст. 31 названного Закона).

Кроме того, на региональный уровень выносится регламентация отдельных мероприятий по охране объектов культурного наследия вне зависимости от их категории (федеральные, региональные или местные). Так, согласно ст. 38 названного Закона в случае угрозы утраты целостности и сохранности объекта культурного наследия движение транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Отсутствие в региональном законодательстве актов подобного плана можно квалифицировать как правовой пробел, который в обязательном порядке должен быть устранен посредством принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Формирование массива законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам культурной деятельности основано на конституционной норме, относящей общие вопросы культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В науке конституционного права отмечается неопределенность формулировки "общие вопросы" при формировании сферы совместного ведения*(77). Такой подход создает дополнительные сложности в распределении властных полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как представляется, во многом такая расплывчатая формулировка федеральной Конституции способствовала ее неоднозначному толкованию, результатом чего явилось принятие региональных законов, зачастую идущих в разрез с общероссийским законодательством. Поправки, внесенные в июле 2003 г. в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которые более четко разграничили полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. Но предложенный принцип финансовой обеспеченности полномочий не устранил всех проблем в формировании компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательство о культуре является комплексной отраслью. Это также необходимо учитывать при формировании региональной законодательной базы. Само по себе отнесение общих вопросов культуры к предметам совместного ведения не означает, что законодатель субъекта Российской Федерации в части разграничения предметов ведения должен ориентироваться исключительно на данную норму Конституции РФ. Подобный подход, проявляющийся в законотворческой деятельности отдельных субъектов Российской Федерации, игнорирует иные конституционные положения. В качестве примера можно привести законы, регулирующие деятельность музеев и библиотек. Многие их них содержат нормы, определяющие особенности гражданско-правового статуса данных организаций. Вместе с тем согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом ведения Российской Федерации.

Часть законов субъектов Российской Федерации вступают в противоречие с основами конституционного строя. Это выражается, например, в закреплении запрета на вывоз музейных коллекций и музейных предметов с территории тех или иных субъектов РФ и распространении на их перемещение по территории Российской Федерации положений Закона РФ "О ввозе и вывозе культурных ценностей".

В отдельных случаях региональный законодатель вынужден устранять правовые пробелы, возникающие по вине федеральных органов государственной власти. Так, на федеральном уровне не получили необходимого правового оформления отношения, связанные с организацией археологических раскопок. Предусмотренное Законом об объектах культурного наследия постановление Правительства РФ по данному вопросу (ст. 45) до сих пор не принято.

В соответствии с п. 49 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г., которое временно сохраняет юридическую силу, ведение раскопок и разведок памятников археологии допускается только при наличии разрешений - открытых листов, выдаваемых Академией наук СССР (в настоящее время - Российская академия наук). Указанное Положение применяется с учетом действующего законодательства. Но Закон о науке не наделяет Российскую академию наук какими-либо государственными разрешительными полномочиями*(78). В связи с этим применение вышеназванного Положения в части, касающейся регламентации археологических раскопок, представляется спорным.

В этих условиях отдельные субъекты Российской Федерации по своему усмотрению решали вопросы, связанные с проведением археологических раскопок. Например, в Республике Татарстан право выдачи разрешений на археологические раскопки было закреплено за республиканской Академией наук (ст. 31 Закона Республики Татарстан от 2 октября 1996 г. "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей"*(79)). Данное положение в судебном порядке было признано противоречащим федеральному законодательству. Приведенный пример свидетельствует, что возможности субъектов Российской Федерации по устранению правовых пробелов ограничены федеральным законодательством, и региональный законодатель не может подменять иные правотворческие органы.

Формально судебные инстанции разрешили эту правовую коллизию в соответствии с законом, который не допускает опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации по данному вопросу, закрепляя за федеральным правительством принятие нормативного правового акта, регламентирующего проведение археологических раскопок. Но бездействие федерального органа исполнительной власти создает многочисленные проблемы в сохранении археологического культурного наследия. Поэтому следует ускорить разработку и принятие соответствующего постановления Правительства РФ.

Несколько слов следует сказать о соотношении законодательного и подзаконного регулирования в области культуры. Напомним, что в советский период на практике зачастую приоритет имели акты органов государственного управления. На современном этапе роль закона повышается. Хотя во многих случаях реализация законодательных положений невозможна без их развития в подзаконных актах. Так, согласно ст. 8 Закона о Музейном фонде РФ и музеях требуется принятие положения о Музейном фонде РФ. Утверждение этого положения возлагается на Правительство РФ. Правительство также должно принять и положение о Государственном каталоге Музейного фонда РФ (ст. 10 указанного Закона)*(80).

Но самым показательным примером подобного плана является ситуация, сложившаяся с вводом в действие Закона об объектах культурного наследия. Данный Закон по большей части остается пока бездействующим, так как отсутствуют постановления Правительства РФ, определяющие механизмы реализации его положений (всего предусматривается принятие около 15 постановлений, в том числе устанавливающих порядок историко-культурной экспертизы, порядок ведения Реестра объектов культурного наследия).

Следует отметить и первичные нормативные правовые акты Правительства РФ. Имеются в виду те акты, принятие которых напрямую не обусловлено ни законами, ни указами Президента РФ. К ним, в частности, относятся: постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 609 "Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства", постановление Правительства РФ от 25 марта 1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации". В ряде случаев может быть поставлен вопрос о правомерности этих актов, их законности. Так, указанными постановлениями были фактически утверждены общие положения об организациях определенного вида (федеральных учреждениях культуры и федеральных театрах). Издание подобных актов допускается ГК РФ, который относит их к разновидности учредительных документов. Но при этом в ГК РФ делается оговорка, что условием издания общих положений является прямое указание закона. В отношении приведенных выше постановлений Правительства РФ подобных указаний не имеется.