Основные институты законодательства о культуре

Традиционно в отечественной юриспруденции изучение правового регулирования отношений в области культуры связано с анализом механизмов охраны культурного наследия*(81), противодействия преступным посягательствам на культурные ценности*(82), гражданского оборота культурных ценностей*(83). В рамках данной работы представляется необходимым раскрыть свойства законодательства о культуре как отрасли социального законодательства. В этой связи следует прежде всего обратиться к таким институтам, как культурные права человека, государственные услуги в области культуры и организации культуры.

Центральное место в законодательстве о культуре занимает институт прав и законных интересов человека. В данном случае имеются в виду культурные права человека, которые как разновидность прав человека получили признание в международном праве и национальном законодательстве. В соответствии со ст. 15 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "Об экономических, социальных и культурных правах" государства признают право человека на участие в культурной жизни, пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых он является. На международном уровне был принят целый ряд документов, направленных на обеспечение и защиту авторских и смежных прав. Другое направление правотворческой деятельности различных международных организаций связано с формированием механизмов охраны различных культурных ценностей (культурного наследия), что должно обеспечить возможность участия человека в культурной жизни.

В России культурные права имеют статус конституционных (основных). Конституция РФ, следуя международному праву, отдельно выделяет свободу творчества как элемент конституционного статуса человека (ч. 1 ст. 44). Отдельная норма посвящена правам, связанным с освоением достижений культуры (доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры). В целом, закрепляемые в ст. 44 Конституции РФ права характеризуют участие человека в культурной жизни.

На институт прав и законных интересов человека "завязаны" все другие институты законодательства о культуре, права человека представляют собой их основу. Государственное управление в области культуры должно быть направлено в первую очередь на обеспечение культурных прав человека, создание возможностей для творческой самореализации человека, получения им возможности освоить достижения культуры. Институт государственной поддержки призван сформировать благоприятные условия для культурной деятельности. Охрана культурных ценностей как публичная функция имеет смысл в том случае, если человек имеет доступ к памятникам культуры и истории.

Культурные права и свободы человека могут быть связаны с активной ролью человека как творца культурных ценностей и ролью, условно говоря, их потребителя. Это предопределяет и специфику правового режима. В первом случае характерным признаком является минимизация участия государства, органов исполнительной власти в управлении данным направлением культурной деятельности. В основном усилия государственных структур ориентированы на защиту авторских прав, пресечение правонарушений в данной сфере и привлечение виновных к ответственности (в том числе и уголовной). Законодательное регулирование положения человека как автора или обладателя смежных прав (в этом случае основная роль принадлежит Закону об авторском праве и смежных правах) основано в первую очередь на гражданско-правовых методах.

Вопросам авторского права традиционно уделяется значительное внимание в юридической доктрине, и проблемы, связанные с реализацией авторских и смежных прав, активно освещаются на страницах юридических журналов, в монографических исследованиях, учебниках и учебных пособиях.

В этом плане не повезло другим культурным правам, закрепленным в Конституции РФ. В теории вопрос об их нормативном содержании и о месте в механизме правового регулирования культурной деятельности практически не разработан. В основном исследователи акцентируют внимание на конституционных гарантиях свободы творческой деятельности. Это вполне естественно, учитывая советский опыт достаточно жесткой регламентации культурной деятельности с целью обеспечения идеологического единообразия. Вместе с тем на современном этапе, как представляется, на первое место выходит именно проблема обеспечения участия граждан в культурной жизни, в частности создания условий для пользования учреждениями культуры и доступа к культурным ценностям. Именно такая постановка вопроса определяется проводимыми реформами (федеративной, административной, муниципальной и бюджетной).

Права пользования учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям формируют другую правовую модель (и в законодательном отношении, и в плане государственного управления), отличную от той, которая характерна для авторского права. Специфика заключается в повышении активности органов исполнительной власти, которые формируют фонды культурных ценностей, обеспечивают их учет, охрану и доступ к ним. Значительная роль в этом принадлежит также государственным организациям культуры. Соответствующая законодательная база насыщается нормами, имеющими административно-правовую природу. В данном случае публичные начала превалируют в правовом регулировании.

Провозглашаемый Конституцией РФ доступ к культурным ценностям в законодательстве реализуется несколькими путями. Первый из них заключается в конкретизации данного конституционного права применительно к отдельным видам культурных ценностей. Так, в Законе о Музейном фонде РФ и музеях музейные коллекции и музейные предметы, включенные в Музейный фонд РФ, объявляются открытыми для доступа граждан (ст. 35). В соответствии с Законом об объектах культурного наследия каждый имеет доступ к этим объектам (ст. 7). В качестве обеспечения доступности культурных ценностей соответствующая обязанность может одновременно возлагаться на собственников или владельцев культурных ценностей. В названном выше Законе о памятниках истории и культуры закрепляется подобное условие пользования объектом культурного наследия. Согласно п. 3 ст. 52 этого Закона объект культурного наследия, включенный в государственный реестр, используется с соблюдением ряда требований, среди которых и требования обеспечить доступ к объекту. Условия доступа согласовываются с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Другой способ обеспечения открытости и публичности объектов культурных ценностей связан с соблюдением гражданином определенных формальностей. Например, право пользования библиотечными фондами может быть обусловлено необходимостью приобретения статуса пользователя конкретной общедоступной библиотеки. Для этого достаточно предъявить документ, удостоверяющий личность. Став пользователем, гражданин получает право на бесплатное предоставление ряда услуг: получение полной информации о составе библиотечных фондов; получение консультационной помощи в поиске и выборе источников информации; получение во временное пользование любого документа из библиотечных фондов (ст. 7 Закона о библиотечном деле).

Важное значение придает законодатель и такому аспекту рассматриваемого конституционного права, как информационная доступность. Обладание информацией о том или ином объекте, представляющем культурную ценность, позволяет человеку осознанно выбирать те из них, которые его интересуют. Это также создает условия для определенного контроля за органами власти или организациями, обязанными предоставить возможность ознакомления с культурными ценностями. Так, в соответствии со ст. 26 Закона об объектах культурного наследия физические или юридические лица вправе получать в соответствующем органе охраны объектов культурного наследия информацию, содержащуюся в документах, представляемых для включения объекта культурного наследия в Единый реестр. Перечень информационных услуг, предоставляемых бесплатно или за плату, не возмещающую в полном объеме расходов на оказание соответствующих услуг, определяется Положением о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Кроме того, в законодательстве могут закрепляться гарантии доступности культурных ценностей. Это связано с определением четких условий, при которых возможны ограничения конституционного культурного права. Подобные правила следует рассматривать в связи со ст. 55 Конституции РФ, которая допускает ограничения прав граждан.

В законодательстве о культуре ограничения доступности культурных ценностей нашли четкое отражение в Законе о Музейном фонде РФ и музеях. Собственник или владелец может ограничить доступ к музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ и находящимся в музеях, по следующим основаниям: неудовлетворительное состояние сохранности музейных предметов и музейных коллекций; производство реставрационных работ; нахождение музейного предмета в хранилище (депозитарии) музея (ст. 35). Представляется, что подобный перечень должен быть закреплен и в Законе об объектах культурного наследия. В действующей редакции данного законодательного акта не предусмотрены единые требования ограничения публичной доступности. Это вопрос решается собственником (пользователем) объекта и соответствующим органом охраны объектов культурного наследия. Граждане из этого процесса исключены. Не могут они и апеллировать к закону в виду отсутствия необходимых гарантий.

Следующий аспект участия граждан в культурной жизни связан с получением услуг, предоставляемых организациями культуры. В Конституции РФ говорится о праве пользования учреждениями культуры.

В действующем законодательстве о культуре понятие "услуга" употребляется в традиционном для отечественной правовой доктрины смысле. Оно характеризует отношения, возникающие между организациями культуры, с одной стороны, и иными организациями (юридическими лицами), а также гражданами (физическими лицами) - с другой, при удовлетворении последними культурных потребностей. При этом данные услуги носят гражданско-правовой характер.

В Российской Федерации формируется институт публичных услуг. Так, на федеральные агентства возлагается осуществление государственных услуг в качестве функции федеральных органов исполнительной власти*(84).

Рассматривая проблему публичных услуг в области культуры, следует отметить, что еще в 1990-е гг., т.е. до начала административной реформы, в законодательстве о культуре использовались (и используются) конструкции, хотя и производные от слова "услуга", но не совпадавшие по смыслу с гражданско-правовой услугой. Так, в ст. 5 Закона о библиотечном деле закрепляется право граждан на библиотечное обслуживание. Данное право обеспечивается посредством корреспондирующих ему государственных (муниципальных) обязанностей. В их числе: обязанность создавать государственные и муниципальную сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания; государственный протекционизм в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности с целью обеспечения многообразия видов библиотек.

В условиях проводимых реформ, которые направлены и на уточнение функций государственных и муниципальных органов, представляется необходимой разработка вопроса о содержании публичных функций в области культуры. При этом центральное место должен занять вопрос о соотношении этой функции и конституционных прав человека. Такая постановка вопроса обусловлена особой ролью, которая принадлежит конституционным правам в правовой системе и механизме публичной власти. Иными словами, оказание публичных услуг должно быть направлено на обеспечение указанных конституционных прав. Именно они определяют особенности (специфику) функции по оказанию публичных услуг в области культуры.

Конституционные культурные права и соответственно обязанности государственных и муниципальных органов по их обеспечению конкретизируются в законодательстве о культуре и в таких законодательных актах, как Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Именно через определение обязанностей государства и муниципалитетов возможно содержательное наполнение функции по оказанию публичных услуг в области культуры.

Обращение к нормативному материалу позволяет выделить следующие обязанности органов публичной власти, которые могут быть отнесены к анализируемой публичной функции: формирование информационных баз по культурным ценностям; создание определенного рода организаций культуры; формирование, условно говоря, доступных фондов культурных ценностей, а также их хранение; обеспечение проведения различного рода экспертиз культурных ценностей. Как видим, в основном данные обязанности связаны с накоплением и (соответственно) хранением различного рода культурных ценностей. Поэтому значительная часть публичных услуг в области культуры направлена на обеспечение доступности культурных фондов. Это относится к тем культурным ценностям, которые материально объективированы.

Другая особенность института публичных услуг в области культуры заключается в том, что они в большей степени оказываются непосредственно клиентам не самими органами государственной или муниципальной власти, а организациями.

Разнообразие публичных обязанностей в области культуры предполагает и дифференцированный подход к услугам, оказываемым государственными и муниципальными структурами. Анализ законодательства о культуре, подзаконных нормативных правовых актов, включая положения об органах исполнительной власти, позволяет выделить следующие виды публичных услуг: информационные услуги (связаны с получением информации о тех или иных культурных ценностях); услуги по обеспечению доступа граждан к тем или иным собраниям материальных культурных ценностей; услуги по обеспечению доступа к нематериальным культурным ценностям; экспертные услуги.

Публичные услуги в области культуры можно различать в зависимости от того, оказываются ли они конкретному клиенту или неопределенному кругу лиц. Последнее наблюдается при возложении на публичные органы обязанности по созданию тех или иных организаций культуры. Наиболее яркий пример в этом отношении - библиотечное обслуживание. И Федеральный закон "О библиотечном обслуживании", и Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривают необходимость учреждения подобных организаций культуры с целью предоставления соответствующих услуг.

Существенное значение имеет дифференциация публичных услуг в сфере культуры и по такому критерию, как режим их оказания, что позволяет четче понять объем прав клиента. В одних случаях получение услуг опосредуется гражданско-правовыми сделками. В большей степени это касается отношений между организациями культуры и гражданами (например, отношения между музеями и посетителями музея). При этом следует обратить внимание, что в подобной ситуации гражданско-правовой инструментарий играет вспомогательную, вторичную роль.

Соответственно формируется и статус лица, получающего услугу. С одной стороны, оно выступает как клиент, имеющий право на предоставление ему публичной услуги. Одновременно на него распространяются нормы Закона о защите прав потребителей.

Иной режим оказания публичных услуг характерен для случаев, когда субъектом их оказания будет выступать орган власти (государственный или муниципальный). В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с доступом к государственным информационным ресурсам в области культуры (данные различных реестров, регистров и иных баз данных). Такие отношения не подпадают под действия закона, защищающего права потребителя. Соответственно используются иные средства защиты прав клиентов.

По субъектному составу можно выделять услуги, оказываемые: государственными органами исполнительной власти; федеральными государственными учреждениями; государственными учреждениями субъектов РФ; органами местного самоуправления; муниципальными организациями; иными организациями.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о порядке оказания публичных услуг. При этом представляется, что данный порядок будет во многом зависеть от специфики оказываемой услуги. Непосредственное оказание публичной услуги обусловлено таким юридическим фактом, как обращение гражданина в компетентный государственный (муниципальный) орган или организацию. Формы обращения могут быть самыми разнообразными - заявление о предоставлении информации (при оказании информационных услуг), покупка билета и т.д. Но самому моменту оказания конкретной услуги должна предшествовать деятельность по созданию соответствующих условий - формирование необходимых информационных ресурсов, баз, создание организаций, способных удовлетворить культурные потребности граждан.

Оказание публичных услуг в области культуры возможно как на платной, так и на бесплатной основе. При этом в законодательстве о культуре отсутствует полный реестр услуг, оказываемых безвозмездно. Данный вопрос не решается и на подзаконном уровне. Более того, исходя из многообразия видов культурной деятельности и содержательного многообразия публичных услуг в области культуры, закрепление подобного реестра в одном акте выглядит проблематичным.

Вместе с тем необходимо выработать критерии (возможно принципы) выделения среди публичных услуг тех, которые должны быть бесплатными. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что безвозмездно пользоваться культурными благами могут, во-первых, отдельные категории граждан (например, лицами, не достигшими 18 лет, при посещении музеев один раз в месяц). Во-вторых, такие условия применяются при получении информации о составе некоторых культурных фондов (в частности, библиотечных). Возможны и иные случаи освобождения клиентов от платы (так, граждане могут получать бесплатно во временное пользование любой документ из библиотечных фондов общедоступных библиотек).

Что касается платных услуг, то какие-либо единые требования к порядку установления их цены отсутствуют. Данный вопрос представляется чрезвычайно важным, учитывая публичный характер рассматриваемой функции государственных и муниципальных органов. В этой связи предстоит решить следующие вопросы: каким должен быть ценовой предел; в чьем ведении должно находиться регулирование цен на публичные услуги.

В действующих законодательных и подзаконных актах имеются определенные подходы, которые могут быть использованы при совершенствовании института публичных услуг.

По первому из обозначенных вопросов следует привести положение, содержащееся в п. 2 ст. 26 Закона об объектах культурного наследия, согласно которому плата за предоставляемые информационные услуги со стороны органов охраны объектов культурного наследия не может возмещать в полном объеме расходы на оказание информационных услуг, предусмотренных этим законом и Положением о едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае взимаемая плата сможет лишь частично компенсировать расходы органов власти по реализации публичной функции.

В этой связи следует обратить внимание на следующее обстоятельство. По всей видимости, придание отдельным публичным услугам возмездного характера не должно сопровождаться нивелировкой такого их качества, как доступность. Подобная опасность может возникнуть, если подходить к решению данной проблемы с коммерческой точки зрения или при попытке возложить на клиента (потребителя) расходы, направленные на полное покрытие расходов по оказанию публичных услуг. Развитие в таком направлении института публичных услуг может поставить под сомнение возможность реальной и массовой реализации конституционных культурных прав.

Высказанное соображение делает актуальным и необходимым введение особого порядка регулирования цен на публичные услуги. Пока такой порядок установлен в отношении государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с абз. 9 п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" предполагается государственное регулирование цен на соответствующие услуги.

Принципу государственного регулирования, провозглашаемому в названном Указе главы государства, противостоит принцип самостоятельности организаций культуры при определении цен (тарифов) на платные услуги. Данное право за организациями культуры закрепляется в ст. 52 Основ законодательства о культуре. Эта законодательная норма распространяется на все без исключения организации культуры.

В связи с проведением административной реформы и введением в правовую систему понятия "публичные услуги" следует поставить вопрос об объеме правоспособности организаций культуры при определении цен (тарифов) в случае оказания ими публичных услуг.

Как отмечалось выше, в действующем законодательстве и в иных нормативных правовых актах по вопросам культуры не содержится полного перечня публичных услуг. Отдельные услуги закрепляются на законодательном уровне, например при библиотечном обслуживании.

Важное место в законодательстве о культуре занимает институт организаций культуры. Обращение к иным отраслям социального законодательства показывает, что в них также содержатся нормы, направленные на выделение специфического вида организаций, присущих соответствующей области жизнедеятельности, например образовательных или медицинских организаций. Развитие института организаций культуры ставит вопрос о необходимости формирования правового инструментария, позволяющего относить организации к данному виду. В области образования, здравоохранения такая задача реализуется во многом за счет института лицензирования. Кроме того, в образовательном законодательстве закреплено нормативное определение понятия "образовательная организация".

Организации культуры могут создаваться в любых организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством. Данным обстоятельством и многообразием культурной деятельности обусловлен и специфический подход к определению общего правового статуса организаций культуры.

Прежде всего следует отметить отсутствие единого определения понятия "организация культуры", несмотря на то, что в Основах законодательства о культуре, как впрочем и в иных актах, оно используется. Названный Закон в части регулирования статуса организаций культуры ограничивается установлением самых общих условий их деятельности. Причем значительная часть норм, посвященная этому вопросу, носит отсылочный характер. Можно привести следующие примеры. Общие условия создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры определяются законодательством Российской Федерации (ст. 41). Организации культуры покрывают свои расходы за счет средств учредителя, доходов от собственной деятельности и иных доходов и поступлений, разрешенных законодательством; использование финансовых средств осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом организации культуры (ст. 46). Государственные и муниципальные организации культуры вправе вести предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 47). Таким образом, нельзя сказать о четком определении статуса организаций культуры в Основах законодательства о культуре.

Вместе с тем, представляется, что исходя из отмеченных особенностей правового регулирования статуса организаций культуры, отсутствует необходимость в закреплении общего механизма. Следует использовать иной подход, ориентированный на признание особенностей правового статуса отдельных видов организаций культуры. Именно по этому пути и идет законодательство о культуре.

Конкретизация правового статуса различных видов организаций культуры, в том числе посредством такого законодательного приема, как включение в текст закона дефинитивных норм, выносится на уровень специальных законов, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности. Впервые такой прием был использован в Законе о библиотечном деле. Впоследствии по данному пути пошли Закон о государственной поддержке кинематографии, Закон о Музейном фонде РФ и музеях. Аналогичный подход был использован и в Положении о театре, утвержденном постановлением Правительства РФ "О государственной поддержке театрального искусства" (данное Положение распространяется исключительно на театры, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти).

Выделение библиотек, музеев, театров и организаций кинематографии в качестве отдельных видов организаций связано с определением специфики указанных направлений культурной деятельности; организации культуры приобретают соответствующий статус по факту учреждения в качестве музеев, библиотек и т.п.

Несколько иной подход выбран в Законе о народных художественных промыслах. В соответствии с п. 2 ст. 5 данного Закона к организациям народных художественных промыслов относятся организации (юридические лица) любых организационно-правовых форм и форм собственности, в выпуске товаров и оказании услуг которых изделия народных художественных промыслов, по данным федерального государственного статистического наблюдения за предыдущий год, составляют не менее 50%. Фактически Закон исходит из необходимости признания организации народных художественных промыслов в качестве таковой компетентными государственными органами.

Многие организации культуры имеют статус государственных и муниципальных учреждений, что вполне естественно, учитывая значительную долю государственного присутствия в культурной жизни страны. При этом отдельные виды организаций могут создаваться исключительно в организационно-правовой форме учреждения (музеи, библиотеки).

Вместе с тем в условиях проводимых реформ (административная, бюджетная, федеративная, муниципальная), которые, в конечном счете, направлены на уточнение функций публичной власти, поставлен вопрос о целесообразности расширения организационно-правовых форм государственных и муниципальных организаций культуры.

В отечественной юриспруденции институт учреждений изучается в основном в рамках науки гражданского права. Учреждения рассматриваются как специфическая организационно-правовая форма юридического лица*(85). Особое внимание цивилистов привлекает проблема их вещных прав. Речь идет об определении природы права учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от деятельности, приносящей доходы (это право закреплено за ним в ст. 298 ГК РФ), и возможности учреждения иметь имущество на праве собственности. И если в отношении последнего вопроса отечественная цивилистика практически единодушно отвергает такую возможность*(86), то право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами от деятельности, приносящей доходы, получило неоднозначную оценку специалистов в области гражданского права. В одних случаях исследователи относят данное право к самостоятельным вещным правам. При этом отмечается, что оно "по содержанию и степени своей защиты близко к праву хозяйственного ведения, что позволяет порой применять к нему нормы о праве хозяйственного ведения по аналогии закона"*(87).

В соответствии с другой точкой зрения право самостоятельного распоряжения относится к разряду ограниченных вещных прав, но ГК РФ не раскрывает содержание данного права. Е.А. Суханов указывает, что норма о праве самостоятельного распоряжения содержится в главе, посвященной праву оперативного управления и праву хозяйственного ведения. В связи с этим он делает вывод о производном характере права самостоятельного распоряжения от иных, указанных в ГК РФ, ограниченных вещных прав*(88).

Причины, которые повлияли на включение в ГК РФ столь спорного положения, которое формирует и противоречивую правоприменительную практику, во многом кроются в экономике. По словам А.В. Улюкаева, в условиях хронического недофинансирования бюджетного сектора в первой половине 1990-х гг. естественным выглядело решение предоставить государственным и муниципальным учреждениям возможность "самостоятельно зарабатывать деньги на свое содержание", что и было сделано путем закрепления в ГК РФ права учреждений на самостоятельное распоряжение имуществом, полученным от приносящей доход деятельности*(89).

В последнее время в отечественной юриспруденции наметилось новое направление в исследовании правового статуса государственных и муниципальных учреждений как организаций, оказывающих услуги населению. Это связано, с одной стороны, с разработкой теоретических основ публичной собственности, являющейся материальным субстратом учреждений. При этом подчеркивается особый статус публичной собственности*(90). С другой стороны, отдельные исследователи предлагают обратить внимание на государственные и муниципальные учреждения как на юридические лица публичного права. В.Е. Чиркин относит подобные учреждения к разновидности юридических лиц публичного права*(91). Для таких юридических лиц характерен своеобразный правовой режим, отличающийся от того, который установлен ГК РФ.

Исследования, проводимые в указанных направлениях, позволяют взглянуть на учреждения как на субъекты публичного права, выполняющие определенную общественно полезную функцию, как на один из механизмов, юридических инструментов реализации данной функции. Общий вывод подобных изысканий сводится к тому, что юридическая характеристика государственных и муниципальных учреждений исключительно с цивилистических позиций не исчерпывает всех аспектов их деятельности.

Полагаем правомерным выход за рамки узкого цивилистического подхода, отличающегося известной консервативностью, в изучении правового статуса государственных и муниципальных учреждений. В рамках данной работы следует обратить внимание, что изначальным в правовом регулировании государственных и муниципальных учреждений является публичный аспект, т.е. они создаются для общего блага. Исходя из деления права на публичное и частное, акцент следует делать именно на публичном наполнении правового статуса государственных и муниципальных учреждений. Эти организации создаются для обеспечения общеполезных целей и выполнения общеполезных функций. Данное функциональное предназначение должно предопределять иные аспекты их правового статуса. Это обстоятельство следует учитывать и при реформировании бюджетного сектора.