Тема 4. Публично-правовые субъекты гражданских правоотношений

Проблема правового регулирования механизма участия в гражданских правоотношениях публично-правовых субъектов, неотделимая по своей сути от проблемы взаимоотношения таких субъектов с их органами, а также от вопроса о гражданско-правовом статусе последних, достаточно актуальна и практически ценна, однако пока в доктрине гражданского права не разрешена. Классический подход цивилистической доктрины к органу как части целого строится на признании того, что орган не имеет собственной юридической личности, ибо составляет единое целое с тем образованием, органом которого он является, а потому не имеет самостоятельных целей и интересов. Качественная специфика органов публичных образований, в отличие от органов юридических лиц, требует дифференциации органов как бестелесной структурной части, ответственной за управление всем образованием, и конкретных лиц и их коллективов, выполняющих функции этих органов, и наделения таких коллективов собственной правосубъектностью.

Вопросы соотношения субъекта и его органов были предметом рассмотрения в дореволюционной правовой науке и продолжают исследоваться в современной доктрине. К проблемам гражданско-правового статуса органов публичной власти обращались, в частности, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, Л.А. Лунц. Но, как показывают результаты исследований, юридическое познание в этой области не исчерпало себя и интерес к ней продолжает сохраняться, подпитываемый практической актуальностью проблемы.

Нормативные правовые акты последнего времени дают дополнительный импульс для научных исследований. Органы публичной власти законодательно признаны субъектами гражданского права. Из его норм следует, что такие органы могут выступать как субъекты гражданского права при владении и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы публичной власти юридически равны с иными субъектами. Вместе с тем, основа концепции участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, сводится к тому, что органы публичной власти выступают в имущественном обороте от имени соответствующих публичных образований. Отсутствие в ст. 125 ГК РФ запрета на выступление органов публичной власти в гражданских правоотношениях от своего имени, а также законодательное наделение их статусом юридических лиц привело к тому, что органы публичной власти выступали и продолжают выступать в гражданских правоотношениях от своего имени. Это происходит в отсутствие достаточной законодательной регламентации оснований, порядка и пределов такого участия. Следствием существующей теоретической неразработанности вопроса является отсутствие необходимых детализированных норм в законодательстве и разнобой в правоприменительной практике.

Современные исследования в области гражданско-правового статуса органов публичной власти, несмотря на их значительное количество и широту диапазона охватываемых вопросов, в основной своей части заключаются в комментировании законодательства. Характерной чертой современных исследований в этой области является то, что авторы, даже подвергая критике положения действующего законодательства, в обоснование своей позиции ссылаются на иные нормы действующего же законодательства. Немногие авторы делают попытки объяснить правовую природу рассматриваемого явления через призму существа регулируемых рассматриваемым институтом права общественных отношений.

Подобный вопрос об участии в гражданских правоотношениях органов государства был достаточно глубоко разработан в науке советского гражданского права. Однако, в связи с изменившейся ролью публично-правовых образований в имущественном обороте наработанный правовой наукой концептуальный запас оказался исчерпанным, а поэтому без новых теоретических исследований выработанные советской доктриной подходы не могут быть применены к правоотношениям, связанным с участием органов публичной власти в гражданских правоотношениях.

Представляется необходимым рассматривать органы публичной власти с точки зрения дуализма их правового статуса. Первым из факторов, обусловивших названный дуализм, явилось изменение в период правовой и социально-экономической реформы роли публичных образований в экономических и иных имущественных правоотношениях. Данное изменение обусловлено отходом от концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, провозглашением в Конституции РФ свободы экономической деятельности и равенства ее участников, что способствует развитию самостоятельности и инициативы субъектов имущественных отношений. Вследствие названных конституционных новелл публичные образования поставлены в равное положение с другими субъектами имущественных отношений, в частности, с юридическими лицами.

Другим фактором, определяющим возникновение дуализма органов публичной власти, является законодательное признание органов публичной власти юридическими лицами. Такое законодательное регулирование не случайно и обусловлено реально существующей и объективно сложившейся ситуацией, при которой органы публичной власти в действительности выступают в гражданских правоотношениях от своего имени в качестве юридических лиц.

Специфика сочетания двух названных групп факторов заключается в том, что публичные образования, будучи по своей природе бестелесными субъектами, не способны собственными действиями участвовать в гражданских правоотношениях. В соответствии с принятой действующим законодательством концепцией, публичные образования осуществляют гражданские права и несут обязанности в лице органов публичной власти. Таким образом, юридически значимые действия органов публичной власти в значительном числе случае являются в силу закона действиями самого публичного образования. Кроме того, в силу вышеобозначенных причин органы публичной власти, являющиеся юридическими лицами, также совершают собственные юридически значимые действия, тем самым выступая в гражданских правоотношениях от своего имени. Дифференциация действий органов публичной власти на их собственные и действия публичного образования составляет практическую сторону проблемы.

Следует обратить внимание на факт часто допускаемого в доктрине смешения понятий публичного образования и органов публичной власти, и придания статуса юридического лица самим публичным образованиям. Так, высказываются суждения о применении норм ГК РФ, относящихся к публичным образованиям, к органам публичной власти (Ю.А. Тихомиров). К причинам такого смешения может относиться, во-первых, неверное истолкование положений ГК РФ, предписывающих субсидиарно применять к регулированию отношений с участием публичных образований положения ГК РФ о юридических лицах. Во-вторых, причиной такого смешения может быть механическое перенесение теорий публичного юридического лица из правовых систем других стран. Однако, даже теория публичного юридического лица, последовательно примененная, не дает оснований для вменения юридической личности публичным образованиям. Авторы, употребляющие термин «юридическое лицо» по отношению к публичным образованиям, тем не менее, оговариваются, что «юридическое лицо» понимается ими в самом широком смысле, как лицо в глазах закона, как субъект права, не являющийся физическим лицом, но не как юридическое лицо – организация в цивилистическом понимании этого слова. Не находит поддержки точка зрения о вменении юридической личности публичным образованиям и в цивилистической доктрине, в частности, в работах ученых-цивилистов советского периода (М.И. Брагинский, С.Н. Братусь и другие).

Итак, следует сделать вывод, что органы публичной власти являются одним из атрибутов публичного образования и как таковые не могут быть приравнены к самому публичного образованию.

С одной стороны, сделан вывод о недопустимости смешения органов публичной власти и публичных образований, о необходимости их дифференцированного рассмотрения. С другой стороны, органы публичной власти являются атрибутом публичного образования и не подлежат отдельному рассмотрению и, тем более, противопоставлению публичному образованию. Названное противоречие может быть разрешено путем моделирования и анализа ситуации, в которой временно отсутствуют конкретные лица, выполняющие функции того или иного органа публичной власти. При этом сам орган публичной власти не прекращает существования, поскольку представляет собой, фактически, набор прав, обязанностей и полномочий в сфере публичной власти. Формой его существования является действие в данном публичном образовании в данное время одного или нескольких нормативных правовых актов, постановляющих учреждение соответствующего органа публичной власти и определяющих его компетенцию и полномочия. С учетом этого конкретные лица или группы лиц, выполняющие функции соответствующих органов публичной власти, рассматриваются в качестве иного, второго модуса существования органов публичной власти, непосредственно связанного с первым модусом, но анализируемые с другой точки зрения. Формой существования органов публичной власти во втором модусе является лицо либо организация, то есть относительно устойчивая группа людей и система социальных связей между ними, проистекающих из принадлежности к данной организации.

Органы публичной власти в первом модусе являются атрибутом публичного образования и не рассматриваются отдельно от него. Также не возможны правоотношения между публичным образованием и органом публичной власти в первом модусе, что вполне соответствует и общепризнанной в цивилистической науке доктрине о невозможности правоотношений между субъектом и его органом как между частью и целым. Орган публичной власти в первом модусе выступает в гражданских правоотношениях от имени публичного образования в соответствии со ст. 125 ГК РФ. Относительно органа публичной власти в этом модусе невозможна постановка вопроса о его правосубъектности и, следовательно, о статусе юридического лица.

Орган публичной власти во втором модусе вступает в правоотношения с публичным образованием по поводу осуществления функций органа публичной власти в первом модусе. Относительно органа публичной власти в этом модусе возможна постановка вопроса о его собственной правосубъектности и о юридической личности. Помимо осуществления основной своей функции, то есть выполнения функций органа публичной власти в первом модусе, орган публичной власти во втором модусе может также выступать в гражданских правоотношениях в интересах публичного образования от собственного имени. Данный вывод делается на основании, во-первых, отсутствия законодательного ограничения на такую деятельность органов публичной власти, а во-вторых, методологической посылки о принципиальной возможности действия органа публичной власти тем или иным образом в случае, если при этом будут наилучшим образом соблюдены интересы публичного образования и не нарушены права его контрагентов. В-третьих, органы публичной власти могут выступать в гражданских правоотношениях самостоятельно и в собственных интересах с целью обеспечения выполнения двух вышеописанных основных функций, то есть для организации, поддержания и развития собственного функционирования.

С учетом рассмотрения органов публичной власти в отдельности от публичного образования следует подвергнуть анализу характер правовой связи между органом публичной власти и публичным образованием. Природа такой связи также различна в зависимости от роли органа публичной власти в том или ином правоотношении. При выполнении органом публичной власти функций органа публичной власти в первом модусе, то есть при выступлении от имени публичного образования в соответствии со ст. 125 ГК РФ, отношения между органом и публичным образованием по характеру функций и объему полномочий управомоченного субъекта, порядку наделения такими полномочиями, способам и порядку осуществления управомоченным субъектом его функций, возможности оперативного вмешательства управомочивающего субъекта в деятельность управомоченного, вопросам ответственности управомоченного субъекта и другим характеристикам наиболее близки к конструкции взаимоотношений юридического лица и лиц, исполняющих функции органов этого юридического лица, с поправкой на публичный характер управомочивающего субъекта. При действии органа публичной власти в интересах публичного образования от своего имени их взаимоотношения строятся по модели комиссии либо агентирования на началах комиссии с учетом тех же поправок. В случае участия органа публичной власти в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах с целью обеспечения выполнения его основных функций непосредственных правоотношений между ними не возникает, их взаимоотношения строятся на уровне взаимоотношений юридического лица с его учредителем.

Следует критически подойти к взглядам авторов, считающих органы публичной власти учреждениями на том основании, что и те, и другие осуществляют управленческие функции. При этом необходимо учитывать следующее:

- для многих органов публичной власти, таких как органы по управлению имуществом, финансовые органы, земельные органы, управление не является основной функцией, такие органы действуют с основной целью по получению доходов бюджета; для многих других органов управление является не основной, но неотъемлемой функцией;

- осуществление управленческих функций присуще не только учреждениям, но и юридическим лицам иной организационно-правовой формы; в связи с этим недостаточно обоснованным представляется вывод о вменении органам публичной власти организационно-правовой формы именно учреждений, а не какой-либо иной, для которой характерно осуществление управленческих функций;

- каждый из органов публичной власти не осуществляет управления как такового; с учетом определения управления как целенаправленного воздействия на объект управления, управлением может считаться только деятельность всей системы органов публичной власти конкретного публичного субъекта;

- управление, осуществляемое органами публичной власти, и управление, осуществляемое учреждениями, суть омонимичные понятия, что объясняется, в том числе, различной отраслевой принадлежностью норм права, оперирующих данными понятиями; в связи с этим они не могут использоваться для связи определяющего и определяемого понятий.

Из указанных посылок следует вывод о невозможности непосредственного применения организационно-правовой формы учреждения к органам публичной власти.

Также заслуживает критики применяемая к органам публичной власти конструкция «организация, обладающая правами юридического лица». Употребление данной конструкции в законодательстве и правоприменительной практике вызвано причинами правоприменительного порядка, в частности – психологической сложностью включения органа публичной власти в системы власти-подчинения, обычные для юридических лиц, но не связанные с выполнением органом публичной власти его основных функций.

Следует сделать вывод об отсутствии достаточных оснований к подмене данной конструкцией доктринально и законодательно разработанной конструкции юридического лица. Вопрос же о включении инкорпорированных органов публичной власти в посторонние ему системы власти-подчинения должен быть разрешен законодателем способом, не связанным с искажением корпоративного статуса органов публичной власти. Вариантами законодательного решения данного вопроса могут являться следующие:

- органы публичной власти обладают всеми элементами статуса юридического лица, в том числе включены во все системы власти-подчинения за отдельными, прямо предусмотренными законом исключениями. В этом случае возможна необходимость согласования иерархического уровня контролирующего и контролируемого субъектов с целью исключить ситуации подчиненности или зависимости контролирующего субъекта от контролируемого в рамках одной системы власти-подчинения, а также косвенной зависимости в случае принадлежности контролирующего органа к более низкому уровню иной системы власти-подчинения;

- органы публичной власти включаются только в некоторые системы контроля и надзора, которые признаны законом для них необходимыми. При этом контроль и надзор осуществляются в обычных для всех юридических лиц формах с оговорками, приведенными выше;

- органы публичной власти, в отличие от всех остальных юридических лиц, не входят в обычные системы контроля и надзора в качестве подконтрольных либо поднадзорных субъектов. Такой вариант подразумевает определение тех сфер, в которых контроль либо надзор за органами публичной власти как юридическими лицами все-таки необходим, и установление форм такого контроля. К последним могут относиться определенные формы самоконтроля, особые формы внешнего контроля, например, предоставление либо раскрытие определенной информации. Все это сопряжено с установлением ответственности, в том числе имущественной, должностных лиц органов публичной власти и/или иных (вышестоящих) органов публичной власти и/или соответствующих бюджетов.

Современный период в развитии учений о гражданской правосубъектности органов публичной власти характеризуется широким спектром мнений, значительная доля которых сводится к признанию возможности инкорпорации органов публичной власти. Однако, многие авторы, как поддерживающие данную точку зрения, так и отвергающие ее, обосновывают свои выводы лишь ссылками на действующее законодательство. Представляется правильным противоположный подход, при котором правильность законодательного регулирования подтверждается или опровергается теоретическими исследованиями, основанным на анализе социальной и правовой природы рассматриваемого явления.

По нашему мнению, следует говорить о принципиальной возможности наличия у органов публичной власти, являющихся организациями, гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности самого публичного образования, и как проявления этой правосубъектности – их инкорпорированности. К наделению органов публичной власти – организаций статусом юридического лица имеются все основания, и вместе с тем отсутствуют достаточные препятствия.

Орган публичной власти, являющийся организацией, должен признаваться юридическим лицом во всех случаях, в которых условия его деятельности как по осуществлению основных функций, так и по поддержанию и развитию собственного существования, обуславливают необходимость наличия в его существовании признаков юридического лица. Возможность наличия признака организационного единства представляется в достаточной степени очевидной. Авторы, отрицающие имущественную обособленность органов публичной власти, а также выступление в гражданских правоотношениях от своего имени, по нашему мнению, допускают некоторую непоследовательность в своих рассуждениях. Во-первых, необоснованно смешивается имущество, непосредственно используемое органом публичной власти для выполнения своих основных функций либо для поддержания и развития своего существования, с одной стороны, и имущество, в отношении которого у органа публичной власти существуют правомочия по распоряжению им от имени публичного образования. Имущественная обособленность возможна только в отношении первой группы имущества. При этом имеет место допускаемая законодателем и доктриной двойная обособленность, при которой имущество, принадлежащее публичному образованию, в свою очередь обособлено юридическим лицом, в данном случае – органом публичной власти.

В отношении органов публичной власти необходимо специфическое регулирование процесса наделения их имуществом и контроля за его использованием. Такое регулирование должно учитывать системность и иерархию органов публичной власти.

В отношении имущества органов публичной власти и в законодательстве, и на практике зачастую применяется термин «нахождение на балансе». Необходимо сделать вывод об отсутствии самостоятельного частноправового значения у данного термина. Вещное право органов публичной власти на используемое ими имущество максимально приближено к праву оперативного управления. Различия, обусловленные правовой природой органов публичной власти, сводятся к тому, что органы публичной власти владеют, пользуются и в установленных законом пределах распоряжаются переданным им имуществом в соответствии с целями своей деятельности, каковые в гражданско-правовом аспекте были очерчены выше: выполнение функций органов публичной власти в первом модусе, действие в интересах публичного образования от собственного имени, действие в собственных интересах в целях обеспечения исполнения основных функций. Однако, органы публичной власти используют свое имущество не в соответствии с заданиями собственника, а согласно заданиям иных органов публичной власти. Ограничения по распоряжению имуществом, характерные для права оперативного управления, могут быть в полной мере распространены и на имущественное право органов публичной власти.

Выступление органов публичной власти в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого публичного образования. Интерес органа публичной власти заключается в поддержании и развитии уровня его существования. Соблюдение этого интереса также представляет косвенный интерес для публичного образования (публичному образованию выгоднее, когда орган публичной власти материально обеспечен для выполнения своих функций и т.п.), однако непосредственно этот интерес принадлежит самому органу публичной власти. Противоположная идея, последовательно проведенная, привела бы к отрицанию собственного интереса (а, следовательно, собственного имени в обороте, следовательно, гражданской правосубъектности и инкорпорированности) у учреждений и унитарных предприятий, а также у акционерных обществ с преобладающим участием публичного образования, и далее – у всех организаций, стабильно действующих на территории публичного образования. С нашей точки зрения, об интересах органов публичной власти следует говорить как о производных, подобно производным вещным правам, что, однако, не лишает их необходимой степени самостоятельности. Также интерес органа публичной власти может быть обусловлен участием в гражданских правоотношениях от собственного имени, но при выполнении публичных функций. Такой интерес не может быть противопоставлен интересам публичного образования, более того, он только ими и может быть обусловлен.

Аналогично должен решаться вопрос о вменении статуса юридического лица структурным подразделениям органов публичной власти. Сам по себе факт вхождения в ту или иную структуру в качестве элемента не может быть препятствием для инкорпорации. Возможность же инкорпорации должна определяться необходимостью присутствия в условиях существования соответствующего структурного подразделения признаков юридического лица. Если вопросы как собственного существования, так и выполнения своих основных функций того или иного структурного подразделения целесообразнее решать относительно самостоятельно, выступая при этом от собственного лица, то такому подразделению должен быть вменен статус юридического лица.

Объем специальной правоспособности органов публичной власти определяется выполнением трех охарактеризованных ранее функций, которые, в конечном итоге, сводятся к единой цели: участие в отправлении публичной власти.

Представляется возможным применять к органам публичной власти норм об учреждении по аналогии с учетом того, что последние осуществляют властные и управленческие функции публичного характера, действуют в системе с иными органами публичной власти, могут осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется этим же или иным органом публичной власти на выполнение общих функций таких органов по управлению жизнедеятельностью публичного образования. Две последние особенности в совокупности делают признаки организационно-правовой формы органов публичной власти подобной признакам учреждения: как учреждение может осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется учреждением на основные цели его деятельности, так и орган публичной власти, действующий в системе с иными органами, может осуществлять деятельность по получению доходов, если эти доходы этим или иным органом публичной власти направляются на общие цели всей системы органов публичной власти.

Касательно учредительных документов органов публичной власти – юридических лиц, представляется, что они должны действовать на основании положений о них, в которых должна содержаться как констатация их инкорпорированности, так и подробности их корпоративного статуса. В тех случаях, когда в пределах одного публичного образования действуют несколько подобных органов публичной власти – юридических лиц, их учредительным документом может быть общее положение. Указанные учредительные документы и вносимые в них изменения должны подлежать государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».