Общеправовые социальные институты

Для обеспечения гармоничности развития социального законодательства как своего рода правовой семьи и охватываемых им отдельных отраслей законодательства необходимо рассмотреть общие правовые институты. Их формирование и устойчивое применение, с одной стороны, придают целостность социальному законодательству, высокие стандарты для отраслевых законодательств и их прочных связей между собой. С другой, - общие институты получают реализацию в отраслях и соответствующих отраслевых институтах и служат для них нормативным ориентиром.

Принципиальное значение имеет институт прав и законных интересов граждан, закрепленный в ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ. Его назначение - признание, гарантирование и обеспечение реализации конституционных прав граждан на жилище, охрану здоровья, образование, социальное обеспечение, свободу научного и иного творчества, на пользование достижениями культуры. Формулы этих прав и гарантий должны последовательно реализовываться в отраслевом законодательстве, чего не наблюдается. Нередко в законах об охране здоровья, образовании допускаются отступления от этих гарантий, которые усугубляются в правоприменительной практике государственных и муниципальных органов и учреждений, организаций (например, в уровне оплаты труда, платности ряда медицинских и образовательных услуг). Нельзя не реагировать на подобные нарушения.

В рамках рассматриваемого института следует особо отметить необходимость активного участия общественности и граждан в решении вопросов социального развития. Гражданина нельзя рассматривать только как потребителя социальных услуг, как клиента, получающего их из рук властных и иных структур. Поэтому нужно шире регулировать правовые формы участия граждан и их объединений в обсуждении проектов бюджетов, информации о налоговых расходах, в распределении бюджетных средств на социальные нужды, в определении набора публичных услуг, в контроле за социальными учреждениями.

Социальное законодательство закрепляет децентрализацию управления и особый правовой статус социальных организаций и учреждений - научных, образовательных, медицинских и др. Нормы соответствующих отраслевых законов устанавливают их характеристики как юридического лица, основные задачи, права и обязанности, уставы-положения и локальные акты (как акты саморегуляции), виды организаций, учреждений, порядок легализации (регистрация, аккредитация и т.п.). Таковы, например, ст. 8, 9, 14 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, ст. 12 Закона об образовании, ст. 11 Закона о библиотечном деле, ст. 12, 13 Основ законодательства об охране здоровья граждан, ст. 5 Закона о науке.

Есть понятия и статусы социальных служб как системы специализированных организаций. Например, в ст. 3 Закона об основах социального обслуживания населения речь идет о социальных службах, предоставляющих социальные услуги, в ст. 15 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" установлено правовое положение Федеральной государственной службы занятости по оказанию услуг гражданам и организациям. Получили распространение типовые положения о социальных организациях.

Вместе с тем проведение реформ в области образования, здравоохранения, науки и культуры породило потребность в изменении статусов организаций и учреждений. В Правительство РФ представлены проекты федеральных законов об автономных учреждениях, о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях, о реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки; о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, а также в связи с принятием указанных федеральных законов.

Проекты законов основываются на принципах реструктуризации бюджетной сферы для бюджетного сектора вообще. Будущая схема распределения средств предусматривает три модели отношений: учреждение, автономное учреждение и государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Учреждениям предоставляется гарантированное бюджетное финансирование, но без хозяйственной свободы и самостоятельности. Все доходы будет учитывать и перераспределять учредитель.

Вторая форма - автономное учреждение - обладает правом свободного расходования собственных средств и предполагает бюджетное финансирование для выполнения заданий учредителя. В обязательном порядке предполагается создание попечительского совета, в который входят представитель учредителя и представитель органа исполнительной власти, а кроме них - от одного до десяти уважаемых граждан и специалистов, т.е. абсолютно внешний орган управления.

Третья форма - государственная автономная некоммерческая организация (ГАНО) - наделяется полной хозяйственной свободой с правом получать дотации учредителя и иметь бюджетное финансирование, однако без каких-либо гарантий этого бюджетного финансирования.

Эти правовые новеллы породили беспокойство и тревогу в научных кругах и среди деятелей культуры, опасающихся ограничения их творчества и самостоятельности организаций. Предстоит дальнейшее обсуждение этих проблем, акцент в которых будет сделан на поиск меры соотношения управления и саморегуляции. Общественные организации и профессиональные объединения, сообщества потребителей и клиентов должны проявлять себя более активно.

В любом случае обеспечение самостоятельности и ответственности социальных организаций - в повестке дня. Весьма показательна в этом плане защита прав образовательных учреждений в арбитражном суде. В Арбитражном суде г. Москвы рассматривался иск Московского государственного университета к Государственной налоговой инспекции N 18 о признании недействительным решения ГНИ о применении финансовых санкций. Истец утверждал, что все средства были реинвестированы в образовательный процесс. Ответчик указал на необязательность проверки использования дохода от образовательного процесса ввиду того, что п. 3 ст. 46 Закона об образовании не является нормой прямого действия и носит декларативный характер. Суд не согласился с позицией ответчика, отметив, что нормы этого Закона о налоговых льготах регулируют налоговые правоотношения и поэтому входят составной частью в систему налогового законодательства*(8).

В современных условиях возрастает роль экономических структур в решении социальных вопросов. С одной стороны, публичные органы заключают социальные соглашения с корпорациями о сотрудничестве на территории областей, районов и городов. С другой, - полезен устойчивый курс бизнес-структур на развитие социальной сферы в их рамках. В качестве иллюстрации сошлемся на опыт уральской ОАО "АВИСМА".

Модель социальной ответственности состоит из двух блоков. Первый включает выполнение обязательств перед государством и обществом, обусловленных законом, - своевременная и в полном объеме выплата налогов; природоохранная деятельность; создание безопасных условий труда; своевременная выдача индексированной заработной платы. Второй блок содержит социальные гарантии и ориентирован непосредственно на металлургов и их семьи. Каждый металлург обеспечен набором социальных услуг. Коллективный договор закрепляет социальные гарантии и льготы, которые обязан предоставлять труженикам работодатель. Так, наполнение социального пакета на каждого работника постоянно возрастает: в 2004 г. оно составило 16,4 тыс. руб.

Разработанная и введенная в действие Программа развития социальной сферы на 2005-2007 годы связала в единую систему объекты здоровья, спорта и культуры, на базе которых проводится общая политика профилактики, лечения, реабилитации и пропаганды здорового образа жизни металлургов и членов их семей.

Четкая реализация выстроенной в ОАО "АВИСМА" модели социально ответственного бизнеса становится необходимым условием повышения уровня жизни металлургов и их семей, а это непосредственно влияет на подъем эффективности работы всей компании. И есть смысл прислушаться к мнению ее руководства о том, что государство должно создавать благоприятные условия (возможно, направлять определенные преференции) для компаний, ставших, по сути, социальными инвесторами, чей вклад в благополучие общества превышает как требования законодательства, так и общепринятые нормы*(9).

Вообще социальной сфере в силу отмеченных выше свойств правового регулирования присущи своеобразные институты управления. Здесь менее удачны сугубо централизованные методы и средства, поскольку приходится тщательно учитывать не только общие, но и конкретные интересы и потребности отдельных граждан, категорий граждан, слоев населения, наций и народностей. Управляющие органы и связанные с ними организации, предприятия и учреждения должны действовать гибко и в мягких формах. И это дает основание утверждать о таком соотношении централизации и децентрализации, когда акцент должен быть сделан именно на втором элементе этой "функциональной пары".

Что касается компетенции федеральных агентств в социальной сфере, то некоторое представление дает анализ Положения о Федеральном агентстве по образованию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 288. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.

Федеральное агентство:

проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности;

осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций;

осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых программ;

организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования;

определяет для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольные цифры приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квоты по целевому приему;

размещает на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственное задание по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности;

распределяет между образовательными учреждениями квоты на стипендии Президента РФ и Правительства РФ, иные именные стипендии и назначает их в установленном порядке;

открывает в установленном порядке аспирантуры и докторантуры в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях;

утверждает на установленный законодательством срок ректоров (директоров), избранных общими собраниями (конференциями) образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в ведении Агентства;

организует конгрессы, конференции, олимпиады, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;

осуществляет экономический анализ деятельности находящихся в ведении Агентства государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности;

проводит в организациях, находящихся в ведении Агентства, проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;

осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное агентство по образованию имеет право: давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства; привлекать для проработки вопросов сферы деятельности Агентства научные и иные организации, ученых и специалистов; создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Нужно обратить внимание на такие недостатки, как отсутствие типового перечня образовательных услуг, процедур оказания услуг, порядка согласования или опротестования актов организаций в данной сфере, отсутствие обязанности по использованию общественного мнения и предложений объединений граждан. Нет четкого объема услуг, которые должны оказываться совместно, но в разных формах и пропорциях, как федеральными, так и региональными и местными органами.

Своего рода опорным правовым институтом социального законодательства является институт публичных услуг. Существующие в разных отраслях права нормы об оказании услуг целесообразно объединить в рамках комплексного института. Такая мера позволит обществу и государству лучше и полнее удовлетворять законные обращения и запросы граждан и юридических лиц, что отражает природу социального государства. Это требует уточнения юридической природы услуги как деятельности по удовлетворению потребностей клиентов, результатом которой могут быть материальные продукты или социальные и иные права и льготы. Нормативные понятия услуги, используемые в различных законах, можно объединить понятием публичные услуги. Оно объединяет государственные услуги, оказываемые государственными органами и учреждениями, муниципальные услуги, социальные услуги по линии специальных социальных организаций, частные услуги в общих рамках закона и правил деловой этики.

Важен порядок оказания услуг, который включает прежде всего юридические основания. Это - договор согласно гл. 39 ГК РФ, применяемый для оказания услуг на платной основе в отношениях в сфере связи, медицины, обучения, аудита, информации, ветеринарии, консультирования, туризма, транспортных перевозок и т.д.

Примечательно, что ст. 1 Закона о защите прав потребителей была дополнена в ноябре 2004 г. нормой о том, что Правительство РФ вправе издавать для потребителя и продавца правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг). Продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обязательным требованиям к товару (работе, услуге), которые предусмотрены законами или в установленном ими порядке.

Другое основание для оказания услуг заключается в компетенции государственных и муниципальных органов и их организаций, которые обязаны предоставлять определенные услуги. В статутных законах и положениях, в тематических законах закреплены задачи и полномочия структур в данной сфере.

Таково содержание Закона об основах социального обслуживания населения. Социальное обслуживание есть деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических и социально-правовых услуг. В стране действует государственная система социальных служб, включающая госпредприятия и социальные учреждения. Поддерживается социальная деятельность независимо от форм собственности. Установлены виды социальных услуг как деятельности по оказанию особой социальной помощи.

Прошедшая после известного Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 649 перестройка федеральных органов привела к созданию федеральных агентств, призванных преимущественно оказывать государственные услуги в различных областях. Правда, полномочия их определены весьма нечетко, что усложняет взаимоотношения с клиентами.

Наконец, отметим услуги, предоставляемые на основе устной договоренности и обычаев делового оборота.

Во всех случаях существенным элементом является нормативно установленный порядок оказания услуг, включающий:

а) круг органов и организаций, управомоченных предоставлять услуги;

б) круг лиц, обладающих правом на обращение и получение услуг;

в) перечень видов услуг, предоставляемых всем или отдельным категориям граждан, требования к качеству услуг, стандарты (готовится проект федерального закона о стандартах государственных услуг);

г) процедуры предоставления услуг (сроки, этапы, ответственные органы и лица и т.п.).

Во всех законах, положениях и правилах оказания услуг должны быть четко определены права, обязанности, основания и виды ответственности организаций и лиц, предоставляющих услуги, права и обязанности получателей услуг. К сожалению, так бывает далеко не всегда. В качестве положительного примера приведем Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г., в которых предусмотрены: Раздел IV "Права и обязанности пользователей услугами почтовой связи" (но и здесь следовало бы права урегулировать более предметно), Раздел V "Права и обязанности операторов почтовой связи", Раздел VI "Предъявление и рассмотрение претензий", Раздел VII "Ответственность операторов почтовой связи и пользователей услугами почтовой связи".

В 2004-2005 гг. принято много подзаконных актов об оказании услуг, их перечнях и требованиях по линии Минздравсоцразвития России и других федеральных, региональных и местных органов. Некоторая поспешность решений породила их очевидные погрешности, потребовавшие корректировки ввиду протестов и жалоб граждан, отсутствия гласности и информации. Предстоит принять и изменить ряд законов Российской Федерации и ее субъектов.

В связи со сказанным особую актуальность приобретают процедуры защиты прав граждан в социальной сфере. Нарушений здесь очень много, и на это постоянно обращается внимание*(10). Для повышения эффективности процедур в рамках гражданского, уголовного, конституционного и административного судопроизводства нужно быстрее вводить досудебные процедуры. Этому способствует Рекомендация Комитета Министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 5 сентября 2001 г. Переговоры, посредники, арбитраж - вот предлагаемые средства.

Действительно, надо дать работу чиновникам. В нашей стране многие спорят с властными структурами и тратят усилия на разрешение разногласий. Две причины побудили обсуждать вопрос о досудебных процедурах - стремительный рост количества дел, рассматриваемых судами, и необходимость сделать защиту прав граждан и юридических лиц более простой и эффективной. Цифры говорят сами за себя. Если в 1992 г. удельный вес дел, возникающих из административных отношений, составлял в арбитражных судах только 1,5%, то в 2004 г. - уже 68%. Этот объем дел мог бы стать еще большим, если бы предприниматели расценивали обращение в суд как главное средство защиты своих прав. По данным исследования, проведенного в Высшей школе экономики, в регионах в суд обращаются 41,2% предпринимателей, простой угрозой обращения в суд довольствуются 20,2%. В качестве средства используются также обращения в другие структуры: в органы власти - 8,8%, в правоохранительные органы - 6,1%, в СМИ - 2,6%, в частные охранные службы - 1,8%. В целом же стремление к мирному урегулированию проявляют 70,2% опрошенных. И, тем не менее, граждане все более часто обращаются в суды за защитой своих прав и социальных интересов. Весной 2005 г. жители г. Тында Амурской области обратились с заявлениями в судебные органы и потребовали пересмотреть тарифы в жилищно-коммунальном хозяйстве: местные власти ввели тарифы без экспертных заключений об их экономической обоснованности, вне связи с утвержденным бюджетом. Прокуратура же долгое время безмолвствовала.

Эти иллюстрации типичны, и в них, как в зеркале, отражается наша управленческая и экономическая практика. Структура и деятельность государственных и муниципальных органов не упорядочены, их компетенция, связи и ответственность до сих пор четко не определены. Экономические субъекты - госпредприятия и учреждения, бизнес-структуры - не всегда "законопослушны", да и не стремятся к налаживанию делового взаимодействия с властями. А надо бы согласовывать действия, совместно реализовать проекты, иначе - разногласия, споры, конфликты. Каковы же выходы из хаоса?

Один из них заключается в планомерном введении процедур деятельности органов власти. Речь идет о нормативном установлении порядка последовательно совершаемых действий, реализующих их компетенцию. Действий открытых, заранее предсказуемых и доступных для граждан и предпринимателей.

Сделаны первые шаги - утверждены типовые регламенты федеральных органов исполнительной власти, подготовлен проект федерального закона об административных регламентах. Правда, как в них, так и в положениях о министерствах и агентствах нет процедур разрешения разногласий, а жаль.

Отрадно, что сами бизнес-структуры активно добиваются четких взаимоотношений с властями. Хороший опыт есть в ОАО "ГАЗ" - автомобилестроители ввели регламенты взаимодействия с техническими, газовыми, санитарными, налоговыми и другими службами. На этом фоне странно, что в регламенте работы с налогоплательщиками МНС России отсутствует порядок рассмотрения претензий.

В Москве и других городах введены регламенты в режиме "одного окна", с помощью которых упрощен порядок рассмотрения обращений по земельным, арендным и другим вопросам, что уменьшает документооборот и сокращает сроки. Но этот механизм предстоит еще отладить, а процедурные вопросы - четко урегулировать. Тогда оказание услуг и рассмотрение обращений будут доступными и эффективными.

Все же споров не избежать. Поэтому в повестке дня, как уже говорилось, - введение досудебных процедур разрешения споров между гражданами и органами власти, которые позволят устранять конфликты до суда и в кратчайший срок. Естественно, круг дел, передаваемых из судебной юрисдикции в компетенцию исполнительных органов, может касаться стандартных и, по сути, бесспорных вопросов. Порядок их рассмотрения должен быть простым и позволять использовать и посредников для примирения, и ведение переговоров, и третейское разбирательство. В исполнительных органах можно создать независимые конфликтно-примирительные комиссии с участием специалистов, ученых, общественности и бизнеса. Их решения будут финалом, но при этом право на обращение в суд сохраняется.

Как решать эту задачу? Сначала с помощью закона ввести досудебные процедуры для рассмотрения бесспорных налоговых дел, дел по отчислениям в Пенсионный фонд РФ и т.п., затем подготовить изменения в ГПК РФ и АПК РФ, принять федеральный закон о процедурах разрешения споров в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления. Умение договариваться надо формировать и укладом жизни, и обучением госслужащих, и подготовкой посредников. Ведь в конечном итоге достижение согласия всегда гарантирует успех.