Глава II. Новый статус социальных организаций

Выделение данной главы в книге объясняется возрастающей ролью социальных организаций - основного звена социальной сферы. Понятием "социальная организация" мы объединяем все виды учреждений, предприятий и организаций этой сферы.

В ходе социальных реформ возникает необходимость в совершенствовании систем здравоохранения, образования, науки, культуры и, прежде всего, организаций, непосредственно оказывающих услуги гражданам в конкретных областях социальной сферы. Правовая регламентация деятельности этих организаций имеет давние исторические основы. В России накоплен большой опыт по обеспечению конституционных прав граждан именно посредством регулирования деятельности организаций (учреждений), действующих в области образования, здравоохранения и культуры.

Следует отметить, что до периода либерализации экономики и государственного регулирования, начавшегося в 1991 г., регламентация отношений в социальной сфере осуществлялась преимущественно при помощи административно-правовых методов. К 1991 г. существенно возросли количество медицинских учреждений, число занятых в них медицинских работников. Развивалась система общеобразовательных и профессиональных образовательных учреждений.

Начавшиеся социально-экономические преобразования значительно снизили уровень государственных гарантий в социальной сфере; деятельность организаций социальной сферы протекала в условиях, не обеспечивающих необходимый уровень их финансирования. В результате доступность и качество услуг, оказываемых в учреждениях и организациях социальной сферы, достигли критического уровня.

Для преодоления неблагоприятных последствий разрабатывались меры, которые были призваны, в пределах новых экономических отношений, обеспечить эффективность деятельности социальных организаций. Основным недостатком предпринимавшихся мер, на наш взгляд, было то, что они ориентировались по преимуществу на гражданско-правовые методы регламентирования деятельности организаций. Специфика регулирования деятельности организаций социальной сферы учитывалась явно в недостаточной степени.

Следует отметить, что и гражданско-правовые, и административные методы регулирования имеют свои достоинства и недостатки. Основным критерием выбора наиболее эффективных мер воздействия является то, насколько полноценно они обеспечивают профильную деятельность соответствующих социальных организаций и оказание полного набора услуг гражданам. Поскольку к принципам административного права относится обеспечение публичного интереса наряду с обеспечением прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также процедурная гарантированность решения управленческих дел*(11), в сложившихся условиях усиление административных моментов соответствует задачам социальной сферы. Это справедливо именно с учетом диспропорции, явившейся следствием недооценки возможностей административно-правового регулирования.

В то же время в ходе административной реформы ставится задача по уменьшению объема функций государства в социальной сфере. В литературе неоднократно отмечалось, что "универсализация этих (государственных) функций сменилась в последние годы умалением роли государственных начал в жизни общества"*(12). Соглашаясь с необходимостью более четкого определения финансово и организационно обеспеченных функций государства в социальной сфере, тем не менее, следует сказать, что условия для передачи тех функций, которые выполняют государственные органы управления и подчиненные им социальные организации, иным субъектам еще не созданы.

Как отмечалось в гл. I, социальные организации имеют особый правовой статус, и правовое регулирование их деятельности должно сочетать применение как административно-правовых, так и гражданско-правовых методов.

Деятельность социальных организаций регламентируется ГК РФ и отраслевыми законами.

Различными исследователями по-разному трактуется вопрос, какие нормы - нормы ГК РФ или профильных законов - являются приоритетными. Мы считаем нужным еще раз подчеркнуть: при регламентировании деятельности социальных организаций, действующих в сфере однородных, обладающих ярко выраженной спецификой общественных отношений, следует отдавать приоритет нормам профильных законов. Эти нормы призваны уточнить и конкретизировать общие нормы ГК РФ применительно к сфере регулирования, ввести дополнительные ограничения, требования или регуляторы для деятельности организаций, в наибольшей степени отвечающие достижению общей цели - государственному гарантированию прав граждан в сфере образования, здравоохранения, культуры.

Понятие "социальные организации" в действующем законодательстве еще не разработано, хотя потребность в определении правового статуса организаций, функционирующих в социальной сфере, в частности государственных и муниципальных учреждений, нашла отражение как в юридической литературе, так в ряде законопроектов.

Родовым понятием для социальных организаций является понятие "некоммерческая организация". В соответствии с ГК РФ и Законом о некоммерческих организациях некоммерческой является организация, основной целью деятельности которой не является извлечение прибыли. Некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь поскольку, постольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (ст. 50 ГК РФ). В числе целей, для достижения которых создаются некоммерческие организации, прямо названы культурные, научные, образовательные цели, развитие физической культуры и спорта, охрана здоровья граждан, а также иные цели, направленные на достижение общественных благ.

Формы, в которых создаются некоммерческие организации, частично определены в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях, хотя Закон и допускает, что некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных федеральными законами. Действующие социальные организации создаются, как правило, в форме учреждений. Некоммерческая организация регистрируется как юридическое лицо в установленном законом порядке, имеет в собственности или оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом (за исключением учреждений), должна иметь самостоятельный баланс или смету.

В профильных законах, как правило, нет единообразия в применении терминов для обозначения субъектов, непосредственно оказывающих социальные услуги гражданам и организациям. В большинстве законов используется термин "учреждение", но имеет место и употребление в качестве однопорядковых и термина "учреждение", и термина "организация". Это, например, можно отметить в ст. 12, 13, 14 Основ законодательства об охране здоровья граждан.

В законодательстве прослеживается тенденция введения в законы социального блока родового термина "организация". Термин "социальная организация" должен объединить и социальные учреждения, и социальные службы, и иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, разрабатываемые в настоящее время.

В Основах законодательства о культуре (ст. 15) говорится о праве граждан создавать организации, учреждения и предприятия, а в скобках поясняется - именуемые в дальнейшем организациями. В Основах законодательства об охране здоровья граждан (ст. 12) говорится "...медицинские организации, в том числе лечебно-профилактические учреждения; фармацевтические предприятия и организации; аптечные учреждения...".

В Основах законодательства об охране здоровья граждан при перечислении организаций, находящихся в государственной собственности и подчиненных органам управления государственной системы здравоохранения, речь идет об учреждениях, предприятиях, организациях, службах и т.п.

Можно отметить в связи с этим тенденции, проявляющиеся при совершенствовании законодательства, действующего в социальной сфере. Так, Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в п. 1 ст. 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" был введен абзац 2. В соответствии с этой нормой гарантии и размер надбавок к должностным окладам за работу в опасных и тяжелых условиях труда устанавливались только для работников государственных учреждений здравоохранения. В результате работники, условия труда которых соответствуют критериям, заданным ст. 15, и упомянутые в абз. 1 п. 1 этой статьи, были лишены права на соответствующие гарантии и надбавки.

В настоящее время Министерством здравоохранения и социального развития РФ подготовлен законопроект, устраняющий данное противоречие. В соответствии с данным законопроектом гарантии распространяются не только на работников государственных учреждений здравоохранения, но и на категории работников, занятых в соответствующих организациях, подведомственных государственным органам исполнительной власти.

Несколько иной подход к решению этого вопроса в Федеральном законе от 30 марта 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)". В данном Законе при определении работников, для которых установлены гарантии и надбавки к должностным окладам, присутствует перечисление: предприятия, учреждения и организации. Если понятие "организация" является родовым, то терминологически более точным было бы ввести единообразие при употреблении этих терминов.

В ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. При этом особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются соответствующими отраслевыми законами и иными нормативными правовыми актами.

Социальные учреждения действуют на основе устава. Любая некоммерческая организация в случаях, предусмотренных законом, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. В данном случае общее положение выполняет роль устава.

Государственные и муниципальные учреждения, на долю которых приходится основной объем оказания услуг гражданам в социальной сфере, создаются органами государственной власти и местного самоуправления. Социальные учреждения, осуществляя функции государства в социальной сфере, пользуются закрепленным за ними имуществом на основе права оперативного управления. Это означает, что в отношении закрепленного за ними имущества права владения, пользования и распоряжения ограничены:

пределами, установленными законом;

целями деятельности;

заданиями собственника;

назначением имущества.

Кроме того, социальные учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут оказывать социальным организациям, как некоммерческим организациям, поддержку в форме предоставления льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов, иных льгот, в том числе освобождения от платы за пользование государственным или муниципальным имуществом, размещения социальных заказов и т.д.

Единство бюджетного процесса - основная предпосылка, обеспечивающая социальным организациям возможность оказывать соответствующие услуги на определенном уровне, гарантированном по видам, объемам и условиям. Именно посредством бюджетного регулирования государство обеспечивает гарантии основных прав граждан в социальной сфере. Бюджетная система в своей совокупности охватывает деятельность социальных организаций всех форм собственности (через размещение госзаказа). Межбюджетные отношения - важнейший механизм выравнивания условий деятельности всех социальных учреждений и служб.

Таким образом, существенной характеристикой большинства действующих в социальной сфере организаций служит то, что они являются бюджетными учреждениями. В соответствии с п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия, признаются бюджетными учреждениями. При этом каждому бюджетному учреждению устанавливается задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования бюджетного учреждения. В смете расходов и доходов социального учреждения должны быть отражены все его доходы, в том числе и от предпринимательской деятельности, оказания платных услуг и т.д. Важным ограничением, налагаемым на бюджетное учреждение, является невозможность получать кредиты (займы).

Учреждения, действующие в социальной сфере, функционируют на основе утвержденных федеральными органами исполнительной власти нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

Следует помнить, что социальными учреждениями могут быть как учреждения различных видов, так и отдельные граждане, оказывающие услуги в установленной сфере деятельности. Так, согласно ст. 19 Закона о медицинском страховании граждан медицинскими учреждениями в системе медицинского страхования являются имеющие лицензии лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно.

Одной из форм государственного гарантирования доступности качества услуг, оказываемых социальными учреждениями, являются обязательные лицензирование и аккредитация социальных учреждений. Так, Закон о медицинском страховании граждан предусматривает лицензирование и аккредитацию медицинских учреждений в системе обязательного и добровольного медицинского страхования. В соответствии со ст. 20 медицинскую помощь в системе медицинского страхования оказывают медицинские учреждения любой формы собственности, аккредитованные в установленном порядке.

Если лицензирование - это выдача разрешения на занятие определенным видом деятельности в социальной сфере по предоставлению услуг, то аккредитация - это подтверждение государственного статуса, уровня и качества предоставляемых услуг. Пункт 17 ст. 33 Закона об образовании гласит, что свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям обязательных государственных стандартов, право на выдачу документов государственного образца. Аналогичным образом определяется аккредитация и в Законе о медицинском страховании граждан. Аккредитация медицинских учреждений - это определение их соответствия установленным профессиональным стандартам.

Одновременно идет процесс отказа от избыточных государственных функций в отношении организаций, например отказ от аккредитации государственных научных организаций.

Особенности правового статуса отдельных видов социальных организаций определяются в профильных законах, в типовых положениях для различных видов и типов учреждений, в уставах учреждений.

В профильных законах дается определение различного вида учреждений, устанавливается их статус, регламентируются наиболее существенные стороны их деятельности. Например, в Законе о лекарственных средствах определяется один из видов медицинских организаций - аптечные учреждения. В соответствии с Законом аптечным учреждением является организация, осуществляющая розничную торговлю лекарственными средствами, изготовление и отпуск лекарственных средств в соответствии с требованиями, содержащимися в Законе.

Требования, предъявляемые к их деятельности по торговле лекарственными средствами, изготовлению и отпуску лекарственных средств, регламентированы как в самом тексте Закона, так и в принятых на его основе нормативных актах. Так, Закон устанавливает, что изготовление лекарств в аптечных учреждениях осуществляется в соответствии с правилами изготовления лекарственных средств, утвержденными федеральным органом исполнительной власти.

Утверждение видов аптечных учреждений одновременно является и способом регламентирования особенностей их деятельности. Например, виды аптечных учреждений на основе Закона утверждены приказом Минздравсоцразвития России от 3 мая 2005 г. N 319. К аптечным учреждениям относятся аптеки, аптеки учреждений здравоохранения, аптечные пункты, аптечные магазины, аптечные киоски. Отнесение аптечных учреждений к одному из видов определяет и особенности их деятельности. Так, лекарственные средства, отпускаемые по рецепту врача, не могут быть реализованы через аптечные магазины и аптечные киоски.

Закон о музейном Фонде РФ и музеях определяет музей как некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций. В гл. V Закона устанавливается порядок учреждения государственных и негосударственных музеев, а также цели создания музеев, порядок их реорганизации и ликвидации.

В соответствии с Законом учредителем государственных музеев является Правительство РФ. В случае, когда наряду с органами исполнительной власти учредителем выступает другой субъект, музей регистрируется как государственный, только если его деятельность финансируется более чем на 50% за счет бюджета. Недвижимое имущество, закрепленное за государственными музеями на праве оперативного управления, может быть изъято собственником только при использования этого имущества не по назначению либо в случае ликвидации музея.

Во многих отраслевых законах определен статус социальных организаций. Применительно к научным, медицинским, образовательным, физкультурным и иным организациям определяются порядок их создания, реорганизации и ликвидации, основные полномочия (компетенция), порядок распоряжения имуществом, порядок управления, виды локальных актов. В таких законах не только определяется правовой статус социальных организаций, но и регламентируются наиболее существенные особенности их деятельности, вопросы взаимодействия с органами власти. Главное здесь - сочетание государственного управления и самоуправления.

В законах социального профиля закрепляются полномочия органов государственной власти по регулированию деятельности этих организаций. Разрешаются и конкретные вопросы их взаимодействия с другими организациями, действующими в социальной сфере. Так, в ст. 38 Основ законодательства об охране здоровья граждан определяется, что учреждения муниципальной системы здравоохранения обеспечивают первичную медико-санитарную помощь. В отношении учреждений государственной и частной систем здравоохранения устанавливается, что они могут участвовать в оказании первичной медико-санитарной помощи лишь на основе договора со страховыми медицинскими организациями.

В Законе о государственной поддержке кинематографии кроме указания на то, что организацией кинематографии может быть любая организация независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, содержится указание на те основные виды деятельности, которыми эти организации могут заниматься. Существенной мерой государственной поддержки является освобождение организаций кинематографии от платы за землю. Кроме того, эти организации частично приравниваются к бюджетным по оплате коммунальных услуг, услуг почтовой, телеграфной и телефонной связи.

Ограничительной мерой является запрет на приватизацию организаций кинематографии, специализирующихся на показе фильмов для детей, и единственной организации, осуществляющей показ фильмов в данном населенном пункте.

Регламентирующими актами служат типовые положения об организациях. Например, Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, принятое постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 677. Дошкольное образовательное учреждение - тип образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности. В Типовом положении регламентируются вопросы организации деятельности, управления и комплектования дошкольного образовательного учреждения, прав и обязанностей участников образовательного процесса, имущества и средств учреждения.

Устав является учредительным документом. На основании устава учреждение осуществляет деятельность, для выполнения которой оно создано. В уставе, наряду с другими вопросами, должны быть в первую очередь определены предмет и цели деятельности социального учреждения. Кроме того, в нем должны содержаться наименование, указывающее на характер деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, источники формирования имущества и порядок его использования при ликвидации, некоторые иные положения.

Существенно, что профильными законами могут быть предусмотрены и дополнительные положения устава, конкретизирующие требования к организации деятельности учреждений в социальной сфере. Так, по Закону об образовании в уставе образовательного учреждения, в дополнение к общим вопросам, могут быть указаны вопросы типов и видов образовательных программ, основные характеристики образовательного процесса. Значительно более подробно должна быть регламентирована уставом структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения. Так, Закон требует введения в устав образовательного учреждения запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения.

Поскольку учредителем федеральных государственных учреждений является Правительство РФ, принимающее решение о создании, реорганизации и ликвидации этих учреждений, то порядок утверждения уставов определяет Правительство РФ. Так, в постановлении Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "Осоздании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" сказано, что устав федерального государственного учреждения утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ.

Кроме того, в данном постановлении определяется, что в уставах федеральных государственных учреждений должны содержаться:

исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности - исчерпывающий перечень видов такой деятельности;

порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который в том числе устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;

запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;

указание об открытии счетов учреждения в органах Федерального казначейства;

положение о ликвидации учреждения по решению собственника имущества (Российской Федерации) и распоряжение собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Этим же постановлением федеральным органам исполнительной власти предписывается обеспечить приведение уставов подведомственных им федеральных государственных учреждений в соответствие с постановлением.

Следует сказать, что хотя работа по утверждению уставов подведомственных учреждений федеральных органов в определенной степени унифицирована и требования, которые предъявляются к уставу, заложены в тексты профильных законов (для государственных учреждений разработаны примерные уставы), в некоторых случаях в уставах содержатся и неоднозначно трактуемые положения. Так, практикующими педагогами отмечается, что в устав школ, особенно престижных и элитных, включаются положения и нововведения, которые не вполне корреспондируют с целями создания общеобразовательных учреждений и задачами организации учебного процесса. Отмена выпускных вечеров, исключение из школ девятиклассников с двумя тройками, тестирование первоклассников осуществляются на основе уставов*(13).

Анализ уставов учреждений культуры позволяет сделать вывод, что именно в уставе можно определить ту форму распоряжения имуществом учреждения и ту форму управления, которые в наибольшей степени отвечают условиям, в которых функционирует учреждение, характеру учреждения, целям учредителя и одновременно основаны на законодательстве.

Например, реорганизация и ликвидация федерального государственного учреждения должны осуществляться собственником имущества - Российской Федерацией. В Уставе Российской Академии художеств, утвержденном постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. N 1450, определено, что Академия реорганизуется и ликвидируется федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. Таким образом, в уставе могут быть регламентированы особый порядок и конкретный механизм распоряжения имуществом (достоянием) Российской Федерации, адекватные ценности этого имущества.

Особое внимание следует уделять локальным актам, принимаемым в социальных организациях. Речь идет о строгой подзаконности актов и их соответствии уставу, о процедурах подготовки, принятия и реализации. Об этих актах идет речь в ст. 8 Трудового кодекса РФ, в ст. 32 Закона об образовании. К сожалению, в практике принятия локальных актов можно отметить много недостатков: низкое качество актов, отступление от норм законов, несоблюдение порядка согласования проектов с коллективом, включая правила принятия актов в каждой организации.

В целом локальное нормотворчество должно быть более системным и качественным.

Для обеспечения выполнения государственных функций по предоставлению услуг в социальной сфере полезной является практика создания служб как единой системы органов и учреждений. Например, в состав государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ*(14) входят: федеральный орган государственной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор; территориальные и отраслевые центры; структурные подразделения иных федеральных органов; научно-исследовательские и иные учреждения санитарно-гигиенического и эпидемиологического профиля. Это обеспечивает выстраивание учреждений в соответствии с четкой иерархической подчиненностью на основе разделения функций, создает организационную основу деятельности, позволяет решить вопросы организации их работы с учетом специфики предмета регулирования, а следовательно, обеспечить доступность и качество услуг для граждан и юридических лиц в полном объеме.

Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ соответствующее построение органов и учреждений в виде служб было во многих случаях ликвидировано. Так, в Законе о социальной защите инвалидов норма, регламентирующая деятельность государственной службы медико-социальной экспертизы, была упразднена и в дальнейшем употребляется лишь термин "федеральные учреждения медико-социальной экспертизы". Например, в ст. 8 этого Закона говорится о том, что медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством РФ.

В отношении иных учреждений Закон о социальной защите инвалидов сохраняет принцип организации учреждений и иных разнородных структурных единиц в виде соответствующих служб. Так, п. 4 ст. 5 Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относит создание предприятий, учреждений и организаций государственной службы реабилитационной индустрии, осуществление контроля за их деятельностью.

В Положении о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию сохраняются функции по организации деятельности государственной службы медико-социальной экспертизы, государственной службы реабилитации инвалидов и государственной службы реабилитационной индустрии.

В действующем законодательстве определение понятия "социальные службы" содержится только в Законе об основах социального обслуживания населения. В соответствии с ним под социальными службами подразумеваются предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Таким образом, социальной службой может быть как отдельное предприятие или учреждение, так и гражданин без образования юридического лица. Существенным здесь является лишь один признак: вид деятельности - социальное обслуживание населения. На наш взгляд, в подобном подходе содержится некоторое противоречие, поскольку термином "служба" должно обозначаться определенное функциональное единство.

До некоторой степени это противоречие преодолевается в Законе введением понятия "система социальных служб". Государственная система социальных служб состоит из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичным образом определяется социальная служба в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Социальная служба для детей - организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие мероприятия по социальному обслуживанию детей, а также граждане, осуществляющие без образования юридического лица предпринимательскую деятельность по социальному обслуживанию населения, в том числе детей. Тем самым конкретизуется определение социальной службы применительно к детям. Это: социальная поддержка, оказание социально-бытовых, медико-социальных, психолого-педагогических, правовых услуг и материальной помощи, социальная реабилитация детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, обеспечение занятости таких детей по достижении ими трудоспособного возраста.

Подчеркнем следующее обстоятельство. Несмотря на то, что в контексте системы социальных служб упоминается, что социальное обслуживание осуществляется предприятиями и учреждениями иных, кроме государственных, форм собственности, а также гражданами без образования юридического лица, вопросы взаимодействия данных служб с государственной и муниципальной системами, с органами исполнительной власти четко Законом не регламентируются. Дается лишь отсылка к ГК РФ.

В связи с этим следует отметить, что взаимодействие органов исполнительной власти с учреждениями, не являющимися государственными или муниципальными, регламентировано в недостаточной степени. Так, исследование организации управления и оказания публичных услуг, проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в Тюменской области, показало, что 60,6% работников органов исполнительной власти Тюменской области даже не могут оценить эффективность деятельности иных, кроме подчиненных, организаций, оказывающих публичные услуги. Косвенным образом это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти с этими организациями практически не взаимодействуют.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что действующая система организаций в социальной сфере в значительной степени утратила гибкость, способность адаптироваться к изменившимся социально-экономическим условиям. Деятельность государственных и муниципальных учреждений в условиях рынка законодательно регламентирована явно в недостаточной степени. Организационно-правовые формы учреждений, действующих в социальной сфере, ориентированы на общие нормы, содержащиеся в ГК РФ, в Законе о некоммерческих организациях. Задача определения специфики правового регулирования деятельности, правового статуса учреждений, действующих в социальной сфере, неоднократно ставилась в программах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

В этих программах, в качестве одного из путей повышения эффективности социальной политики, выделяется оптимизация деятельности учреждений социальной сферы. Необходимо улучшить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность и прозрачность использования бюджетных средств, осуществить переход от сметного финансирования учреждений к оплате по факту предоставления ими конкретных социальных услуг. В пределах этого направления предусмотрено, прежде всего, изменение финансирования бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, расширение хозяйственной самостоятельности учреждений социальной сферы.

Кроме того, в среднесрочной перспективе запланировано увеличение разнообразия организационно-правовых форм организаций, оказывающих услуги в социальной сфере. Предполагается внедрение новой организационно-правовой формы некоммерческих организаций внутри государственного и муниципального секторов экономики. Эта форма будет обладать более широкой самостоятельностью по сравнению с государственными учреждениями.

В ходе реформирования социальной сферы предполагаются два основных направления реформирования государственных и муниципальных учреждений: преобразование в автономные некоммерческие организации и приватизация.

Преобразование в некоммерческие организации учреждений социальной сферы должно осуществляться в форме автономных учреждений и в форме государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций. Приватизация неэффективно функционирующих государственных и муниципальных учреждений предусматривается либо в форме преобразования в ОАО, либо в форме продажи имущественного комплекса соответствующих государственных и муниципальных учреждений.

Основная идея вносимых предложений - избавиться от учреждений, не нужных для выполнения основных государственных функций, и от неэффективно используемого имущества.

Возникает вопрос, насколько вносимые предложения будут способствовать повышению эффективности деятельности учреждений социальной сферы, обеспечению доступности и качества предоставляемых социальных услуг.

В настоящее время, напомним, уже разработаны проекты законов об автономных учреждениях и о государственных и муниципальных автономных некоммерческих организациях. Данными проектами определяется правовое положение автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, оказывающих услуги в целях осуществления государственных функций в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Законопроекты регламентируют порядок создания, реорганизации и ликвидации указанных организаций, цели и порядок формирования и использования имущества, порядок управления автономными учреждениями, основы их отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.

В определенной степени законопроекты повышают степень самостоятельности учреждений, действующих в социальной сфере. Так, вводятся понятия недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым автономное учреждение не может распоряжаться без согласия собственника. Кроме того, оговаривается, что автономное учреждение вправе выполнять работы и предоставлять услуги, которые имеют дополнительный характер по отношению к основной деятельности, определенной его уставом. Регулируются некоторые вопросы управления автономным учреждением, определена компетенция учредителя по управлению автономным учреждением, вводится в качестве органа автономного учреждения попечительский совет, регламентируется порядок его создания и функционирования.

Важно учитывать, что одним из существенных отличий автономной некоммерческой организации от учреждения является то, что учредители автономной некоммерческой организации не отвечают по обязательствам созданной ими организации, что, бесспорно, снижает уровень гарантий по оказанию профильных социальных услуг населению. В проекте закона об автономном учреждении содержится положение о том, что собственник его имущества не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.

Автономные учреждения получают не только дополнительные права и свободы по распоряжению имуществом и организации деятельности, но и определенные ограничения и обязанности. Так, если Закон об образовании определяет попечительский совет как форму самоуправления общеобразовательного учреждения, то в соответствии с проектом федерального закона об автономных учреждениях попечительский совет является высшим органом управления автономного учреждения. Формируется он не на основе устава или примерного положения о попечительском совете, а в строгом соответствии с заложенными в законе требованиями.

Проект федерального закона содержит регламентацию порядка формирования попечительского совета, назначения и досрочного прекращения полномочий членов совета, организации его работы. Отдельная статья посвящена компетенции попечительского совета как высшего органа автономного учреждения. Тем не менее, в законопроекте не определены степень его ответственности, взаимоотношения попечительского совета с учредителем и т.д. С учетом того, что на основе ст. 10 Закона о некоммерческих организациях имущество, переданное учредителем, является собственностью автономной некоммерческой организации, а учредитель не сохраняет прав на это имущество, возможны сложные коллизии между государством как учредителем и автономной некоммерческой организацией.

Недостаточно проработанным является расширение возможности для автономных организаций вести предпринимательскую деятельность, причем дополнительную. На практике это будет способствовать не только чрезмерной коммерциализации их деятельности, снижающей уровень доступности качественных, например медицинских услуг, но и фактическому перепрофилированию учреждений, сокращению объема предоставляемых социальных услуг. Поскольку данные организации, по сути, в значительной мере преследуют цели извлечения прибыли, то и в отношении них должны быть ужесточены меры контроля и ограничены возможности государственной поддержки.

Недостаточно проработаны в законопроекте и вопросы их имущественной ответственности. Было бы целесообразно, чтобы государственные автономные коммерческие организации несли повышенную ответственность, аналогичную ответственности коммерческих организаций, т.е. даже при отсутствии вины*(15).

Следует также отметить, что реорганизация государственных и муниципальных учреждений социальной сферы в форме преобразования может осуществляться, если эти учреждения способны эффективно осуществлять свою основную деятельность в условиях рыночной среды при сокращении финансирования из бюджета. Для такой сферы, как здравоохранение, практически невозможно создание в настоящее время конкурентной среды, позволяющей сохранять доступность, качество и приемлемый уровень цен на медицинские услуги. В современных условиях непродуманное, юридически и социально не проработанное преобразование государственных и муниципальных учреждений повлечет за собой нарушение предусмотренных законом прав граждан, в том числе на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования.

Как мы уже говорили, доступность социальных услуг для граждан должна быть обеспечена при помощи создания условий для деятельности социальных организаций.

Прежде всего это касается создания системы организаций, способных обеспечивать весь набор гарантированных государством услуг, закрепления за определенными типами и видами организаций обязательств по предоставлению услуг в соответствии с их учредительными документами, нормативами, социальными стандартами и т.д.

Не менее важным является и обеспечение гласности и информирования граждан о деятельности как самих учреждений, так и органов управления в соответствующей сфере, о решениях, затрагивающих законные интересы и права граждан.

Кроме того, гражданам должна быть обеспечена возможность восстанавливать их нарушенные права как в судебном, так и в ином порядке. Необходимо и в нормативных актах, и в процедурах и регламентах конкретного учреждения подробно регламентировать вопросы подачи жалоб, порядок их рассмотрения, принятия решений по жалобам.

Проводимая в Российской Федерации административная реформа существенно изменила систему органов исполнительной власти, что в значительной мере сказалось на положении учреждений, непосредственно оказывающих услуги и реализующих тем самым государственные функции в социальной сфере. В результате произошло разделение полномочий между федеральными органами исполнительной власти по управлению и контролю за деятельностью учреждении по оказанию услуг.

В соответствии с принятой схемой агентства оказывают государственные (социальные) услуги как непосредственно, так и через подведомственные и иные организации, в том числе учреждения. Агентства осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для выполнения учреждениями функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности по оказанию услуг.

Службы должны осуществлять функции по контролю и надзору за четко определенными сторонами деятельности учреждений в социальной сфере, за соблюдением ими требований законодательства и иных правовых актов при оказании услуг.

Министерства ответственны за создание общих условий деятельности учреждений социальной сферы посредством нормативно-правового регулирования и выработки государственной политики в сфере оказания социальных услуг.

Данное распределение полномочий по регулированию деятельности социальных учреждений пока оказалось не вполне обоснованным и отвечающим социальным реалиям. Следует отметить, что механизм взаимодействия федеральных министерств, федеральных агентств и федеральных служб при выполнении государственных функций по обеспечению услугами граждан в социальной сфере недостаточно отлажен. Их связи с социальными организациями практически не определены.

В условиях административной реформы и реформы социальной сферы существенно меняются взаимоотношения социальных организаций с органами государственной власти. Возрастает самостоятельность социальных организаций, когда вместо оперативных указаний они действуют на основе нормативных документов, социальных стандартов и нормативов, ежегодных показателей предоставления социальных услуг. Некоторые функции переходят или должны перейти от органов государственной власти к социальным организациям или профессиональным объединениям организаций социальной сферы.

Происходит упорядочение системы государственных учреждений - меняется их распределение между федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации. При этом не только изменяется подчиненность государственных социальных учреждений, но и передаются полномочия по распоряжению федеральной собственностью. Меняются формы, методы и органы управления социальными учреждениями в направлении большей демократизации.

Данные меры соответствуют курсу на децентрализацию управления социальной сферой, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции в конкретной сфере, на уровне субъектов Федерации - тактические, на местном уровне - оперативное обслуживание населения*(16). Логичным завершением децентрализации является автономия социально-культурных организаций. Изменение статуса социальных учреждений в ходе реформы здравоохранения, образования, науки и культуры существенно скажется на взаимоотношении этих учреждений с органами государственной и муниципальной власти.

В то же время целесообразно было бы для части учреждений сохранить гарантированное бюджетное финансирование без предоставления хозяйственной самостоятельности. В некоторых случаях допустимо создание автономных учреждений, свободно расходующих собственные средства и выполняющих задания учредителя с использованием бюджетных средств.

Наибольшей экономической самостоятельностью и определенной независимостью от органов власти будет пользоваться государственная автономная некоммерческая организация. Она наделена полной хозяйственной самостоятельностью и правом получения бюджетных средств и дотаций учредителя*(17).

Тенденции развития социальной сферы таковы, что предполагают дальнейшее расширение хозяйственной самостоятельности организаций и учреждений, функционирующих в социальной сфере. "Будет меняться соотношение государственных и негосударственных дел в этой сфере", будут меняться и формы взаимодействия социальных учреждений с государственными и муниципальными органами*(18). Это потребует в ходе идущей административной реформы значительного совершенствования методов регулирования и контроля деятельности социальных организаций, совершенствования деятельности контрольных и надзорных органов.

Контроль за деятельностью учреждений может быть как прямым - в отношении непосредственно подчиненных учреждений, так и опосредованным требованиями закона. Так, в соответствии с Законом о лекарственных средствах порядок и правила отпуска лекарственных средств определяются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входит осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения лекарственных средств. В соответствии с этим Минздравсоцразвития России приказом от 29 апреля 2005 г. N 312 утвердило минимальный ассортимент лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи. Этим же приказом на Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития возлагается обеспечение контроля наличия в аптечных учреждениях минимального ассортимента лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи.

Таким образом, чем большей самостоятельностью будут пользоваться социальные организации, тем более разнообразными и детальными должны быть требования и стандарты деятельности этих учреждений, тем большее значение будут иметь действия органов государственной власти по обеспечению контроля за соответствием деятельности социальных организаций этим требованиям.

Конечный результат - обеспечение высокого уровня публичных услуг, оказываемых населению страны.