Правовые институты образовательного законодательства

В системе образовательного законодательства можно вычленить несколько видов правовых институтов. Прежде всего выделяются правовые институты по общим вопросам регулирования собственно образовательных отношений. К ним следует отнести совокупность правовых норм, регламентирующих: функционирование объектов образовательных отношений, государственных образовательных стандартов, образовательных программ; порядок выдачи документов об образовании, итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений, организации образовательного процесса; общий правовой статус обучающихся и их родителей, правовой статус педагогических работников, правовой статус образовательных учреждений; требования к организации образовательного процесса; основания для возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений; порядок приема лиц в образовательные учреждения; процессуальные правоотношения в сфере образования; распорядок обучения и отдыха обучающихся; гарантии и меры социальной поддержки обучающихся; учебную дисциплину; меры принуждения в отношении нарушителей образовательных отношений.

Правовые институты, касающиеся общих вопросов регулирования, конкретизируются с учетом уровней образовательных отношений. Составители проекта кодекса Российской Федерации об образовании, например, с учетом уровней образовательных отношений выделили следующие правовые институты: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее и послевузовское профессиональное образование; дополнительное образование; образование лиц с ограниченными возможностями здоровья; образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; образование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных учреждениях открытого и закрытого типа; образование иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных учреждениях Российской Федерации; военное образование.

Этот перечень правовых институтов, действующих в системе образовательного законодательства, вряд ли можно считать исчерпывающим. В то же время очевидно, что они составляют основу системы правовых институтов, регулирующих собственно образовательные отношения.

Одновременно можно выделить комплексные правовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей законодательства. Они возникают на стыке образовательных правоотношений с гражданскими, административными, трудовыми, семейными и другими правоотношениями. В частности, на стыке образовательных и гражданских правоотношений возникают комплексные правовые институты, регламентирующие специфику статуса образовательных учреждений как юридических лиц, особенности их имущественного положения, предпринимательской деятельности.

Очевидно, следует выделить и некоторые специальные институты, характеризующие специфику регулирования образовательных отношений с учетом их социальной направленности и содержания, поскольку образовательное законодательство является органичной составной частью социального законодательства.

Ключевое значение для законодательства в области образования имеет институт прав и законных интересов граждан в сфере образования. Данный институт имеет целью признание, государственное гарантирование и обеспечение реализации конституционных прав граждан на образование. И Конституция РФ, и Закон об образовании достаточно четко закрепляют право граждан на образование, формулируют государственные гарантии его реализации. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе - бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Государственные гарантии обеспечиваются путем создания системы образовательных учреждений и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Вместе с тем за последние годы наметилась устойчивая тенденция снижения государственных гарантий реализации права граждан на доступное и бесплатное образование. С 1995 г. сеть детских дошкольных учреждений сократилась на 27,2%. Предусматривается сократить объем содержания государственного образовательного стандарта из расчета четырех-пяти уроков в день и ряд традиционных для общего образования дисциплин перевести в сферу дополнительного платного образования. Ненамного, но сокращается число студентов, принимаемых в вузы на бюджетной основе. Недостаточное финансирование общеобразовательных школ сделало устойчивой традицию собирания дополнительных денег с родителей на материально-технические нужды, доплату учителям, обеспечение учебного процесса наглядными пособиями и техническими средствами.

Нормативная база для активного участия родителей, общественных объединений в организации образовательного процесса заложена. Подобные нормы содержит устав каждого образовательного учреждения. Правда, голос общественности пока имеет только рекомендательное значение. Общественность не наделена властными полномочиями.

Важное значение приобретает такой институт образовательного законодательства, как децентрализация управления в области образования. При этом следует иметь в виду, что функция децентрализации тесно увязывается с интегративной. Интегративная функция управления образованием, в частности, проявляется в том, что законодательство обеспечивает создание единого образовательного пространства в России, которое цементируется общностью содержания федерального компонента государственных образовательных стандартов. Правительство РФ утверждает единые типовые положения для различных видов образовательных учреждений. Закон об образовании устанавливает принципы государственной политики в области образования: светский характер образования, плюрализм и свобода в образовании, демократический государственно-общественный характер управления образованием. Законодательно на федеральном уровне определен объем государственных гарантий реализации конституционного права на образование.

И в свою очередь, усиливается тенденция к децентрализации. Она проявляется в разных формах. Федеральное образовательное законодательство создает условия для академических свобод обучающихся и педагогических работников, автономии образовательных учреждений в определении языка обучения, разработке компонента образовательного учреждения государственного образовательного стандарта, установлении правил внутреннего распорядка, принятии устава и др.

Административная реформа имеет целью создать более благоприятные условия для децентрализации управления образованием. Предусматривается наряду с государственными учреждениями, которые долгое время доминировали, введение новых организационно-правовых форм: автономного учреждения и государственной автономной некоммерческой организации, которые будут обладать большей самостоятельностью в расходовании бюджетных средств и большей свободой в использовании закрепленного за ними государственного имущества.

У данной новации имеются как сторонники, так и противники. Больше всего общественность беспокоит вопрос о том, смогут ли образовательные организации, получив большие экономические свободы, выполнить свое главное социальное предназначение - реализацию конституционного права граждан на образование.

Для опасений такого рода существуют основания, поскольку имеются активные сторонники реорганизации образовательных учреждений в коммерческие. Действующее законодательство, например, разрешает всем образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью. Статья 47 Закона об образовании определяет специфику этой деятельности. В статье дается закрытый перечень видов деятельности образовательных учреждений, которые подпадают под определение "предпринимательская деятельность". Сюда включаются торговля попутными товарами, оборудованием, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других учреждений и организаций, приобретение акций и других ценных бумаг и др. Эта деятельность не входит в образовательный процесс, она осуществляется по правилам гражданского законодательства.

Специфика же предпринимательской деятельности образовательных учреждений устанавливается ч. 2 ст. 46 и ч. 5 ст. 47 Закона об образовании, где делается важная оговорка: коммерческая деятельность образовательного учреждения не является предпринимательской, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса (в том числе на зарплату), его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении.

Попытки нарушить установленные границы, пределы осуществления предпринимательской деятельности образовательных учреждений неминуемо приведут к правовым и практическим коллизиям. Так, высказывается предложение любую деятельность, в том числе и образовательную, считать коммерческой. При этом учреждения образования должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализуя результаты своей производственной деятельности, в качестве которых выступают образовательные услуги. В итоге большая часть образовательных учреждений должна утратить форму учреждения как формально бесправного получателя бюджетных средств. Учитывая ограниченную коммерческую привлекательность отдельных образовательных учреждений для приватизации, они могут быть преобразованы в структуры, по форме близкие к негосударственным автономным некоммерческим организациям. Преобразование сети бюджетных образовательных учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено в течение 3-5 лет. Предполагается, что образовательные организации в отличие от образовательных учреждений более адекватны задачам повышения эффективности образовательных услуг и создания рыночной конкурентной среды.

По мнению сторонников этого взгляда, такой подход поможет снизить бремя государственных расходов на финансирование системы образования. Признавая социальную значимость образовательных услуг, государство обязано выступить в этом случае лишь одним из субъектов спроса на услуги образования, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами на условиях полной или частичной оплаты*(50).

Если данное предложение будет реализовано, то придется менять всю логическую конструкцию образовательного законодательства, в центре которой признание специфики образовательных отношений как фактора реализации конституционного права граждан на бесплатное и общедоступное качественное образование.

В условиях децентрализации управления образованием возрастает роль правового института публичных услуг. Термин "образовательные услуги", под которыми, как правило, понимаются публичные услуги в сфере образования, только начинает активно использоваться в законодательстве. Еще несколько лет назад под образовательными услугами понимались только платные услуги образования или те, которые полностью оплачивались обучающимися. Сейчас термин "образовательные услуги" становится практически тождественным термину "образование".

Исследователи отмечают некоторые особенности образовательной услуги как продукта производства. Она обладает несохраняемостью, изменчивостью качества, отсутствием гарантий, неосязаемостью, целостностью, длительностью потребления и последующего использования, сложностью, многократностью использования, взаимосвязанностью с потребителем*(51).

Добавим к этому, что публичные образовательные услуги различны с точки зрения порядка их оказания. В сфере общего образования они носят обязательный характер как для государственных органов, органов местного самоуправления, общеобразовательных учреждений, так и для их потребителей - обучающихся. В сфере среднего, высшего профессионального образования публичные образовательные услуги оказываются только тем обучающимся, которые выдержали условия конкурса.

Получает распространение практика делегирования полномочий государственных органов по оказанию публичных образовательных услуг различным образовательным организациям, в том числе и негосударственным.

В деле оказания публичных образовательных услуг важную роль играют юридические основания. Достаточно обоснованным представляется взгляд, согласно которому оказание образовательных услуг не может в полной мере регулироваться договором возмездного оказания услуг (ст. 39 ГК РФ), поскольку в образовательных правоотношениях нет полного равноправия договаривающихся сторон.

Для регулирования порядка оказания образовательных услуг специалистами предлагается форма образовательного договора с оплатой стоимости обучения. Подобный договор должен отражать специфику образовательных отношений, включая указание на такие признаки, как обучение в соответствии с государственным образовательным стандартом, целенаправленный и системный характер образования, наличие итоговой аттестации обучающихся, завершение обучения выдачей документа государственного образца*(52).

В вопросах оказания публичных образовательных услуг актуальными остаются вопросы повышения их качества, формирования типовых перечней образовательных услуг с учетом процесса постоянного уточнения и разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, создания правовых условий для более активного учета общественного мнения, предложений общественных объединений и граждан, соотношения платных образовательных услуг и услуг, оказываемых на бюджетной основе, формирования порядка действенной защиты прав граждан на получение образовательных услуг.