Социальное законодательство: системные свойства

Социальное законодательство - постоянный спутник нашей страны. Естественно, оно существенным образом менялось в зависимости от природы и функций государства, ресурсов и потенциала общества и гражданского самосознания. Уже в первые годы советского государства были приняты декреты и положения об увеличении пенсий, о страховании, о социальном обеспечении и др. Первый КЗоТ учредил систему социального страхования. Позднее появились правовые акты в области образования, медицины, культуры, но они были, скорее, быстрым ответом на новые ситуации. Социальное законодательство трактуется как часть или производное от трудового законодательства.

Динамика государственно-правового развития приводит к постепенному накоплению нормативных актов в разных секторах социальной сферы. 70-80-е гг. ХХ в. характеризуются появлением Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об образовании и здравоохранении и соответствующих республиканских законов. Укрепление потенциала страны в научной сфере сопровождалось регулированием научно-технического прогресса. Социальная функция государства как главного обладателя мандата в данной сфере интенсивно развивается. Эта функция и в прошлые годы и сейчас выделяется среди внутренних функций государства*(1). Более того, современное государство характеризуется как государство социального капитализма, т.е. с ярко выраженными социализированными чертами*(2).

Между тем в начале 90-х гг. прошлого столетия социальная деятельность в нашей стране свертывается в силу политических и иных реформ, и лишь в последние годы ее развитие приобретает первостепенное значение. Это объясняется возросшими возможностями общества и государства обеспечивать достойную жизнь граждан. Конституционные императивы признания человека, его прав и свобод как высшей ценности, с одной стороны, и социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих высокий уровень жизни и свободное развитие человека, - с другой, дают нормативную ориентацию всем видам деятельности. Социальная сфера охватывает такие области жизни человека, как труд, семья, социальное обеспечение, образование, наука, культура, спорт, жилищные условия. И, в конечном счете, формируется и поддерживается тот уклад жизни, который отвечает интересам всех и каждого*(3).

В строго юридическом смысле речь идет о развитии соответствующих отраслей законодательства, призванных обеспечивать как конституционные права граждан (на образование, охрану здоровья и социальное обеспечение, пользование достижениями культуры и науки, жилище), так и гарантии их всестороннего и свободного развития. Некоторые отрасли законодательства непосредственно выделены в ст. 72 Конституции РФ. Это - трудовое, семейное, жилищное законодательство. Другие еще не отпочковались в полной мере от административного законодательства, особенная часть которого регулировала правовые вопросы управления в области образования, здравоохранения и др. Теперь меняются концепция и структура административного права и законодательства*(4) и названные отрасли получают возможность самостоятельного развития. Подробнее об этом будет сказано ниже.

И, тем не менее, тенденция формирования отраслевого законодательства не исключает юридико-интеграционных процессов. Социальная сфера в целом отличается строго целевой ориентацией и органической связью ее составных элементов. Поэтому условно можно вести речь о социальном законодательстве в собирательном смысле, имеющем общие цели, принципы и институты. Именно так допустимо говорить и об экономическом законодательстве. Достигается та степень комплексного правового регулирования, которая отражает связи и "переходы" реальных общественных отношений, обеспечивающих социальный уклад и образ жизни человека.

Социальное законодательство как своего рода интегрированная отраслевая система покоится, во-первых, на конституционных нормах, во-вторых, на международно-правовых актах, принимаемых и действующих в социальной сфере. Признание важности этой сферы в национально-государственном и международном плане во многом связано с концепцией прав человека, которая рассматривается с середины ХХ в. в качестве исходной. За полстолетия принято много международных актов по линии ООН, Совета Европы, ОБСЕ, СНГ, в частности пактов о социальных и экономических правах. Аргументом в пользу такого понимания социального законодательства служит содержание Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы в 1996 г. Россия пока в ней не участвует. Хартия провозглашает общие цели социальной политики для эффективного осуществления прав граждан и принципов. Их можно условно объединить в группы: сфера труда (возможность свободного труда, справедливых условий труда, вознаграждения), коллективные договоры; сфера социального обслуживания (услуги со стороны социальных служб, социальная и медицинская помощь), сфера семейных отношений; обеспечение равенства граждан, включая мигрантов; обеспечение права на объединение; обеспечение доступа к высшему техническому и университетскому образованию, профессиональная подготовка. Высокие стандарты Хартии служат стимулом развития национального законодательства.

Все это позволяет вести речь о таких общих принципах социального законодательства, как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование обществом и государством прав граждан, свободная реализация прав и свобод граждан. Эти принципы получают отражение в отраслевом законодательстве, консолидируя тем самым все нормы и институты.

Для развития и применения законодательства в социальной сфере характерны несколько тенденций:

а) укрепление традиционных отраслей законодательства - пенсионного, семейного, трудового;

б) интенсивное развитие и структурирование отраслей, которые отпочковываются от административного законодательства, - образовательного, медицинского законодательства, законодательства о науке, культуре, спорте;

в) формирование новых отраслей законодательства ввиду появления новых общественных отношений и их острой актуализации. Речь идет о миграционном законодательстве, где нужны базовые законы о трудовой миграции, о миграционном учете и др., о демографическом законодательстве и в первую очередь о базовом федеральном законе о демографической политике в Российской Федерации с комплексом правовых норм о стимулировании рождаемости, помощи семьям, укреплении здоровья и современного уклада жизни;

г) укрепление системообразующих связей путем развития общих принципов и институтов правового регулирования социальной сферы;

д) отчетливое выявление комплексного характера отраслей социального законодательства за счет включения в их корпусы норм других отраслей и, с другой стороны, "встраивание" социальных норм в иные отраслевые законы;

е) активная имплементация норм международных организаций и межгосударственных объединений ввиду регулирования ими основных принципов и стандартов социального обеспечения граждан в широком смысле;

ж) использование решений Европейского суда по правам человека в качестве важнейших прецедентов для правоприменительной практики. Применение законодательных норм получает четкую общезначимую ориентацию*(5).

Конечно, законодательство в социальной сфере не ограничивается названными или иными отраслями - сложившимися или формирующимися. Будут появляться новые объекты законодательного регулирования. Ориентация правовых норм в этой сфере на нормативное обеспечение и обслуживание как всего населения, так и отдельных слоев граждан означает главную тенденцию - использовать правовые средства для создания и поддержания высокого уровня жизни людей. Переход к финансированию не учреждений, а объема и качества предоставляемых услуг, тщательный учет специфики разных категорий граждан и общественной психологии, повышенная ответственность и государства, и экономических структур, и общественных организаций, и каждого гражданина в этой сфере, наконец, установление соответствующих правовых приоритетов в бюджетном, налоговом, трудовом и ином законодательстве послужат упрочению данной тенденции. Генеральная цель - обеспечение того уклада жизни, который гармонично сочетает публичные и частные интересы.

Составными и одновременно самостоятельными частями социального законодательства являются отрасли законодательства двух видов. Одни из них признаны Конституцией РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно: трудовое, жилищное и семейное законодательство. Другие, напомним, постепенно формируются как самостоятельные отрасли законодательства. Таково законодательство в сфере образования, науки, культуры, медицины и даже физкультуры и спорта, а также пенсионное законодательство. Конституционным основанием для их существования и развития являются соответствующие конституционные права граждан.

В то же время можно выделить своего рода нормативно-функциональный блок, который пронизывает все названные отрасли. Речь идет о социальном обслуживании отдельных категорий граждан в узком смысле путем предоставления им различного рода льгот и преимуществ, об их государственной поддержке. Эти нормы служат правовым обеспечением определенной сферы деятельности социального государства (ст. 7, 39 Конституции РФ).

Для сравнения приведем соответствующие конституционные положения ряда европейских государств. Так, в Конституции Бельгии 1994 г. установлено, что закон, декрет или норма гарантируют, с учетом соответствующих обязательств, экономические, социальные и культурные права (и определяют условия их осуществления), в частности:

право на труд и свободный выбор профессиональной деятельности в рамках общей политики занятости;

право на справедливые условия труда и вознаграждение, а также право на информацию, консультацию и коллективные переговоры;

право на социальное страхование, охрану здоровья, социальную, медицинскую и юридическую помощь;

право на достойное жилище;

право на здоровую окружающую среду;

право на культурное и социальное процветание (ст. 23).

Советы Французского сообщества и Фламандского сообщества регулируют декретом: вопросы культуры; образование, за исключением определения начала и окончания обязательного школьного обучения; минимальные требования к выдаче дипломов; вопросы пенсионного режима для работников образования (ст. 127).

Конституция Республики Польша (1997 г.) содержит ряд норм в социальной сфере. Законом определяются максимальные нормы рабочего времени, порядок реализации права каждого на безопасные и гигиенические условия труда, а также обязанности работодателя в этой области (ст. 66), объем и формы социального обеспечения (ст. 67), условия и объем предоставления гражданам выплат на здравоохранение независимо от их материального положения (ст. 68), предоставление помощи в обеспечении существования, приспособлении к труду, а также в социальной коммуникации лицам с физическими и умственными недостатками (ст. 69).

Конституция Королевства Испания (1978 г.) гласит: закон регулирует установление отцовства, определяет случаи оказания родителями помощи детям (ст. 39), устанавливает соответствующие права и обязанности всех причастных к осуществлению организации и защиты народного здравоохранения (ст. 43). Закон регулирует деятельность профессиональных организаций, которые содействуют защите своих экономических интересов (ст. 52).

К исключительной компетенции государства относятся: трудовое законодательство без ущерба для его применения автономными сообществами; международные меры по здравоохранению; основы и общая координация здравоохранения; законодательство о фармацевтических препаратах; основы законодательства и экономический режим системы социального обеспечения без ущерба для его осуществления службами автономных сообществ; защита испанского культурного и художественного наследия, памятников от вывоза и расхищения; музеи, библиотеки и архивы, принадлежащие государству с учетом управления частью из них автономными сообществами (ст. 149 Конституции).

В соответствии с Конституцией Финляндии (1999 г.) законом регулируется обеспечение равенства между полами в общественной деятельности или трудовой жизни, в особенности в отношении заработной платы и других условий найма; обязательность образования; обеспечивается равная возможность для каждого в соответствии с его способностями и определенными потребностями на получение иного образования, помимо базового, и на занятие самообразованием; гарантируется право каждого на базовое обеспечение, пособие по безработице, в случае болезни, инвалидности и по возрасту, а также на пособие при рождении ребенка и по случаю потери кормильца.

В иностранных государствах применяются разные системы оказания социальной помощи. В США используют программы помощи различным слоям населения, например продовольственной помощи, временной помощи нуждающимся семьям. Реализация федеральных программ оказания социальной помощи регулируется федеральными законами. Во Франции действует система минимального гарантированного дохода, при условии усилий по возвращению на рынок труда. В Скандинавии среди общих программ выделяются программы помощи семьям, имеющим детей, в Чили - система социального паспорта как часть общих адресных программ помощи бедным.

Весьма интересны соответствующие нормы иностранных законов. Так, в Кодексе образования Франции (законодательная часть) статьей L.111-1 установлено, что образование есть первый национальный приоритет. Публичная служба образования задумана и организована для учащихся и студентов. Она содействует равенству возможностей. Право на образование гарантировано каждому с тем, чтобы позволить ему развивать свою личность, повышать уровень начальной и непрерывной подготовки, включаться в общественную и профессиональную жизнь, исполнять свое гражданское предназначение. Чтобы гарантировать это право, распределение средств публичной службы образования учитывает объективные различия в ситуации, в том числе в экономическом и социальном плане.

Согласно другим статьям в каждой школе, колледже или лицее образовательное сообщество объединяет учащихся и всех тех, кто в школьном учебном заведении или во взаимоотношениях с ним участвует в подготовке учащихся. Родители учащихся являются членами образовательного общества. Их участие в школьной жизни и диалог с преподавателями и другим персоналом обеспечиваются в каждой школе и в каждом учебном учреждении. Родители участвуют через своих представителей в школьном совете, в административных советах школьных учреждений и в советах класса.

Публичная служба высшего образования объединяет пользователей и персонал, который обеспечивает функционирование образовательных учреждений и участвует в выполнении их задач в университетском сообществе. Она привлекает к своему управлению помимо своих пользователей и своего персонала представителей публичных интересов и представителей экономической, культурной и социальной сфер деятельности.

Для всех отраслей, подотраслей и институтов российского социального законодательства характерны следующие признаки.

Во-первых, необходимость строгого разграничения законодательных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что по-прежнему остается актуальной задачей.

Во-вторых, комплексный характер отраслей. Причем становится все более очевидной необходимость признания приоритета социальных законов перед функциональными кодексами - бюджетным, налоговым и др. Это доминирование в процессе правотворчества и правоприменения объясняется смыслом ст. 2 и 18 Конституции РФ о правах и свободах граждан как приоритетной ценности и об их определяющем влиянии на содержание других законов и деятельности всех видов публичной власти. Такой подход позволит предотвратить юридическую дискриминацию и зависимость этих отраслей от сумм денежного и материального обеспечения.

В-третьих, признание высокой роли локальных актов как продуктов нормативной саморегуляции ввиду возрастания роли социальных организаций в оказании услуг.

В-четвертых, накопленный правовой опыт позволяет обратить внимание еще на одну проблему, а именно: на специфику методов правового регулирования, используемых в социальном законодательстве. Пришло время четко различать их использование применительно к разным сферам и предметам регулирования. Думается, в социальной сфере на передний план выдвигаются такие органические методы, как нормативная ориентация, поддержка и стимулирование. Их реализации служат нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции, стимулы и поощрения, дающие простор деятельности социальных организаций и их локальному нормотворчеству. В то же время жесткость и императивность регулирования "вносят" акты и нормы обеспечивающего характера - бюджетного, налогового, гражданского, земельного и других кодексов и законов. Тем самым обеспечивается функциональная связь отраслей законодательства в регулировании комплексных явлений.

В-пятых, социальное законодательство должно быть эффективно действующим. Пока же тут мало сдвигов. Плохо применяется комплекс средств, включая социально-психологические, институциальные и материально-финансовые. Качество локальных актов зависит от преодоления ошибок и нарушений законности. Показателем работ социальных организаций должна служить оценка их реальной деятельности.

Социальные реформы последних лет существенным образом повлияли на содержание правового регулирования в социальной сфере. Меняются принципы и методы регулирования*(6).

На передний план выдвигаются порядок и качество оказания услуг гражданам и юридическим лицам, уменьшение бремени социальных функций государства с их "массовидным" характером, объема бюджетного финансирования и увеличение удельного веса адресных платных услуг, повышение самостоятельности социальных учреждений. Например, жилищная реформа рассчитана на развитие института частной собственности в этой сфере, на формирование рынка купли-продажи жилья, завершение передачи ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность, повышение удельного веса платежей населения и снижение доли бюджетного дотирования отрасли, обеспечение адресной защиты малоимущих семей.

Изменения в социальной сфере и соответственно в отраслях законодательства тесно связаны с проведением федеральной и административной реформ, когда произошло существенное перераспределение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями.

Кульминацией преобразований стало принятие Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, внесшего изменения в десятки законодательных актов. Только в области образования изменены 31 из 58 статей Закона об образовании и 29 из 54 статей Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Много изменений внесено в Основы законодательства об охране здоровья граждан, хотя остались пробелы и противоречия*(7).

Подготовка названного Закона велась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения и общественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привели к острому социальному недовольству. Потребовались срочные корректирующие действия Правительства РФ, федеральных, региональных и местных органов.

Весьма поучителен правовой опыт "европейского просвещения", когда регулярно публикуются пособия и справочники для граждан государств Европейского Союза и Совета Европы по многим социальным вопросам, в частности режимам оказания публичных услуг. Назовем неоднократно переиздаваемую в Страсбурге книгу "Administration and you", изданные Комиссией ЕС пособия "It's your Europe. Living, learning and working anywhere in the EU", "How the European Union Works", "Air Passenger Rights". Подобные сборники и правила полезно издавать для граждан России и других государств СНГ, что облегчило бы им пользование новыми правовыми институтами.

Это тем более важно, что одобренные на саммите ЕС и России 10 мая 2005 г. "дорожные карты" предусматривают формирование общего пространства науки и образования. Появится постоянный совет по взаимодействию в сфере научных исследований. Начнется совместная работа для принятия системы сопоставимых степеней высшего образования как продолжение Болонского процесса.

Добавим к сказанному и динамичный процесс обеспечения равных прав граждан России и Республики Беларусь. Растущий экономический потенциал стран позволяет смещать акценты именно в социальную сферу. На состоявшемся в апреле 2005 г. заседании Высшего Госсовета союзного государства было решено к концу года урегулировать двусторонними соглашениями вопросы обеспечения равных прав граждан обоих государств в области пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, уплаты подоходного налога.