Направления совершенствования законодательства в области образования

Недостатки образовательного законодательства обусловливают его невысокую эффективность, способствуют возникновению и существованию ряда отрицательных тенденций в развитии образования. Хронически не выполняются многие нормы действующих федеральных законов. В частности, не все общеобразовательные школы имеют статус юридического лица, бездействуют нормы о возможности получения образования в форме семейного образования, о социальном образовательном кредите.

Наглядно проявляют себя нежелательные тенденции. Нарастает процесс коммерциализации образования; усиливается неравенство граждан при получении образования (согласно социологическим данным более 60% студентов - выходцы из менее чем 25% населения, составляющих высший и средний классы); низкий уровень заработной платы работников образовательных учреждений не обеспечивает им нормальных условий жизни и затрудняет выполнение профессионального долга; треть выпускников среднего профессионального образования не трудоустраивается по полученной в учебном заведении специальности; стареет и разрушается материально-техническая база; не сокращается существенное отставание от развитых стран в вопросах компьютеризации образования, оснащения учебного процесса современными техническими средствами.

Дальнейшее совершенствование образовательного законодательства диктуется двумя главными причинами: социальными потребностями общества и требованиями правового характера. Речь идет о решении двух взаимосвязанных задач:

законодательном обеспечении процесса модернизации образования в соответствии с потребностями рыночной экономики и социального, демократического государства;

совершенствовании системы образовательного законодательства в направлении ее сбалансированности, целостности, структурной упорядоченности в соответствии с требованиями теории правотворчества.

Социальные требования достаточно полно сформулированы в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Главная цель модернизации создание механизма устойчивого развития образования, обеспечение ее соответствия требованиям XXI в., потребностям развития страны, запросам личности, общества и государства. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;

достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;

формирование в системе образования эффективных организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов;

повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки;

развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышение роли всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения.

Практическая реализация каждой из названных задач нуждается в соответствующем правовом обеспечении. При этом важно как можно более полно учитывать баланс социальных интересов законодателей, элитных слоев и простых граждан российского общества, избегая односторонней приверженности крайним, полярным точкам зрения.

Система образования должна быть ориентирована не только на заказ со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг создаст основу для привлечения в систему образования дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.

Совершенствование законодательства должно быть направлено на оптимизацию и эффективность использования бюджетных средств федерального, регионального и местного уровней, на конкретизацию сфер ответственности различных уровней государственной власти и органов местного самоуправления.

На современном этапе модернизации российского образования в качестве приоритетных неотложных направлений государственной политики становятся такие, как обеспечение правовых условий развития непрерывного профессионального образования, повышение качества профессионального образования, обеспечение доступности качественного общего образования, повышение инвестиционной привлекательности сферы образования. Каждое из этих направлений предполагает решение целого ряда конкретных задач.

В целях развития современной системы непрерывного профессионального образования предполагается расширить число организаций, предоставляющих образовательные услуги профессионального образования и подготовки кадров. При этом потребуется создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ, обеспечения мобильности обучающихся, создания общенациональной системы оценки качества образования и реализации образовательных программ.

В области повышения качества профессионального образования предстоит перейти к двухуровневому высшему образованию (бакалавриат и магистратура), реструктурированию системы начального и среднего профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности.

Расширение доступности качественного общего образования предполагает переход к отраслевой системе оплаты труда педагогических работников, создание системы социальной адресной поддержки обучающихся, расширение доступности дополнительного образования, введение профильного обучения в старших классах, изменение структуры государственного стандарта общего образования (т.е. включение в него требований к уровню подготовки выпускников и условий образовательной деятельности, базисного учебного плана).

В целях повышения инвестиционной привлекательности сферы образования предстоит создать условия для экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций, снижения инвестиционных рисков (развитие общественных институтов управления образованием, обеспечение большей прозрачности для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями).

Наряду с законодательным обеспечением процесса адаптации образования к требованиям рыночной экономики и социального, демократического государства, вторым важным направлением является его совершенствование с позиций целостности, упорядоченности и структурированности.

Действующее законодательство в области образования пока не носит системного характера как на федеральном, так и на региональном уровне, страдает несогласованностью федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержит внутренние противоречия и пробелы.

Одной из причин несбалансированности нынешнего состояния законодательства в области образования является нарушение принципа последовательности в его развитии, отступление от стратегического курса законотворчества, основу которого должны были составить разработка и принятие отраслевых федеральных законов. Осуществление этого курса фактически приостановилось в 1996 г. после принятия Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. За последние годы Государственной Думой рассмотрены только два федеральных закона из этой серии: О дополнительном образовании и Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании). Неоправданная задержка с принятием отраслевых федеральных законов приводит к тому, что многие правоотношения продолжают регулироваться лишь подзаконными актами. В частности, типовыми положениями об отдельных типах и видах образовательных учреждений, утверждаемыми Правительством РФ.

Стремление модифицировать образовательное законодательство реализуется в последнее время в подготовке изменений и дополнений к Закону об образовании. Количество таких проектов измеряется десятками. Несмотря на простоту и привлекательность развития законодательства по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Для сферы образования такой метод модернизации законодательства должен выступать лишь как вспомогательный вариант и применяться только при явной необходимости корректировки действующих законов. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже сейчас привели к ситуации, когда раздаются голоса в пользу принятия новой редакции Закона об образовании.

Очевидно, что в ходе законотворческой работы в качестве конечной цели может выступать разработка кодекса об образовании. В настоящее время тезис о необходимости подготовки и принятия Кодекса Российской Федерации об образовании получил достаточное теоретическое обоснование. Его принятие позволит завершить процесс формирования правового пространства сферы образования, выделить и показать специфику образовательных отношений, поднять на законодательный уровень регулирования значительную часть отношений в области образования, которые еще регулируются подзаконными актами, преодолеть излишнее многообразие источников образовательного права, оптимизировать его соотношение с другими отраслями права.

В то же время, дабы не допустить разрыва преемственности в развитии образовательного законодательства, параллельно с разработкой кодекса должны приниматься федеральные законы по отдельным отраслям, институтам образования и актуальным проблемам, что позволит в будущем, наращивая массив законодательства, создать более благоприятные возможности для систематизации норм образовательного права.

Образовательное законодательство нуждается в повышении его концептуальной стройности. Так, до сих пор оно не включает легального определения ключевых понятий "образовательные отношения", "образовательная услуга", "система образования".

Другая острая проблема связана с оптимизацией соотношения норм данной отрасли законодательства с нормами других отраслей законодательства - гражданского, трудового, административного, налогового.

Законодательство об образовании тесно взаимодействует с гражданским законодательством, активно использует методы публичного и частноправового регулирования. Адаптация системы образования к условиям рыночной экономики обусловливает усиление роли гражданско-правовых отношений в образовании, порождает целый ряд противоречивых ситуаций.

Органичное сочетание норм образовательного и гражданского законодательства происходит тогда, когда образовательное законодательство конкретизирует установления гражданского законодательства, определяет пределы их применения в сфере образовательных правоотношений. Комплексные институты, возникающие на стыке гражданско-правовых и образовательных отношений, должны обеспечивать должное функционирование образовательных отношений.

Несбалансированность, незавершенность федерального законодательства проявляется и в том, что пока не принят ряд федеральных законов, прямо предусмотренных Законом об образовании. К ним следует отнести федеральные законы о порядке регистрации и деятельности образовательных учреждений, о государственном образовательном стандарте основного общего образования, о государственной аттестационной службе, независимой от органов управления образованием.

Как уже говорилось, актуален вопрос о соотношении федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которые являются необходимыми составными частями единой отрасли образовательного законодательства. Изучение практики регионального законотворчества показывает, что по предмету законодательного регулирования можно выделить следующие виды отношений в образовательной и смежных с ней сферах: общие вопросы образовательной деятельности; общие вопросы образования, недостаточно урегулированные на федеральном уровне (скажем, начальное профессиональное образование, региональный комплект учебной литературы, аттестация и государственная аккредитация учреждений образования); экономические отношения в сфере образования; трудовые и социальные отношения работников образования; научная и культурно-просветительная деятельность образовательных учреждений; работа с трудными подростками; вопросы трудоустройства молодежи.

Несмотря на тематическое разнообразие, законодательство субъектов Российской Федерации пока не в полной мере является органичной составной частью федерального образовательного законодательства. Этому мешает наличие существенных недостатков в региональных законах. Главный из них - многочисленность норм по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Появление таких норм обусловливается, напомним, двумя причинами: региональные законы полностью или частично воспроизводят нормы федеральных законов и особенно базового Закона об образовании, и в регионах принимаются нормы, которые противоречат федеральным законам, а порой и ограничивают права граждан. Процесс устранения излишнего дублирования начат, но далек от завершения.

В региональном правотворчестве следует исходить из того, что федеральные законы, изданные в пределах компетенции федеральных органов государственной власти, имеют неоспоримый приоритет по отношению к законам субъектов Российской Федерации и что эти законы в целях дополнения федерального законодательства должны содержать только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов.

Тенденцией развития образовательного законодательства является его тесное взаимодействие с нормами международного права. Источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования, несколько сотен. К ним относятся акты, принятые ООН, ее специализированными учреждениями (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также соглашения Российской Федерации с другими государствами.

По принципиальным вопросам российское законодательство об образовании отвечает международным стандартам. Тем не менее, вопрос об учете международного правотворческого опыта является актуальным. В условиях, когда Конституция РФ признает нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части отечественного законодательства, важно продолжить работу по приведению образовательного законодательства в соответствие с нормами международного права. Например, не все положения Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (Париж. 1960. 14 декабря), Рекомендаций МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (Париж. 1966. 5 октября), Рекомендаций о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж. 1997. 11 ноября) пока стали достоянием отечественного законодательства и особенно ориентирами в правоприменительной практике. В частности, рекомендации, направленные против введения платного образования, о повышении социального статуса и материального положения преподавателей являются для развития образования в стране весьма актуальными.

Для включения норм международного права в систему образовательного законодательства полезно опираться на методы трансформации и имплементации. Реальное действие международных норм в сфере образования возможно после их преобразования с учетом специфики правовой системы России и конкретных социально-экономических возможностей страны.

В этой связи следует отметить актуальность положений Болонской декларации, к которой в 2004 г. присоединились уже 40 европейских стран, в том числе и Россия. Целью Декларации является создание новой Европы, основанной на научных знаниях, имеющей высокоразвитую экономику, продвинутую социальную структуру, высокий человеческий потенциал. Участвуя в Болонском процессе, Россия в ближайшие годы должна создать благоприятные правовые условия для принятия системы легкосопоставимых академических степеней; построения системы образования, основанной на двух уровнях (бакалавриат и магистратура); создания кредитной системы зачетных баллов для получения образования; развития академической мобильности; повышения роли сотрудничества европейских стран в обеспечении высокого качества образования; продвижения европейских измерений в высшем профессиональном образовании.

Особенность нормативных правовых актов СНГ по вопросам образования состоит в том, что они не имеют прямого действия на территории стран - участниц Содружества. Чтобы стать составной частью законодательства отдельных государств, нормы актов СНГ должны быть приняты компетентными органами этих государств в качестве собственных внутринациональных правовых актов.

Таким образом, развитие законодательства об образовании предполагает его совершенствование как органичной отрасли системы отечественного законодательства в тесной связи с другими его отраслями, с учетом требований и рекомендаций международного права и насущных социально-экономических потребностей России.