Современная система законодательства о культуре

Реформирование правовой базы культурной деятельности в 1990-е гг. сопровождалось как структурными преобразованиями в соответствующей отрасли законодательства, так и существенным содержательным обновлением. Это было связано и с изменением роли государства в культурной жизни, и с развитием рыночных отношений, которые не обошли стороной область культуры.

Вместе с тем следует отметить и преемственность современного этапа развития законодательства о культуре. Это выражается в сохранении (хотя и существенно трансформированных) правовых институтов, сложившихся в дореволюционный и советский периоды (определение места и роли государства в данной области; охрана культурных ценностей; статус работников и организаций культуры; регламентация отдельных видов культурной деятельности (в области музейного, библиотечного дела, концертной деятельности и т.д.); вопросы авторского права).

Современная деятельность российского государства в области культуры основывается на положениях Конституции РФ. Как и предыдущие конституционные акты, она определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. В современных условиях это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) - обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Продолжая традицию, заложенную Конституцией РСФСР 1978 г., Конституция РФ закрепляет культурные права и свободы человека - свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44).

При этом соответствующие конституционные положения приобретают новое звучание. Конституция РФ основана на приоритете прав и свобод человека и гражданина. На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого законодательство о культуре как отрасль российского законодательства должна быть направлена на обеспечение культурных прав человека, закрепленных в Конституции РФ.

Одновременно следует обратить внимание на уменьшение объема конституционного регулирования в данной области. Это нашло выражение в изъятии из конституционного акта норм-принципов, закрепляющих общие начала государственной культурной политики. Такая трансформация во многом обусловлена изменением подходов к роли государства в новых социально-политических и экономических условиях.

Развитие национального законодательства о культуре определяется также обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области культуры обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период (в основном это относится к конвенциям в области авторского права). Во многих случаях это предполагает внесение определенных изменений в отечественное законодательство*(62).

После распада Советского Союза появилось новое направление внешнего влияния на отечественное законодательство в области культуры. Речь идет о деятельности различных интеграционных объединений на постсоветском пространстве. В частности, Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ (далее - МПА) был разработан ряд модельных законов и рекомендательных законодательных актов, направленных на регулирование культурной деятельности (о творческих работниках и творческих союзах, государственных музеях-заповедниках, театре и театральной деятельности и т.д.). Среди последних модельных законов следует отметить закон "О культуре", принятый в декабре 2004 г.*(63).

Во многих случаях включению норм, закрепленных в модельных законах и рекомендательных законодательных актах, в национальное законодательство препятствуют как политические факторы, связанные с общими проблемами интеграции бывших союзных республик, так и чисто юридические обстоятельства. Нередко правовые конструкции, предлагаемые в рамках МПА СНГ, в силу их концептуального несоответствия не могут быть включены в национальную правовую систему России.

Например, МПА СНГ был принят модельный закон "О творческих работниках и творческих союзах"*(64). В нем, в частности, содержатся положения, определяющие порядок признания статуса творческого работника. В соответствии со ст. 4 названного модельного закона выделяются два способа легитимации лица в качестве творческого работника. Статус члена творческого союза подтверждается этим союзом в соответствии с его уставными документами. Статус творческого работника, не состоящего в таком союзе, работающего или не работающего по найму, подтверждается профессиональным сертификатом, выдаваемым специальной экспертной комиссией. Основанием для получения такого сертификата являются результаты профессиональной творческой деятельности кандидата (публикации, обнародования, исполнения, представления, выставки). В законодательстве Российской Федерации также следует предусмотреть механизмы наделения соискателей статусом творческого работника, тем более что и во внутреннем законодательстве, и на международном уровне официально признается подобный субъект культурной деятельности. Но копировать модель, предлагаемую упомянутым законом, не следует, так как она не учитывает изменившихся роли и места общественных объединений в современных условиях. Механизм приобретения прав творческого работника должен быть единым для всех соискателей независимо от их принадлежности к тем или иным общественным объединениям.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. В период с 1991 г. по 2002 г. было принято 9 законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей. Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. Наличие общего закона о культуре составляет другую особенность современного этапа развития российского законодательства о культуре.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами и не предусмотрен. Это достигается посредством закрепления принципов государственной культурной политики, общих для отрасли понятий, норм, определяющих основы статуса организаций культуры, правовое положение национального культурного достояния и культурного наследия народов Российской Федерации. В данном Законе также содержатся нормы, направленные на распределение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры. Таким образом, Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

Но на практике не всегда удается выдерживать подобное соотношение между Основами законодательства о культуре и специальными законами. Так, в Основах установлены базовые начала правового положения культурного наследия народов Российской Федерации, под которыми понимаются материальные и духовные ценности, созданные в прошлом и значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию (ст. 3). К культурному наследию народов Российской Федерации относятся также памятники истории и культуры. При этом приватизация культурного наследия народов Российской Федерации не допускается (ст. 44). Данный запрет носит абсолютный характер и не предполагает каких-либо исключений. Вместе с тем Закон об объектах культурного наследия предусматривает, за некоторым исключением, возможность приватизации недвижимых объектов культурного наследия народов Российской Федерации (ст. 50)*(65). Одна из возможных причин выявленной законодательной коллизии кроется в нечеткости дефинитивных норм, закрепленных в Основах законодательства о культуре. В данном случае определение понятия "культурное наследие народов Российской Федерации" носит излишне общий характер. Кроме того, в Основах законодатель открытыми оставляет вопросы о том, кто и каким образом должен определять конкретный объектный состав культурного наследия народов Российской Федерации.

Зачастую Основы законодательства о культуре, призванные придать единство и согласованность правового регулирования, в том числе за счет установления общих принципов и общих дефинитивных норм, не могут обеспечить достижение данных целей. Их нормы в иных законодательных актах не учитываются. Примером тому является Налоговый кодекс РФ. В частности, в его положениях, посвященных льготному режиму налогообложения организаций или учреждений культуры и искусства, к последним относятся ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки*(66). Вместе с тем, исходя из смысла Основ законодательства о культуре, придание организации статуса организации культуры сопряжено с осуществлением ею культурной деятельности, т.е. такой деятельности, которая связана с сохранением, созданием, распространением и освоением культурных ценностей.

В свою очередь, к культурным ценностям относятся нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты (ст. 3 Основ законодательства о культуре). В соответствии с Законом об особо охраняемых природных территориях ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки осуществляют детальность, связанную с выполнением природоохранных, рекреационных, просветительских и иных функций*(67). Культурная деятельность в понимании Основ законодательства о культуре не входит в круг их основных задач. Даже передача подобным организациям памятников истории и культуры (например, представляющих историческую или культурную ценность зданий и сооружений) не может рассматриваться как основание отнесения их к организациям культуры, так как отечественное законодательство допускает возможность владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия любыми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, за исключениями, установленными законом*(68).

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К таким законам можно отнести следующие акты: Закон РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации", Федеральный закон от 15 апреля 1993 г. "О ввозе и вывозе культурных ценностей", Закон об авторском праве и смежных правах, Закон о библиотечном деле, Закон о Музейном фонде РФ и музеях, Закон о государственной поддержке кинематографии, Закон РФ от 15 апреля 1998 г. "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", Закон о народных художественных промыслах, Закон об объектах культурного наследия. Подобные законы - новое явление в системе отечественного законодательства (исключение составляет последний из них, который заменил Закон РСФСР 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры"). Таким образом, в законодательстве о культуре нашла отражение тенденция к дифференциации российского законодательства, которая отчетливо проявилась в 1990-е гг.

Формирование системы законодательства во многом предопределяется субъективными факторами, волей законодателя. Вместе с тем правомерной представляется постановка вопроса и об объективных началах данного процесса. Это тем более представляется справедливым, учитывая объективный характер системы права, внешним выражением которой и является система законодательства. В контексте рассматриваемой темы следует определить необходимые направления законодательной деятельности, пределы и возможности именно законодательного оформления отношений в области культуры. В этой связи следует отметить, что ориентиры для законодателя содержатся, прежде всего, в Конституции РФ и международном праве. Кроме того, не следует сбрасывать со счетов, несмотря на обозначенные выше проблемы, и Основы законодательства о культуре. Они также выступают в качестве своеобразного ориентира в законотворческой деятельности.

Обращение к Конституции РФ, международным актам, являющимся обязательными для Российской Федерации, Основам законодательства о культуре показывает, что в текущем законодательстве о культуре должны найти отражение следующие вопросы: обеспечение свободы творчества и защита прав авторов произведений; обеспечение доступности культурных ценностей; охрана культурных ценностей; режим государственной поддержки. Еще раз подчеркнем, что это минимально необходимые требования.

Анализ законотворческой практики показывает, что в первую очередь законы принимаются в целях сохранения материальных объектов культурного наследия. Во-первых, это законодательные акты, направленные на обеспечение физической сохранности культурных ценностей. Явно выражено данное направление законотворческой деятельности в Законе об объектах культурного наследия. Во-вторых, в обозначенную группу законов входят акты, направленные на предотвращение утраты культурных ценностей для России. Речь идет, прежде всего, об установлении особого контрольного режима за перемещением культурных ценностей через границу Российской Федерации. Соответствующие нормы нашли отражение в Законе РФ "О ввозе и вывозе культурных ценностей" и Федеральном законе "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Первый из них устанавливает систему государственного контроля за перемещением культурных ценностей через границу Российской Федерации. При этом формы и методы контроля связаны с введением дополнительных ограничений гражданского оборота культурных ценностей как объектов имущественных прав. Особый режим установлен в отношении культурных ценностей, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации.

Закрепление гарантий творческой деятельности, защита прав авторов произведений искусства и культуры составляют предмет Закона об авторском праве и смежных правах. В нем определяются сфера действия авторского права, его объекты, условия возникновения, имущественные и личные неимущественные права авторов, условия доступа к объектам авторских прав, их воспроизведения, срок действия авторского права, положения об авторском договоре. В указанный Закон включены также нормы, посвященные смежным правам. В нем устанавливается механизм коллективного управления имущественными правами, а также защиты авторских и смежных прав.

Законодательную базу доступа к культурным ценностям в Российской Федерации составляют, прежде всего, акты, связанные с формированием определенных фондов культурных ценностей и статусом организаций, обеспечивающих формирование подобных фондов, их хранение и публичное использование. К таким законам относятся Закон о Музейном фонде РФ и музеях и Закон о библиотечном деле.

Подробную регламентацию на законодательном уровне получила деятельность по формированию Музейного фонда РФ. Закон о Музейном фонде РФ и музеях определяет состав Музейного фонда РФ, порядок включения и исключения из него музейных предметов и коллекций, управление ими, условия доступности Музейного фонда РФ. В него также включены нормы, посвященные статусу музеев. Несколько по-иному построен Закон о библиотечном деле. В нем подробно регламентированы, прежде всего, вопросы доступности библиотечных фондов и построения библиотечной системы. Кроме того, в этом Законе, как и "музейном" Законе, имеются нормы, посвященные порядку формирования фондов (в данном случае - библиотечных) и статусу определенных организаций культуры (библиотек).

К этой же группе актов можно отнести и Закон о языках народов Российской Федерации и Закон о народных художественных промыслах. По сути, они посвящены отдельным видам культурных ценностей. Напомним, что Основы законодательства о культуре рассматривают языки и художественные промыслы и ремесла в качестве культурных ценностей (ст. 3). Нормативное выделение языков и народных художественных промыслов из множества культурных ценностей способствует формированию юридических механизмов их сохранения и, в конечном итоге, получения возможности доступа к ним.

Государственная поддержка кинематографии признается и в международных актах, и в России как необходимый элемент государственной культурной политики. На федеральном уровне данному правовому режиму посвящен один специальный акт - Закон о государственной поддержке кинематографии. Государственная поддержка кинематографии осуществляется в следующих формах: принятие законов и нормативных правовых актов в области кинематографии, частичное государственное финансирование производства, тиражирования, проката и показа национальных фильмов; полное государственное финансирование кинолетописи. Основные меры направлены на: создание национальных фильмов, в том числе для детей и юношества, и национальных фильмов-дебютов; сохранение и развитие материально-технической базы кинематографии; создание условий для проката и показа национальных фильмов; реализацию образовательных и научно-технических программ; проведение кинофестивалей и других культурных мероприятий; участие в международных кинофестивалях и других международных культурных мероприятиях.

Деление законов о культуре по выделенным группам носит условный характер. Скорее можно говорить о доминировании той или иной цели. При этом в них одновременно могут содержаться нормы, имеющие иное целевое предназначение. Например, в Законе об объектах культурного наследия помимо "охранных" содержатся и нормы, связанные с обеспечением доступности данного вида культурных ценностей (примечательно, что доступность в этом Законе понимается не только как возможность непосредственного ознакомления с объектами культурного наследия, но и возможность получения информации о них). В этом же Законе часть статей посвящена вопросам государственной поддержки в деле охраны памятников истории и культуры. В конце концов, охрана объектов культурного наследия не может рассматриваться как самоцель. Она имеет смысл как публичная функция сохранения определенных культурных ценностей, к которым могут (и должны, исходя из конституционных ориентиров) получить доступ граждане.

Следует отметить, что не всегда закон является адекватной формой закрепления тех или иных отношений, т.е. можно использовать и иные нормотворческие возможности. Так, исследователи отмечают, что небольшой по объему Закон о народных художественных промыслах (всего 10 статей) в основном состоит из декларативных и отсылочных норм, а те нормы прямого действия, которые в нем имеются, могли бы быть закреплены и на подзаконном уровне*(69).

Внимания заслуживает и другое обстоятельство, условно говоря, "чистота" законов с точки зрения предмета законодательного регулирования. Дело в том, что в отдельных случаях содержание закона выходит за рамки обозначаемых целей и сферы действия акта. Например, в Закон о государственной поддержке кинематографии включены не только нормы, связанные с раскрытием конкретных форм и методов такой поддержки, но и те, которые определяют принципы государственной политики в области кинематографии, основные направления деятельности федерального органа исполнительной власти в области кинематографии. В конечном счете, данный Закон, по сути, является законом о кинематографии. Представляется, что законодательное оформление режима государственной поддержки требует особых подходов и механизмов, связанных с определением объектов поддержки, критериев выбора ее форм и методов. Подобная целевая направленность диктует и особые требования к предмету законодательного регулирования. В этой связи можно говорить о необходимости своеобразного самоограничения законодателя.

Рассматривая данную часть законодательства о культуре, т.е. специальные законы, посвященные отдельным аспектам культурной деятельности, необходимо поставить вопрос и о перспективах его дальнейшей дифференциации. Подобная идея находит поддержку и в юридических работах*(70), и среди деятелей культуры*(71).

Предложения сводятся к включению в законодательство о культуре отдельных актов, посвященных организации концертного дела, музыкального шоу-бизнеса, статусу творческих работников, театральной деятельности. Не отвергая возможного продолжения специализации законодательства о культуре за счет принятия подобных актов, следует отметить, что не все проблемы, возникающие на практике, требуют отдельного закона. Можно использовать и другие правовые и организационные возможности.

Акты, непосредственно формирующие отрасль российского законодательства, функционально связаны с иными законами. В комплексе они создают единый механизм регулирования культурной деятельности.

Массив специальных законов в области культуры охватывает широчайший круг вопросов, однако регулирования только специальными нормами недостаточно. Во-первых, многие отношения, возникающие при осуществлении культурной деятельности, не обладают спецификой и для них достаточно общих норм; во-вторых, вплетение специальных норм в общее законодательство позволяет лучше понять особенности правового регулирования отношений в культуре и их место в системе правоотношений.

Основы законодательства о культуре объявляют, что основная часть норм, регулирующих отношения в сфере культуры, относится к отрасли гражданского права. Действительно, гражданское право, основанное на таких принципах, как юридическое равенство участников и свобода договора, как нельзя лучше подходит для регулирования отношений по поводу культурной деятельности. Кроме того, именно в ГК РФ закреплены организационно-правовые формы юридических лиц, основные требования к различным видам договоров и сделок, вопросы причинения вреда и многие другие положения, необходимые для регулирования отношений в сфере культуры. Так, применение ст. 300 ГК РФ, определяющей сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику, стало единственным способом передачи учреждения культуры из ведения субъекта Российской Федерации в федеральное подчинение.

Кроме того, ГК РФ содержит специальные нормы, определяющие особенности тех или иных аспектов правоотношений в области культуры, например ст. 1 устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральными законами, если это необходимо для охраны культурных ценностей, а ст. 240 устанавливает порядок изъятия у собственника безхозяйственно содержимых культурных ценностей.

Введение в действие Налогового кодекса РФ ознаменовало новый курс государственной политики в сфере налогообложения, в первую очередь направленный на сокращение льгот, что не могло не отразиться на отношениях в сфере культуры, традиционно строящихся на системе налоговых преимуществ как одной из форм государственной поддержки.

Вступивший в силу в 2002 г. Трудовой кодекс РФ во многом отразил особенности трудовых отношений в сфере культуры и искусства. Так, в нем регулируются вопросы участия несовершеннолетних в процессе создания и использования результатов творческой деятельности, работы в ночное время, выходные и праздничные дни творческих работников организаций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении произведений, а также возможность заключения с такими работниками срочных трудовых договоров. При этом Трудовой кодекс РФ допускает, что некоторые вопросы регулирования отношений, связанные с особенностями труда творческих работников и иных лиц, обеспечивающих их деятельность, могут быть решены в других федеральных законах и иных нормативных актах. В такой ситуации роль специализированных законов в регулировании трудовых отношений в сфере культуры многократно возрастает.

Большое влияние на регулирование отношений в сфере культуры, в первую очередь по вопросам, связанным с охраной объектов культурного наследия, имеют Земельный кодекс РФ и Градостроительный кодекс РФ. Так, Земельный кодекс РФ вводит в качестве особо охраняемых территорий самостоятельную категорию земель - земли историко-культурного назначения. К ним относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, достопримечательных мест, включая земли бытования исторических промыслов, производств и ремесел, военных и гражданских захоронений. Такие земли могут использоваться строго в соответствии с их целевым назначением; их изъятие и не соответствующая целевому назначению деятельность не допускаются, а на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Кроме того, Земельный кодекс РФ относит некоторые земли историко-культурного назначения к особо ценным - это земли, в пределах которых находятся объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (например, культурные ландшафты). На собственников и пользователей таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению. Земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте. Права на землю также могут быть ограничены в целях охраны памятников природы, истории и культуры и археологических объектов.

Градостроительный кодекс РФ хотя и не признает, как предшествующий акт, одним из основополагающих принципов регулирования отношений сохранение объектов историко-культурного наследия, зато большое внимание уделяет вопросам охраны объектов, разработке и соблюдению требований к градостроительной деятельности в границах зон охраны. Особо необходимо отметить, что Градостроительный кодекс РФ учитывает интересы, связанные с осуществлением и участием в культурной деятельности в аспекте, практически не затронутом специальным законодательством сферы культуры: он требует создания доступа к местам отдыха, центрам социально-культурного обслуживания для всех категорий населения независимо от места их проживания. Особое внимание при этом уделено возможностям доступа к культурно-зрелищным и иным подобным объектам инвалидов, в том числе использующих кресла-коляски и собак-проводников.

Вопросы культуры являются предметом регулирования Таможенного кодекса РФ. Помимо традиционных норм, относящихся к сфере культуры (пресечение незаконного оборота культурных ценностей, полное условное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов, если временный ввоз товаров осуществляется в рамках развития международных связей в сфере культуры и кинематографии, недопущение уничтожения культурных ценностей таможенными органами, безвозмездная передача музеям обращенных в федеральную собственность предметов истории и произведений искусства), он содержит и ряд новелл, в том числе полное освобождение физических лиц от уплаты таможенных пошлин и налогов в отношении ввозимых культурных ценностей при условии их декларирования и соблюдения специального законодательства о ввозе и вывозе культурных ценностей. Абсолютно новым в Таможенном кодексе РФ является установление полномочий таможенных органов по охране результатов интеллектуальной деятельности. Эти нормы были введены российским законодателем в рамках подготовки вступления нашей страны во Всемирную Торговую организацию, одно из соглашений которой - Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) - предусматривает действия таможенных органов по профилактики незаконного распространения товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности, в качестве одного из способов ее защиты.

Среди основополагающих законодательных актов общего характера нельзя не упомянуть кодексы, специально посвященные вопросам ответственности за нарушения прав и свобод человека и гражданина и иное несоблюдение установленных законодательством норм. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за: нарушение авторских и смежных прав; хищение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, независимо от способа хищения (особо в случаях, повлекших уничтожение, порчу или разрушение таких предметов или документов); подкуп организаторов или членов жюри зрелищных коммерческих конкурсов в целях оказания влияния на результаты этих конкурсов; невозвращение в установленный срок на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния, если такое возвращение является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации; уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ответственность повышена, если это деяние касается особо ценных объектов или памятников общероссийского значения).

В соответствии КоАП РФ административная ответственность наступает за следующие деяния: ввоз, продажа, сдача в прокат или иное незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм в целях извлечения дохода в случаях, если экземпляры произведений или фонограмм являются контрафактными в соответствии с законодательством Российской Федерации об авторском праве и смежных правах либо на экземплярах произведений или фонограмм указана ложная информация об их изготовителях, о местах их производства, а также об обладателях авторских и смежных прав; иное нарушение авторских и смежных прав в целях извлечения дохода; нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), их территорий, а также несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны; проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно; ведение археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа) в случаях, если наличие разрешения (открытого листа) обязательно, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом); незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.

Среди федеральных законов, регулирующих отношения в сфере культуры, необходимо отметить Закон о приватизации государственного и муниципального имущества, устанавливающий обязательства по содержанию, сохранению и использованию приватизируемых объектов культурного наследия одновременно с заключением сделки приватизации. При этом охранное обязательство должно содержать не только требования к содержанию объекта культурного наследия, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ, но и условия доступа граждан к такому объекту в рамках конституционного права на доступ к культурным ценностям. Немаловажно, что указанный Закон вводит возможность сохранения профиля деятельности приватизируемого объекта, если она относилась к предоставлению услуг населению в сфере культуры.

Вопросы имущественных отношений, в первую очередь касающихся недвижимых памятников истории и культуры, нашли также отражение в иных федеральных законах. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним" предусматривает, что органы охраны объектов культурного наследия направляют в учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения: о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации или к выявленным объектам культурного наследия, до принятия решения о включении их в Единый государственный реестр объектов культурного наследия; о том, что они включены (не включены) в этот Реестр; об особенностях, составляющих предмет охраны указанного объекта, и об обязательствах по его сохранению.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)"*(72) устанавливает, что удовлетворение требований залогодержателя не допускается, если предметом ипотеки является имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества. Если залогодержатель оставил за собой заложенное имущество, которое по своему характеру и назначению не может ему принадлежать, в том числе имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества, он обязан в течение года произвести отчуждение данного имущества.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. "Об обязательном экземпляре документов" также имеет отношение к сфере культуры, поскольку определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности таких экземпляров и порядок доступа к ним.

Следует также отметить законодательные акты, затрагивающие вопросы развития и поддержки культуры отдельных народов. В частности, федеральные законы от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" устанавливают в качестве принципов правового регулирования сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов, сохранение исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам, и сохранение целостности объектов историко-культурного наследия.

Законодательство о культуре имеет комплексный характер, и его нормы не могут не испытывать влияния процессов, происходящих в иных отраслях права и законодательства. Наглядно это можно продемонстрировать на примере Основ законодательства о культуре. Анализ первоначальной редакции данного Закона показывает, что законодатель стремился возложить на него роль акта, в комплексе решающего вопросы культурной деятельности (распределение полномочий органов публичной власти в области культуры, статус организаций культуры, налогообложение и бюджетная политика в области культуры и т.д.). При этом в нем не просто дублировались положения иных законов, а предлагались оригинальные решения с учетом специфики культурной деятельности. Впоследствии процессы унификации таких отраслей законодательства, как гражданское, бюджетное, налоговое, отчасти конституционное, понизили самостоятельное значение Основ законодательства о культуре. Это повлекло наполнение их дублирующими и отсылочными нормами, воспроизведение Основами положений иных законодательных актов, сужение предмета законодательного регулирования.

Насыщение Основ законодательства о культуре дублирующими нормами во многом стало следствием реформ государственной власти и местного самоуправления, уточнением полномочий между различными уровнями власти. В соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств его бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение и таких вопросов, как охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения; организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации; создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ); организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ); поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ); поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (п. 2 ст. 26.3). Соответствующие изменения были внесены в ст. 39 Основ законодательства о культуре, посвященную полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры.

Аналогичная корректировка проведена и в связи с вступлением в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 14-17 указанного Закона закреплены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований. В области культуры к ним относятся следующие: организация библиотечного обслуживания населения (в том числе и обеспечение услугами библиотечного коллектора); создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. Соответственно и в Основах законодательства о культуре компетенция муниципалитетов представлена именно в таком виде (ст. 40).

Ранее Основы законодательства о культуре занимали самостоятельное место в вопросе распределения полномочий между органами государственной власти, органами местного самоуправления. Как видно из приведенных примеров, в настоящее время его регулятивные возможности в данной части сведены к минимуму. При этом, как представляется, перенесение в Основы законодательства о культуре положений из иных законов не должно идти по пути слепого копирования. Данная позиция основана на необходимости учета места каждого законодательного акта в системе законодательства и правовом регулировании соответствующих отношений. Выше было отмечено, что Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в ст. 26.3 закрепляет принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Из буквального же толкования и наименования, и содержания ст. 39 Основ законодательства о культуре следует, что полномочия субъектов Российской Федерации в области культуры ограничиваются исключительно теми, которые указаны в первом из названных законов. Такой подход (по сути, являющийся ограничительным) представляется не верным и не основанным на Конституции РФ.

В соответствии с конституционными принципами распределения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ к совместному ведению относятся только общие вопросы культуры. Из этого следует, что иные вопросы, не относящиеся к общим и не связанные с установлением основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития (последнее представляет прерогативу федерального центра), могут быть отнесены к ведению субъектов РФ.

Рассматривая эволюцию Основ законодательства о культуре, необходимо отметить и трансформацию предмета данного законодательного акта. Изначально они виделись Основ законодательства о культуре как комплексный акт, нормы которого должны были охватить все наиболее важные вопросы культурной жизни. Это касалось и норм, определявших статус организаций культуры, работников культуры, формы и методы государственной поддержки. Впоследствии многие подобные нормы были исключены из Основ законодательства о культуре. Речь идет о положениях, определявших: обязанности государства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ; условия и порядок создания, деятельности (в том числе хозяйственной), реорганизации и ликвидации организаций культуры; финансирование культуры и культурной деятельности; материально-техническое обеспечение культуры; трудовые отношения и принципы оплаты труда работников культуры; социальную поддержку работников культуры.

Причины отмеченной трансформации во многом связаны с проводимой социальной политикой, которая концентрированное законодательное выражение нашла в Законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Указанные выше поправки в Основы законодательства о культуре были внесены именно этим Законом.

Нельзя не отметить и чисто юридические основания для корректировки общего закона о культуре. Обусловлены они необходимостью приведения его в соответствие с иными федеральными законами, принятыми после вступления в силу Конституции РФ. В литературе отмечается, что подобное подчиненное положение Основ законодательства о культуре к иным федеральным законам не в последнюю очередь связано именно с принятием их до 1993 г. Соответственно и возникающие коллизии следует разрешать не в пользу Основ законодательства о культуре*(73). Долгое время эти коллизии оставались без внимания законодателя. Но после принятия указанного выше Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ они были устранены в основном путем исключения спорных положений из общего закона о культуре.

В качестве примера можно привести нормы, посвященные организациям культуры. В первоначальной редакции Основ законодательства о культуре, напомним, им уделялось значительное внимание. При этом законодатель посчитал необходимым значительное внимание уделить вопросам хозяйственной деятельности организаций, их имущественным правам. Впоследствии часть рассматриваемых положений Основ законодательства о культуре нашла отражение в иных законодательных актах, например, в ГК РФ, а часть - пришла в противоречие с ним.

Другой пример связан с налогообложением. В Основы законодательства о культуре, как и во многие другие законодательные акты в социально-культурной сфере, были включены нормы, посвященные льготному режиму налогообложения организаций культуры и иных субъектов, что являлось одной из форм поддержки культуры. При этом часть норм носила фактически прямой характер, т.е. они устанавливали соответствующие преференции. Так, согласно ч. 5 ст. 45 названного Закона предусматривалась специальная система налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным, вкладывающим свои средства в развитие культуры Российской Федерации*(74). Характер, размер и порядок предоставления этих льгот предполагалось определять налоговым законодательством Российской Федерации. В данном случае налоговому законодательству отводилась обслуживающая роль. Льготы фактически императивно вводились общим законом о культуре. Однозначно в Основах законодательства о культуре решался вопрос налогообложения прибыли некоммерческих организаций культуры - предусматривался особый (читай, льготный) порядок налогообложения (ч. 4 ст. 45). Опять же налоговое законодательство по смыслу закона должно было предусмотреть только порядок реализации названной льготы.

Кодификация налогового законодательства существенным образом изменила его место в системе законодательства. Нормы Налогового кодекса РФ по вопросам налогообложения фактически получили приоритет перед иными федеральными законами. Это подтверждается и положениями самого Налогового кодекса РФ, и правоприменительной (в том числе судебной) практикой. Таким образом, Основы законодательства о культуре вступили в противоречие с Налоговым кодексом РФ в части прямого закрепления налоговых льгот в области культуры. Де-факто они потеряли свое юридическое значение, де-юре на законодательном уровне это было признано Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которым соответствующие положения Основ законодательства о культуре были из текста исключены.

Преобразования, связанные с кодификацией бюджетного, налогового законодательства, с принятием общих законов, посвященных организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местному самоуправлению, привели к трансформации предмета правового регулирования в области культуры. Наметившаяся в законотворческой деятельности тенденция "расчистки" правового поля отдает преимущество общим актам, учитывающим особенности правового регулирования различных сфер, одновременно сокращая число специальных законов, вступающих в противоречие с основополагающими документами. В итоге, особое место в системе законодательства отводится кодифицированным актам и законам, посвященным принципам организации государственной и муниципальной власти и статусу органов государственной власти. При этом какие-либо юридические основания для выделения приоритетной роли подобных законов отсутствуют. Напротив, в теории высказывается и иная точка зрения. Так, Ю.А. Тихомиров полагает, что социальное законодательство (об образовании, здравоохранении и т.д.) приоритетно по отношению к иным законам в силу обеспечения им конституционных норм, устанавливающих права и свободы человека в конкретных областях жизнедеятельности*(75).