Система законодательства в области образования

Законодательство об образовании представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую законодательные акты, направленные на регламентацию широкого круга отношений в сфере образования. Являясь по своему характеру межотраслевым, оно содержит как нормы собственно образовательного законодательства, так и нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, налогового, бюджетного и других отраслей законодательства.

Предметной основой, объединяющей комплекс разнородных правовых норм законодательства об образовании, являются фактические отношения в этой области. Причем, под образованием, согласно преамбуле Закона об образовании, понимается "целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)"*(40).

Как самостоятельная сфера предметно-практической деятельности, образование по своему значению и масштабам занимает наряду с производственной деятельностью одно из ведущих мест в жизни общества. В настоящее время образованием охвачено около 33 млн. человек. Если к этому добавить обучающихся по различным образовательным программам из числа безработных граждан, студентов негосударственных вузов, слушателей курсов повышения профессиональной квалификации, то общее число обучающихся колеблется от 20 до 25% всего населения страны. С образованием связана практически каждая семья. В условиях постоянного и быстрого обновления научных знаний самообразованием занимается большинство людей трудоспособного возраста. В сфере образования занято более 2,5 млн. педагогических работников.

Будучи одним из основных социальных институтов, образование удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. По мере роста значения человеческого фактора в общественном прогрессе образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений общества.

В советский период образовательное законодательство формировалось преимущественно как специальная часть административного законодательства, в центре его стояли проблемы государственного управления сферой образования.

Вместе с тем уже в 70-80-е г. прошлого столетия ученые обратились к исследованию специфики правовых отношений в области образования. В результате появилась точка зрения, что отношения, возникающие в сфере образования, не сводятся только к классическим административно-правовым отношениям как отношениям "власти-подчинения". Одновременно здесь имеют место педагогические, трудовые, гражданские, семейные и другие правоотношения*(41).

Наиболее полно и последовательно мысль о разнообразии правоотношений в области образования в советской юридической литературе высказана Г.А. Дороховой. Она полагает: в области образования важное место занимают педагогические отношения, которые предполагают правовое равенство субъектов, исключают применение административно-правового метода. В педагогических правоотношениях используемые преподавателем методы властвования носят моральный характер, принимая форму замечаний, вызова родителей, стимулирования учащихся. Одновременно Дорохова отмечает, что уже административно-правовые отношения как элементы отношений по народному образованию являются неоднородными и основываются как на принципах прямого подчинения, так и на принципах взаимообусловленности прав государства и гражданина, принципах взаимной правовой ответственности.

Правда, в итоге своего анализа Дорохова приходит все-таки к выводу о том, что административно-правовые отношения с участием гражданина являются основным, определяющим видом правоотношений по народному образованию. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком "власти-подчинения", оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию*(42).

В 90-е г. ХХ в. изучение специфики отношений в области образования позволило поставить вопрос об образовательных отношениях "как правоотношениях, имеющих самостоятельную отраслевую значимость"*(43).

Как правило, под образовательными понимают отношения, возникающие между обучающимися, образовательным учреждением, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании или квалификации*(44). Предметом образовательных отношений являются системные, многообразные по содержанию знания, умения, навыки, приобретенные обучающимися в ходе обучения и воспитания, уровень которых соответствует требованиям государственных образовательных стандартов.

В настоящее время большинство правоведов в основном согласны с этими определениями, внося в них отдельные дополнения. Так, В.В. Спасская предлагает иметь в виду, что предметом образовательных отношений могут выступать не только определенные знания, умения и навыки, но и такие необходимые для современного человека качества, как самостоятельность, личная ответственность, инициативность, творческий подход, гибкость мышления, толерантность, способность общаться, принимать решения, делать выбор, убеждать, изменять собственную позицию, осваивать новые виды деятельности, адаптироваться к любым ситуациям, способность эффективной работы с информацией, которые в педагогической литературе принято называть "ключевыми компетенциями"*(45). Не всегда уровень подобных знаний и "ключевых компетенций", являющихся предметом образовательных отношений, регламентируется государственными образовательными стандартами, как, например, обстоит дело с дополнительным образованием.

Отметим, что в Законе об образовании, Законе о высшем и послевузовском профессиональном образовании, других федеральных законах и нормативных правовых актах в этой области не содержится легального определения образовательных отношений. Скорейшее устранение данного пробела, легализация ключевого понятия образовательного законодательства будет способствовать созданию условий для его систематизации и упорядоченности.

Правовое регулирование образовательных отношений составляет ядро, основу норм образовательного законодательства. Выделение специфики образовательных отношений как устойчивых, самостоятельных, исторически необходимых, массовидных, длительных по времени действия, постоянно повторяющихся, духовных в своей основе отношений между обучающимися, педагогическими работниками и образовательными учреждениями позволило отечественным правоведам прийти к выводу о существовании образовательного права как самостоятельной отрасли права*(46).

При этом отмечается и специфика метода правового регулирования образовательного права.

Для регулирования образовательных отношений используется императивный метод. Так, в общем образовании имеется обязательный уровень (9 классов), который должен получить каждый ученик. Содержание общего и профессионального образования должно соответствовать государственным образовательным стандартам. Образовательное учреждение получает право вести образовательную деятельность только после получения соответствующей лицензии. При определенных условиях гражданину может быть отказано заниматься педагогической деятельностью.

Императивный метод в сфере регулирования образовательных отношений не является всеобщим, не играет решающего значения. Значительно шире для регламентации образовательных отношений применяется диспозитивный метод, учитывающий права граждан на образование, свободу выбора формы обучения и типа образовательного учреждения, учитывающий автономию образовательных учреждений, академические свободы педагогических работников в выборе методики преподавания и воспитания. Среди норм образовательного законодательства ведущая роль принадлежит нормам-целям, нормам-принципам, нормам-определениям, нормам, стимулирующим и поощряющим деятельность образовательных учреждений, педагогических работников, обучающихся.

Сочетание императивного и диспозитивного методов регулирования при ведущей роли диспозитивного метода - характерная черта образовательного права, которая определяет особенности норм образовательного законодательства.

Образовательные отношения не исчерпывают всю совокупность отношений, которые регулируются нормами образовательного законодательства. Наряду с ними сфера образования включает в себя отношения, находящиеся на стыке образовательного законодательства и других отраслей законодательства: трудового, гражданского, налогового, семейного, административного и некоторых других. Соответственно, в этой сфере наряду с нормами собственно образовательного законодательства широко применяются нормы других отраслей законодательства.

Вопрос об оптимизации их соотношения является дискуссионным. Один из подходов состоит в том, что образовательное законодательство должно включать в основном нормы, регулирующие образовательные отношения в чистом виде. Из него следует исключить нормы смежных отраслей законодательства. Сторонники данного подхода предлагают перейти от принципа "максимизации" к принципу "минимизации" в правовом регулировании субъектов образовательной деятельности. Это означает регламентацию только тех отношений, которые не регулируются и не могут регулироваться другими федеральными законами, установление только тех гарантий, которые могут быть обеспечены имеющимися у государства ресурсами, а также минимальное государственное вмешательство посредством установления запретов и ограничений. Из других отраслей законодательства в образовательное законодательство могут быть включены только нормы, которые устанавливают особенности правового регулирования отношений, смежных с образовательными.

Второй подход, который и был реализован на практике, предполагает насыщение законодательства в области образования нормами трудового, административного, гражданского и других отраслей законодательства. В результате базовые федеральные законы в сфере образования включают избыточные нормы, касающиеся порядка создания образовательных учреждений как юридических лиц, отношений собственности в системе образования, порядка финансирования образовательных учреждений, их предпринимательской деятельности.

В настоящее время наметилась тенденция к "минимизации" образовательного законодательства в отмеченном плане. Многое для этого сделал Закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Добавим к этому, что правильным представляется такое направление к "минимизации", при котором нормы базовых и тематических законов в области образования имеют приоритет перед нормами законов других отраслей в регулировании смежных отношений*(47). Именно на таких условиях образовательное законодательство может "впитывать" нормы смежных отраслей законодательства, конкретизируя и уточняя их в целях создания благоприятных условий для должного функционирования образовательных отношений. На таких же условиях оно и само делегирует отдельные свои предписания в смежные отрасли законодательства, в которых имеют место образовательные процессы. Так, нормы базового Закона об образовании в полной мере используются в сфере административного законодательства при регулировании процесса подготовки государственных служащих, а также в сфере трудового законодательства там, где речь идет о профессиональной подготовке работников.

Отклонение от этого правила уже привело к тому, что нормы смежных отраслей законодательства, в частности Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, заметно ограничили экономическую свободу образовательных учреждений, предоставленную им ранее Законом об образовании, фактически уравняв их деятельность с деятельностью коммерческих организаций, главной целью которых является извлечение прибыли. В результате существование субъектов образовательной деятельности в организационно-правовой форме государственных и муниципальных учреждений становится все более проблематичным.

Законодательство об образовании советского периода включало конституционные нормы и нормы Основ законодательств Союза ССР и союзных республик о народном образовании. В общем объеме правовых норм, регулирующих образовательные отношения, преобладающее место занимали подзаконные акты.

Современное образовательное законодательство России развивается на основе принципа преемственности, в целом учитывая и сохраняя прогрессивные черты прежнего законодательства. В частности, такие из них, как установление конституционного права граждан на образование, что означало бесплатность всех видов образования; осуществление всеобщего обязательного среднего образования молодежи; широкое развитие профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; предоставление государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатное обеспечение школьными учебниками; возможность обучения в школе на родном языке; создание условий для самообразования (ст. 45 Конституции СССР).

Переход России к рыночной экономике и демократии, интегрирование ее в мировое сообщество, формирование новой роли государства потребовали глубокой трансформации системы образования, существенных изменений в образовательном законодательстве. За последние 15 лет сложилась система законодательства в области образования, включающая несколько уровней: нормы Конституции РФ, нормы федеральных законов и нормы законов субъектов Российской Федерации.

Решающим правообразующим фактором в области образования стали положения Конституции РФ. В ней право на образование признается как естественное и неотъемлемое в числе других прав и свобод человека. Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, право на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования, устанавливает основное общее образование в качестве обязательного уровня образования (ст. 43).

Право на образование в Российской Федерации обеспечивается и рядом других статей Конституции РФ. Граждане России имеют право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на свободу творчества и преподавания, на судебную защиту своих конституционных прав и свобод.

Согласно Конституции РФ общие вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следующий уровень актов высшей юридической силы составляют федеральные законы в области образования, принимаемые Государственной Думой.

Важную, базовую роль в образовательном законодательстве выполняет Закон об образовании. По широте содержания, объему регулируемых отношений, нацеленности на системную упорядоченность правовых предписаний он, по существу, является кодифицированным актом, выступает в качестве основ законодательства в области образования

Отметим, Закон об образовании постоянно совершенствуется в условиях активного реформирования российского общества. Первая его редакция появилась в 1992 г., вторая - в 1996 г. Заметные изменения внесены в Закон в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, когда корректировке подверглась 31 статья из 58. Изменения коснулись порядка утверждения Федеральной программы развития образования (ст. 3), задач законодательства в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 28, 29, 31), порядка оказания социальной поддержки обучающимся (ст. 50), порядка создания и регламентации деятельности образовательного учреждения (ст. 33), отношений собственности в системе образования (ст. 39), финансирования образовательных учреждений (ст. 41) и многих других статей.

В целом в сфере образования действует более 50 федеральных законов. Положения базового Закона в области образования конкретизированы и дополнены в ряде других федеральных законов. В их числе необходимо назвать Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании, федеральные законы: от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Целый ряд федеральных законов устанавливает льготный доступ к профессиональному образованию для отдельных категорий граждан (военнослужащих, "чернобыльцев", ветеранов боевых действий и т.д.), формы поддержки педагогических работников, порядок организации обучения в области культуры, спорта, медицины и других областях.

Нормы, регулирующие отношения в области образования, содержат ГК РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ.

Конституционные принципы разграничения полномочий органов государственной власти, нормы Закона об образовании, устанавливающие компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, способствовали активному развитию регионального образовательного законодательства, как составной части российского законодательства.

Принятые в субъектах Российской Федерации законы, а их перечень насчитывает несколько сотен, заметно дополняют и обогащают федеральное законодательство в области образования с учетом национальных, социально-экономических, культурных и других особенностей регионов, устанавливают дополнительные по отношению к федеральным гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам.

Оценивая состояние образовательного законодательства, необходимо отметить, что в основном оно соответствует общепризнанным нормам международного права, ориентируется на прогрессивные тенденции его развития.

Положительным итогом острых и масштабных дискуссий о путях обновления образования, которые ведутся в стране более 15 лет, явилось принятие целого ряда правовых актов, имеющих концептуальный характер и определяющих основные направления развития российского образования. В их числе "Федеральная программа развития образования", "Национальная доктрина образования в Российской Федерации", "Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года".

В целом можно заключить, что за последние 10 лет заложены основы законодательства в области образования, установлены права граждан на образование, сформулированы принципы государственной образовательной политики, намечены основные направления развития российского образования в ближайшие годы и на перспективу, определены актуальные проблемы образования, требующие безотлагательного решения. В период общесистемного социально-экономического кризиса 90-х г. прошлого столетия, резкого снижения роли государства в материальной поддержке образования правотворчество способствовало "самовыживанию" системы образования, сохранению ее потенциала и качественного уровня, возможности конкурировать с подобными системами передовых стран.

Вместе с тем развитие образовательного законодательства отличают неравномерность, несбалансированность и противоречивость. Нормы федерального и регионального законодательства об образовании не всегда способствуют реализации конституционных принципов, содержат много внутренних противоречий и коллизий с нормами других отраслей законодательства, имеют пробелы и декларативные предписания. Высок удельный вес подзаконных актов. Образовательное законодательство до сих пор не в полной мере учитывает специфику предмета правового регулирования и общественные запросы и потребности в модернизации образования. Злободневной остается задача дальнейшего согласования отечественного законодательства с прогрессивными нормами международного права, укрепление основ единого образовательного пространства в рамках СНГ.

Актуальным направлением совершенствования законодательства об образовании является дальнейшая оптимизация соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Как показывает законотворческая практика, основные упущения действующего образовательного законодательства обусловлены недостаточно четкой и последовательной реализацией конституционных принципов разграничения компетенции различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Отрицательное воздействие на формирование законодательства Российской Федерации оказывают, прежде всего, нечеткие и непоследовательные правовые установления Закона об образовании в части определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Данный Закон закрепляет: в ст. 28 - предметы исключительной компетенции Российской Федерации, а в ст. 29 - предметы исключительной компетенции ее субъектов.

Способы закрепления предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, используемые в Законе об образовании, нуждаются в серьезном совершенствовании. Во-первых, они не соответствуют конституционным требованиям. Согласно Конституции РФ вопросы, относящиеся исключительно к ведению субъектов Российской Федерации, в специальном правовом регулировании со стороны федеральных органов государственной власти не нуждаются (ст. 73). Во-вторых, в Законе об образовании не определены "общие вопросы образования", являющиеся, согласно Конституции РФ, предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). В-третьих, конкретные нормы ст. 28 и 29 перечислены несистемно, без четкой классификации, имеют порой избыточный, неопределенный характер. Так, ст. 28, закрепляющая компетенцию Российской Федерации, оказалась явно перегружена положениями, которые, если строго следовать конституционным принципам, относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (например, п. 19 - информационное и научно-методическое обеспечение образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, издание учебной литературы и производство учебных пособий; п. 8 - аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно-диагностических центров (государственной аттестационной службы).

Очевидно, Закон об образовании должен ограничиться детальным закреплением предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 28), а также предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 28). При этом, следуя ст. 71 Конституции РФ, Российская Федерация правомочна регулировать правовые институты, которые находятся на стыке образовательного законодательства и других отраслей законодательства. К ним, в частности, относятся финансовые и гражданские отношения в области образования, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики, федеральные программы в области образования.

Соответственно, ст. 29 Закона об образовании должна дать исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отнесенных к "общим вопросам образования". Основу, ядро этих "общих вопросов образования" должны составить собственно образовательные отношения как отношения между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками и иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования на основе государственных образовательных стандартов с выдачей специального документа о соответствующем уровне образования или квалификации.

Конкретный перечень общих вопросов образования включает нормы, устанавливающие предмет, методы, цели, принципы и основные понятия образовательного законодательства. Сюда относятся и вопросы регулирования собственно образовательных отношений: о правовом статусе обучающихся, педагогических работников, образовательных учреждений; о компонентах, формах и методах образовательного процесса и т.д. К общим вопросам также следует отнести установление порядка и пределов применения в образовательном законодательстве норм смежных отраслей, закрепление и конкретизацию компетенции и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, органов управления образованием на федеральном, региональном и местном уровнях*(48).

Недостатки Закона об образовании в части разграничения компетенции органов государственной власти не способствуют сбалансированному и продуктивному развитию законодательства субъектов Российской Федерации. При этом можно отметить ряд нежелательных тенденций, получивших широкое распространение. В их числе - дублирование, неоправданные повторы в текстах региональных законов норм федерального законодательства.

Часто тенденцию дублирования норм федеральных законов объясняют политическими амбициями руководителей республик, краев и областей России, начальным периодом формирования федеральных отношений в условиях действия лозунга "Бери столько суверенитета, сколько сможешь", издержками "роста" региональных законотворческих институтов. Все это, конечно, имеет место. Однако главная причина "повального" увлечения дублированием кроется, по нашему мнению, в невысоком качестве федеральных законов, не дающих четких ориентиров и не устанавливающих границы правотворческой деятельности на региональном уровне.

Так, Закон Республики Коми "Об образовании" почти полностью или с некоторыми редакционными изменениями повторяет нормы ст. 31, 32, 35 Закона об образовании, касающиеся компетенции органов местного самоуправления в области образования, компетенции и ответственности образовательного учреждения, порядка управления образовательными учреждениями. Подобный прием характерен и для разработчиков законов об образовании Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Волгоградской, Кировской и других областей. Дело доходит до того, что, например, в законах об образовании Республики Коми и Удмуртской Республики воспроизводятся нормы, устанавливающие компетенцию Российской Федерации в сфере образования.

Злоупотребляя приемом дублирования, региональные законы вторгаются в сферу, составляющую предметы ведения Российской Федерации. При этом создается ложное ощущение, что нормы федеральных законов, не будучи воспроизведены в текстах законов субъектов РФ, не действуют на их территориях. Такая ситуация особенно неприемлема, поскольку до сих пор законы отдельных республик не содержат четкого решения вопроса о соотношении федерального и республиканского законодательства. Характерным в этом плане является Закон Чувашской Республики "Об образовании", который ограничивает систему законодательства Республики в области образования положениями Конституции Чувашской Республики, отмеченного закона об образовании и других правовых актов Чувашии (п. 1 ст. 3).

Между тем, согласно Конституции РФ, приоритет федеральных законов над региональными является установленным фактом. Все федеральные законы в сфере образования, принятые в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, действуют на ее территории без каких-либо ограничений и не нуждаются в дополнительном санкционировании.

Дублирование как прием псевдозаконотворчества мешает продуктивному развитию регионального законодательства, не способствует поиску конструктивных решений сложных проблем, имеющих место в сфере образования, в частности такой из них, как взаимодействие органов государственной власти различных уровней в обеспечении стабилизации финансового и материального положения образовательных учреждений.

В процессе дублирования допускается использование нетрадиционной терминологии, возникает терминологическая путаница. Наиболее часто подобный недостаток встречается в республиканских законах об образовании. Так, в законах Республик Татарстан и Адыгея используется термин "местные органы государственной власти" наряду с термином "органы местного самоуправления". Характерно, что при раскрытии содержания этих понятий (компетенции данных органов управления) между ними не обнаруживаются различия. Например, в ст. 10 Закона Республики Адыгея "Об образовании", в которой устанавливается компетенция местных органов государственной власти, перечислены нормы, полностью совпадающие с нормами ст. 11 данного Закона и нормами ст. 31 Закона об образовании, определяющими компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования.

Другим распространенным просчетом, обусловленным нечетким разделением полномочий органов государственной власти, являются их противоречия с федеральным законодательством. Как правило, они проявляются в ограничении компетенции Российской Федерации представительными органами регионов.

Первым видом подобных коллизий выступает вторжение региональных законодателей в пределы компетенции Российской Федерации. В ряде республиканских законов об образовании к компетенции высших органов государственной власти и управления республик отнесены такие вопросы федерального ведения, как: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нотификация документов об образовании иностранных государств и др.

В законах субъектов Российской Федерации встречаются также нормы, которые приняты в пределах компетенции региональных органов государственной власти, но содержат ограничения прав и свобод граждан или образовательных учреждений по сравнению с установлениями федерального законодательства. Например, в субъектах РФ наметилась тенденция социальной поддержки отдельных категорий работников образовательных учреждений. Но при этом иногда устанавливается "урезанный" по сравнению с федеральным перечень форм социальной поддержки, предоставляемой участникам образовательных отношений. Так, после вступления в действие Закона Республики Саха (Якутия) "Об учителе" работники образовательных учреждений Республики лишились ряда социальных гарантий, установленных Законом об образовании. В числе этих социальных гарантий - право педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной педагогической работы, на получение ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией, на сокращенную продолжительность рабочего дня.

Возникновение подобных коллизий значительно затрудняет на практике реализацию прав и социальных гарантий педагогических работников. Разрешение их следует осуществлять в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в которой устанавливается, что в случае возникновения противоречий между федеральными законами, изданными по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и иными актами, действуют федеральные законы.

Определенное влияние на развитие регионального законодательства, по мнению некоторых специалистов, оказывают положения Закона об образовании, в соответствии с которыми разграничение компетенции в области образования между законодательной и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 30). Эти положения, по существу, стали причиной раздробления единства правового регулирования образовательных отношений на региональном уровне. Появилась возможность для принятия около 100 вариантов разграничения компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации*(49). В результате одни и те же отношения регулируются на территории разных субъектов совершенно разными по своей юридической силе правовыми актами.

Даже такой общий для всех субъектов Российской Федерации вопрос, как финансирование образовательных учреждений, в Вологодской области, например, регулируется Законом "О сборе на нужды образовательных учреждений", во Владимирской области - решением Законодательного Собрания "О введении сбора на нужды образовательных учреждений", а в Хабаровском крае - в рамках налогового законодательства двумя актами: Законом "О налогах и сборах Хабаровского края" и Положением "О порядке использования средств, полученных от сбора на нужды образовательных учреждений", утвержденным решением краевой Думы. Аналогичная ситуация складывается в регулировании вопросов лицензирования, защиты прав ребенка и других.

В числе других упущений регионального законодательства следует отметить наличие декларативных норм, большое число законотворческих ошибок, недостаточную законотворческую активность отдельных субъектов Российской Федерации, медленное формирование регионального законодательства как упорядоченной системы. В правотворчестве субъектам Российской Федерации следует руководствоваться, по крайней мере, двумя принципами. Во-первых, федеральные законы, изданные в пределах компетенции федеральных органов, имеют неоспоримый приоритет по отношению к законам региональным. Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации в целях ограниченного дополнения и конкретизации федерального законодательства должны содержать только первичные нормы по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Нынешний этап развития регионального законодательства нацелен на устранение уже отмеченных недостатков, реализацию первоочередных задач модернизации российского образования, более активный учет социально-экономических особенностей регионов. Так, Московская городская Дума и Московская областная Дума приняли в 2001 г. новые редакции законов об образовании, которые существенно отличаются от первоначальных редакций. Закон Московской области об образовании стал значительно компактней (21 статья вместо 39), существенно изменил структуру, отразил особенности реализации положений Закона об образовании.

Более конкретным, нацеленным на решение проблем города стал Закон "О развитии образования в городе Москве". Отличительной его чертой является детализация применительно к условиям столицы общих положений Закона об образовании в части организации семейного образования, охраны здоровья обучающихся, формирования целевой городской программы развития образования, деятельности общественных советов по образованию, попечительских советов и фондов, порядка финансирования образовательных учреждений. В дополнение к федеральным гарантиям и формам социальной поддержки Закон содержит четкий перечень форм поддержки органами власти г. Москвы образовательных организаций и учреждений, работников образования и обучающихся. Основные социальные гарантии и формы социальной поддержки работникам образования, ранее установленные различными подзаконными актами, в обобщенном виде нашли отражение в новой редакции Закона.

Содержание принятых в последнее время региональных законов об образовании, имеющих общий характер и предмет регулирования которых совпадает с аналогичным федеральным законом, наполняется по нескольким направлениям. Прежде всего законодатели на региональном уровне ведут активный поиск пути повышения финансовой стабильности системы образования. В условиях, когда сложилась практика хронического недофинансирования образования, субъекты Российской Федерации вынуждены находить дополнительные источники привлечения финансовых средств.

Повышение государственных гарантий приоритетности образования на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, включает стабилизацию финансирования образовательных учреждений, социальную поддержку работников системы образования, предоставление дополнительных по отношению к федеральным форм социальной поддержки учащихся, воспитанников.

При этом следует указать, что поиск решения названных выше проблем велся и раньше. В результате в субъектах Российской Федерации в пределах установленной компетенции принято значительное количество законов, которые можно было бы условно назвать экономическими и предметом которых являются специальные вопросы финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений. Эти законы посвящены: установлению местных налогов и сборов на нужды образовательных учреждений, минимальных социальных норм и финансовых нормативов; определению налоговых и других экономических льгот образовательным учреждениям, порядка оплаты за содержание детей в отдельных государственных образовательных учреждениях.

Таковыми, например, являются законы о сборе на нужды образовательных учреждений, принятые в Архангельской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Саратовской, Читинской и многих других областях, Закон Республики Карелия "О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание фонда дошкольного воспитания", Закон Иркутской области "О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах".

К этой группе правовых актов примыкают и законы, устанавливающие различные льготы образовательным учреждениям, а также предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования, имеющим доход от реализации продукции собственного производства и оказания платных дополнительных образовательных услуг. Так, в Московской области принят Закон "О предоставлении налоговых льгот образовательным учреждениям". В Тюменской области - Закон "Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области".

В процессе нынешнего этапа совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации апробированные на практике и доказавшие свою целесообразность нормы так называемых экономических законов активно включаются в содержание общих законов об образовании. В этой связи можно сказать, что фактически начал осуществляться процесс кодификации регионального законодательства по вопросам образования.

Закон Красноярского края "Об образовании" в новой редакции, в частности, устанавливает, что финансирование краевой системы образования не должно быть ниже уровня расходов, определенных на основе минимальных нормативов бюджетной обеспеченности образования. Согласно этому Закону не допускается снижение минимальных нормативов по сравнению с уровнем, достигнутым в предшествующий год. Дополнительный источник финансирования - сборы на нужды образования. Для финансирования внебюджетных мероприятий создается краевой фонд образования.

Согласно Закону Тверской области "Об образовании в Тверской области" "финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется на основе региональных нормативов финансирования. Региональные нормативы финансирования устанавливаются с учетом региональной специфики и должны быть достаточными для покрытия расходов, связанных с образовательным процессом" (ч. 2 ст. 9).

Закон "О развитии образования в городе Москве" нормативно закрепляет формы поддержки образовательных учреждений органами власти г. Москвы. В числе этих форм предоставление льгот по поступающим в городской бюджет налогам и сборам, установление тарифов на оплату коммунальных услуг в размерах, предусмотренных для бюджетных организаций, запрет на отключение образовательных учреждений и организаций от потребляемых или коммунальных услуг, а также льготы по городским налогам и сборам и федеральным налогам в части, поступающей в городской бюджет, юридическим и физическим лицам, оказывающим образовательным учреждениям и организациям безвозмездную помощь (ч. 1 ст. 14).

Особое внимание уделено материальной поддержке образовательных учреждений г. Москвы, ведущих экспериментальную и инновационную деятельность. В целях создания условий, необходимых для реализации этой деятельности, образовательным учреждениям может присваиваться статус экспериментальной площадки г. Москвы. Образовательное учреждение, имеющее такой статус, получает право на дополнительное финансирование программы эксперимента из внебюджетных источников и в пределах имеющихся у него средств на самостоятельное определение форм и систем оплаты труда, размеров ставок заработной платы и должностных окладов, а также размеров доплат, надбавок, премий и иных мер материального стимулирования работников, участвующих в проведении экспериментальной и инновационной деятельности (ст. 18).

Заметные положительные сдвиги в развитии образовательного законодательства субъектов Российской Федерации связаны с разработкой мер государственной социальной поддержки работников системы образования и обучающихся. Законодатели все реже дублируют нормы федеральных законов по этим вопросам, находят внутренние резервы для установления дополнительных мер социальной поддержки, стремятся к конкретной формулировке законодательных норм, активнее учитывают социально-экономические и демографические особенности регионов. Отчетливо проявляется тенденция придать законодательную форму наиболее важным положениям подзаконных актов по вопросам социальной поддержки субъектов образовательного процесса.

При всем региональном многообразии форм социальной поддержки и льгот работников образования наиболее типичными являются:

доплаты и надбавки стимулирующего характера за работу, не входящую в круг основных обязанностей (классное руководство, руководство кружками, методическими и другими комиссиями и др.);

доплаты молодым специалистам и специалистам, имеющим диплом с отличием;

надбавки к должностным окладам руководящим работникам государственных образовательных учреждений;

выделение премий лауреатам региональных профессиональных конкурсов;

учреждение региональных почетных званий и введение надбавок к заработной плате имеющим эти звания;

повышение ставок педагогическим работникам, реализующим программы углубленного обучения;

введение льгот по оплате труда работников сельских образовательных учреждений;

льготы, связанные с улучшением пенсионного обеспечения педагогических работников;

льготы по улучшению жилищных условий и оплате коммунальных услуг педагогических работников, работающих в сельской местности, и молодых специалистов, а также ветеранов труда;

льготы, связанные с пользованием транспортом;

доплаты работникам библиотек, научным работникам, медицинским работникам системы образования;

доплаты педагогическим работникам за выслугу лет.

Конкретные размеры доплат, вознаграждений, единовременных пособий заметно колеблются в зависимости от региона и отражают социально-экономические возможности различных субъектов Российской Федерации. Как положительное явление можно отметить постепенный отход от использования в качестве критерия этих дополнительных выплат минимального размера оплаты труда и использование в качестве исходной базы уровня прожиточного минимума, установленного для региона.

Достаточно многообразны и льготы обучающимся. Наиболее характерным при этом является расширение (по сравнению с требованиями федеральных законов) состава льготных категорий обучающихся. В частности, в число лиц, нуждающихся в социальной поддержке, включаются представители студенческих семей, дети из неполных и многодетных семей, дети, родители которых уклоняются от алиментов, дети военнослужащих срочной службы, дети из семей с доходами ниже прожиточного минимума, дети, страдающие определенными видами заболеваний.

Наряду с установлением традиционных мер социальной защиты, в нормотворческой практике начинает утверждаться поддержка и поощрение детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности. Конкретными формами такой поддержки выступают создание специальных учебных заведений, установление льгот для обучающихся, имеющих звание победителей и лауреатов творческих конкурсов и фестивалей, утверждение во многих субъектах Российской Федерации именных повышенных стипендий для студентов средних и высших профессиональных учебных заведений и аспирантов, почетных грамот для учащихся общеобразовательных школ.

Повышению качества законодательства об образовании способствует стремление законодательных органов субъектов Российской Федерации по возможности полно учесть в нормотворческой практике региональные особенности. Благоприятные возможности для этого создает Федеральная программа развития образования, которая предполагает включение в свой текст региональных программ развития образования как необходимых составных компонентов. Программа позволяет органично сочетать общероссийские потребности и запросы регионов в подготовке нужных специалистов, установить разумную специализацию образовательных учреждений, организационно обеспечить сохранение единого образовательного пространства. Характерной в этой связи является норма Закона "Об образовании в Тверской области" о том, что "организационной основой политики в сфере образования является Программа развития образования Тверской области, которая разрабатывается на основе Федеральной программы развития образования с учетом социально-экономических, культурных, демографических и других региональных особенностей" (ч. 4 ст. 1). Согласно ст. 6 данного Закона разработка и реализация региональных программ развития образования отнесены к компетенции Администрации Тверской области. В Положении о Департаменте образования Тверской области устанавливается, что Департамент обязан обеспечить выполнение Федеральной и региональной программ. Отмеченные правовые нормы, создающие традиционную схему организации деятельности по разработке и реализации региональных программ развития образования, являются типичными для законодательства субъектов Российской Федерации.

Ориентация законодателей на учет региональных особенностей позволяет в определенной мере восполнить пробелы федерального законодательства, а порой приводит и к созданию оригинальных правовых норм. Так, в ряде регионов страны функционирует значительное количество сельских малокомплектных школ, пути развития которых оцениваются в обществе неоднозначно. Сторонники радикальных реформ считают, что многие из этих школ постепенно закроются естественным путем. Традиционалисты настаивают на сохранении сельской школы как культурного очага на селе, средства обучения, воспитания детей в духе национальных, самобытных традиций. Естественным поэтому является интерес законодателей к проблемам организации работы сельских школ. В Республике Саха (Якутия) этой теме посвящен специальный Закон "О государственном сельском образовательном учреждении", который устанавливает нормы наполняемости классов малокомплектных школ и организации в них учебного процесса, особенности подготовки педагогических кадров для сельских школ, специфику их финансирования. Закон допускает существование кочевых образовательных учреждений.

Специальную статью "Особенности функционирования сельских образовательных учреждений" содержит Закон "Об образовании в Тверской области". Нормы Закона направлены на сохранение сельских школ в области. В этих целях независимо от количества учеников допускается создание на селе начальных общеобразовательных школ, а также образовательных учреждений, сочетающих дошкольное и начальное общее образование. В сельских школах могут создаваться коррекционные классы, обучение в них возможно по индивидуальным планам. Сельским школам разрешается иметь земельный участок, сельскохозяйственную технику, учебно-производственные и жилищно-бытовые помещения, сельскохозяйственных животных. Продукция, полученная в подсобном хозяйстве, и заработанные средства направляются на организацию питания, досуга и оздоровления учащихся, укрепление учебно-материальной базы, оплату труда учащихся. Для учащихся сельских школ, проживающих на расстоянии свыше 3 километров от них, могут открываться интернаты либо обеспечиваться их перевозка к месту учебы льготным или бесплатным транспортом.