Тема 5. Участие в гражданских отношениях публично-правовых образований

Исследование вопроса о правосубъектности определенного фигуранта фактически складывающихся в обществе отношений, как представляется, следует начинать с уточнения используемой терминологии. Однако в юридической науке, пожалуй, ни одно понятие не имеет такого изобилия трактовок, как понятие государства. Особенно ярко данное обстоятельство предстает перед нами в попытках выявления признаков государства как участника отношений гражданских, отношений, которым по самой их природе свойственно равенство участников, отсутствие властного подчинения одного субъекта другому.

По самому большому счету вопрос о гражданской правосубъектности государства и его понятии как участника гражданских отношений коренится в более фундаментальной проблеме ― проблеме определения границ частного и публичного права, проблеме оправданности именно такого «разделения» права. Отсюда и возникающая сложность в ответе на вопросы о том, можно ли считать государство субъектом гражданских отношений и, если можно, то допустимо ли в области частного права рассматривать государство как носителя публичной власти или же понятие «государство» здесь приобретает иное содержание, отражает признаки, отличающиеся от выявленных государственно-правовой наукой.

В отечественной цивилистике по вопросу о понятии государства как участника гражданских отношений, элементах его гражданской правосубъектности сложилось несколько основных точек зрения.

Прежде всего, следует отметить, что данная проблема исследовалась дореволюционными русскими цивилистами в контексте проблемы определения понятия юридического лица. В качестве самостоятельного юридического лица государство именовалось казной[73]. При этом некоторые авторы предлагали не проводить тождества между казной и государством, пытаясь тем самым подчеркнуть, что казна ― это лишь персонифицированное государственное имущество, вовлекаемое в гражданский оборот, а не само государство; государство, выступающее носителем публичной власти, рассматривать в качестве непосредственного участника гражданских отношений не следовало. В то же время казна, будучи отделенной от государства и не обладающая публичной властью, приобретала возможность участия в гражданских отношениях на равных началах с другими лицами[74]. Однако более распространенной точкой зрения в тот период являлось мнение о единстве правовой фигуры государства. Известный русский цивилист Д. И. Мейер писал по поводу предложенного разделения понятий казны и государства следующее: «Итак, представляются два юридических лица: имущество государства и само государство, из которых одно составляет собственность другого. Но это явное противоречие: лицо тем и разнится от вещи, что имеет самостоятельное бытие, тогда как принадлежность в собственность поглощает личность»[75].

В советский период исследования вопроса о гражданской правосубъектности государства продолжились и, ввиду высокой политической значимости вопроса, в основном осуществлялись на примере отношений государственной собственности. В основном, для этого периода развития отечественной науки гражданского права характерны три основных подхода к решению вопроса о гражданской правосубъектности государства:

- отрицание самостоятельной гражданской правосубъектности государства;

- признание гражданской правосубъектности государства с сохранением в ее структуре некоторых признаков публичной власти и суверенитета;

- наличие у государства гражданской правосубъектности, не отличающейся по своим принципиальным характеристикам от гражданской правосубъектности граждан и организаций.

Сторонники первого подхода считали, что в основе тех редких случаев, когда государство непосредственно вступает в гражданские отношения (государственные займы, сделки советских торговых представительств за рубежом и др.), лежат публичная власть и суверенитет государства. Того же нельзя сказать о каких-либо иных субъектах гражданского права, не являющихся носителями публичной власти и суверенитета. Почти повсеместный характер проявления государственной власти и суверенитета, в том числе и в сфере имущественных отношений, по мнению приверженцев данной концепции, устранял необходимость специального правового оформления гражданской правосубъектности государства[76].

Одним из представителей той группы ученых, которые признавали за государством наличие гражданской правосубъектности, хотя и не препятствовавшей ему выступать в гражданских отношениях в качестве властного субъекта, является П. П. Виткявичус. Он считал, что особенность государства как раз и состоит в единстве гражданской правосубъектности и политической власти. Видимо, по этим причинам ученый относил к проявлениям гражданской правосубъектности государства даже конфискацию: «…действия суда при определении таких мер наказания, как штраф и конфискация, являются не только актами отправления правосудия, но также и действиями, в силу которых реализуется правосубъектность государства, направленная на возникновение права государственной социалистической собственности…»[77].

Наконец, сторонники еще одной, третьей, точки зрения полагали, что вступая в гражданские отношения государство намеренно отказывается от своих публично-властных признаков, скрывает их от иных участников гражданского оборота. Так, профессор Братусь С. Н. утверждал, что для признания за государством так называемой властной гражданской правосубъектности нет оснований[78]. А. А. Пушкин высказывал еще более категоричное суждение: «Утверждение о том, что государство в гражданских правоотношениях выступает как носитель не только субъективных гражданских прав, но и властных полномочий, по существу, вообще снимает вопрос о природе этих отношений как гражданско-правовых, поскольку отношения, основанные на власти и подчинении, это не гражданско-правовые отношения»[79]. По мнению А. А. Пушкина, выбор формы проявления правосубъектности в конкретных отношениях происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа отношений, в которые государство вступает. А потому гражданской правосубъектности государства по определению чужды проявления публичной власти и суверенитета[80].

Наконец, в советский период развития отечественной цивилистики довольно широкое распространение приобрели взгляды на государство как на особую правосубъектную систему, что было обусловлено формальным закреплением федеративного устройства Союза ССР. К примеру, академик А. В. Венедиктов в своих исследованиях указывал в целом на Советское государство как субъекта гражданских отношений, в частности, отношений государственной собственности[81]. Но если А. В. Венедиктов специально не касался вопроса о гражданской правосубъектности союзных республик, то для других ученых данная проблема часто становилась предметом самостоятельного научного анализа. В частности, А. В. Карасс полагал, что в гражданских отношениях собственности имущество принадлежит одновременно и союзным республикам, и Союзу ССР в целом; хотя при этом ученый не делал вывода о существовании в таких случаях некой общей собственности[82].

Однако в трудах А. В. Карасса так же, как и в исследованиях ряда других ученых[83], оставался открытым вопрос о гражданской правосубъектности других территориальных образований, не являющихся субъектами советской федерации (автономных республик, краев, областей и т.д.). В этой связи следует сказать, что наиболее последовательным в такой ситуации выглядит решение проблемы гражданской правосубъектности государства, предложенное М. И. Брагинским[84]. Он предложил рассматривать Советское государство в качестве правосубъектной системы, центром которой является Союз ССР, также действующий в качестве самостоятельного субъекта права. Элементами данной правосубъектной системы должны были считаться также союзные республики, автономные республики и все прочие административные единицы, а равно государственные юридические лица. Тем самым достигалось выделение элементов рассматриваемой правосубъектной системы не на основе их государственно- и административно-правовых признаков, а с точки зрения объективно присутствующих у них элементов гражданской праводееспособности. При этом М. И. Брагинский рассматривал в качестве единственного собственника государственного имущества Советское государство в целом, тогда как Союз ССР, союзные республики и иные элементы правосубъектной системы считались обладателями права оперативного управления этим имуществом. В обязательствах же, по мнению М. И. Брагинского, участвует как раз не само Советское государство, а отдельные элементы правосубъектной системы ― Союз ССР, союзные республики, иные территориальные образования, государственные юридические лица, поскольку целое и его части не могут одновременно являться участниками одних и тех же отношений[85].

Нужно сказать, что концепция М. И. Брагинского, несмотря на наличие в ней некоторых сугубо умозрительных моментов, весьма удачно и последовательно объясняла во взаимосвязи и единство фонда государственного имущества, и наличие у Союза ССР, его составных частей и отдельных госорганов признаков гражданской правосубъектности. Видимо, по этой причине данная концепция получила признание со стороны законодателя, а некоторые ее идеи до сих пор прослеживаются в Гражданском кодексе РФ и ряде федеральных законов, принятых в начале 1990-х годов[86].

Таким образом, видно, что на протяжении всей истории развития цивилистической мысли в нашей стране единства научных мнений о природе гражданской правосубъектности государства не наблюдалось. Одни ученые считали юридическую персону государства неразделимой, а потому предпосылками участия его в гражданских отношениях так же, как и в случае со сферой публичного права, выступали суверенитет и наличие публичной власти. Другие лишь допускали проявление указанных признаков государства в гражданском обороте. Наконец, третьи указывали на расщепляющийся характер юридической личности государства, что вело к отрицанию тождества между понятиями государства как носителя публичной власти и как участника гражданских отношений.

Нельзя сказать, что отмеченные выше противоречия во взглядах на природу гражданской правосубъектности государства в настоящее время исчерпаны; скорее напротив: в науке гражданского права возобновились довольно острые дискуссии по данному поводу. В первом приближении причина реставрации интереса научной общественности к решению указанной проблемы видится в преобразованиях социально-экономической системы и общественно-политического строя нашей страны: добровольный «отказ» государства от активного вмешательства в некоторые сферы частного интереса привел во многом к неудовлетворительным результатам управления социально-экономическими процессами в обществе. В этой связи предпосылки и формы участия государства в гражданских отношениях должны рассматриваться в качестве элементов механизма государственного регулирования рыночной экономики, а значит, должны получить и новую научную оценку.

Статья 124 ГК РФ определяет, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с гражданами и юридическими лицами выступают Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования. Согласно этой же статье Кодекса механизм участия названных субъектов определяется нормами, регулирующими участие в гражданских отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Буквальное толкование данной нормы позволяет ряду исследователей рассматривать современное Российское государство в качестве особой правосубъектной системы, включающей три уровня реализации публичных интересов: уровень Российской Федерации, уровень субъектов РФ и уровень муниципалитетов[87]. В то же время отмечается, что государство как лицо существует в рамках и публичного, и частного права; способность государства проявлять свои публично-властные признаки в гражданских отношениях ведет к тому, что, хотя государство и признается организацией, тем не менее, в Гражданском кодексе РФ оно не названо юридическим лицом так же, как не названы юридическими лицами Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. Таким образом, вводится конструкция «особого лица»[88].

Похожую точку зрения по вопросу об участии государства в гражданских отношениях высказывает В. Д. Ким, рассматривая проблемы управления государственной и муниципальной собственностью. Несмотря на то, что названный автор не акцентирует внимание на разрешении проблемы проявления государством публично-властных признаков в гражданском обороте, он делает вывод о том, что само государство непосредственны участником гражданских отношений выступать не может; такими участниками в законодательстве названы структурные звенья государства – Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования[89]. Опираясь на букву закона, В. Д. Ким отмечает, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципалитеты не представляются юридическими лицами, приобретают и реализуют гражданские права и обязанности через свои органы[90], что в целом соответствует идее признания государства в гражданском обороте «особым лицом» (лицом sui generis).

В. Г. Голубцов, полемизируя с А. П. Гринкевичем, предлагающим использовать конструкцию государства – юридического лица (казны)[91], высказывает категоричное суждение о том, что представлять государство в виде особого юридического лица, − казны, − в современных условиях неприемлемо. По мнению В. Г. Голубцова, отказ от закрепленной в законодательстве плюралистической модели участия государства в гражданских отношениях, где государство и так предстает в виде «особого лица», не изменит фактической сущности рассматриваемых явлений, а повлечет терминологическую путаницу и потребует внесения массовых изменений в законодательство[92]. Однако В. Г. Голубцов, в целом, ориентируясь на плюралистическую модель участия государства в гражданском обороте, недостаточно последователен в своих суждениях. Так, он отмечает, что «Новый Гражданский кодекс Российской Федерации прямо указывает на государство как на субъект гражданского права.. Пункт 2 ст. 2 ГК РФ гласит: «В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования»[93]. Таким образом, указанный автор сначала называет непосредственным участником гражданских отношений государство в целом (что, кстати, соответствует ранее упомянутым взглядам А. П. Гринкевича), а затем в подтверждение этого своего вывода обращается к норме ГК РФ, закрепляющей основы иной − плюралистической − модели участия государства в гражданском обороте.

В качестве альтернативной точки зрения закрепленной в законодательстве и описанной выше плюралистической модели участия государства в гражданских отношениях в литературе высказывается мнение о том, что более удачной является монистическая модель, в которой государство непосредственно признается юридическим лицом (казной, фиском) – участником гражданского оборота. Таковы упомянутые выше взгляды А. П. Гринкевича, который считает, что закрепление в современном гражданском законодательстве конструкции «государство – особое юридическое лицо» по образцу законодательства Российской империи устранило бы дискуссии о наличии у государства в гражданском обороте признаков публично-властного характера[94].

Положительную оценку монистической модели участия государства в гражданских отношениях высказывает и профессор Гаджиев Г. А. Он пишет, что в «§89 Германского Гражданского уложения указывается, что государство, когда оно становится участником гражданского оборота, рассматривается как казна. В этом случае использована такая правовая конструкция, которая позволяет единожды зафиксировать в законе равноправие казны в отношениях с другими участниками гражданского оборота. И в дальнейшем это основополагающее положение не нуждается в повторении применительно к каждому случаю участия государственных органов, представляющих государство как субъекта гражданского права, в гражданском обороте…[такая модель] представляется нам самой удачной. Предъявляя иски о возмещении вреда, причиненного государством, достаточно в качестве ответчика указать казну»[95].

Видимо, по этим причинам А. А. Иванов, чьи взгляды, как отмечалось выше, тяготеют в пользу плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, оценивает монистическую модель как более удобную и демократичную[96]. Он отмечает, что плюралистическая «модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада»[97].

Наконец, довольно своеобразное решение вопроса о гражданской правосубъектности государства высказано Д. В. Пятковым. Он предлагает считать участниками гражданских отношений Российскую Федерацию, субъектов Федерации и муниципальные образования не как носителей, прежде всего, публичной власти, а как одноименные таким носителям власти хозяйственные публичные организации. Иными словами, в своих суждениях Д. В. Пятков предлагает отказаться от идеи «двуликого» государства, а вести речь о двух разных, хотя и одноименных субстратах. Такие хозяйственные публичные организации должны признаваться юридическими лицами со специальной правоспособностью, хотя автор и не решает вопрос об организационно-правовой форме таких юридических лиц[98]. Допустим, с известной долей условности, с этой точкой зрения можно было бы согласиться; тем более, что западной юриспруденции, как отмечает профессор Богуславский М. М., также известна теория «расщепления» государства[99]. Однако дальнейшее предложение, выдвигаемое Д. В. Пятковым в развитие вышеупомянутой концепции и касающееся гражданской правосубъектности государственных и муниципальных органов, не выдерживает критики. Автор предлагает считать, что:

- во-первых, поскольку Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты рассматриваются одновременно как публично-властные организации и одноименные хозяйственные публичные организации, то в отношении органов власти также надлежит допустить существование одноименных, но разных органов публично-властных и хозяйственных публичных организаций;

- во-вторых, в процессе волеобразования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как хозяйственных публичных организаций участвуют лишь органы этих хозяйственных публичных организаций. При этом свои решения, часто квалифицируемые как сделки, они вправе облекать в ту же правовую форму, которая предусмотрена для актов органов одноименных публично-властных организаций (т.е. в форме указов, постановлений, распоряжений, а иногда и в форме законов);

- в-третьих, реализация на практике воли хозяйственной публичной организации – Российской Федерации, субъекта РФ или муниципалитета − происходит уже не благодаря действиям органов этих хозяйственных публичных организаций, а в силу деятельности обслуживающих учреждений: специально создаваемых юридических лиц, чьи наименования могут совпадать с наименованием органа хозяйственной публичной организации или публично-властной организации.

В пояснение предлагаемой конструкции Д. В. Пятков приводит пример с комитетом по управлению имуществом субъекта Федерации. Он считает, что под таким наименованием может скрываться и комитет как носитель совокупности властных полномочий в установленной сфере деятельности, и комитет как орган хозяйственной публичной организации – субъекта Федерации, и комитет как учреждение, созданное для обслуживания и материального обеспечения деятельности комитетов-органов[100]. Спрашивается, если законодатель при принятии Гражданского кодекса РФ действительно предпринял попытку выстроить столь сложную модель участия государства в гражданском обороте, то почему до настоящего времени ни один орган государственной власти («одноименное обслуживающее учреждение») не зарегистрированы в качестве юридических лиц? Возникают и другие вопросы.

Не углубляясь в критику концепции, выдвинутой Д. В. Пятковым, следует сделать вывод о том, что в настоящее время в науке возобладал подход к решению вопроса о гражданской правосубъектности государства, основанный на плюралистической модели его участия в гражданском обороте. Эта же идея нашла воплощение и в нормах действующего законодательства, в частности, в ст. 124 ГК РФ. Однако в отличие от концепции М. И. Брагинского, описанной нами выше и предполагавшей восприятие Советского государства как правосубъектной системы, включавшей не только территориальные образования, но и государственные юридические лица, сегодня плюралистическая модель ограничивается лишь такими элементами, как территориальные образования и их органы. По общему правилу, в силу ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, с одной стороны, и созданные ими юридические лица, с другой стороны, не отвечают по обязательствам друг друга. Это означает, что деятельность юридических лиц, созданных государством, не следует рассматривать в качестве направленной на реализацию гражданской правосубъектности самого государства. Исключение здесь могут составить лишь случаи, допускаемые либо прямо предусмотренные законом.

Рассматривая вопрос об участии государства в гражданских отношениях, нельзя оставить в стороне характеристику государства как собственника. Публичная собственность закладывает фундамент для участия государства в имущественных отношениях. По этим причинам в советский период развития отечественной цивилистики научная проблематика определения гражданской правосубъектности государства чаще всего исследовалась применительно к отношениям признававшейся тогда государственной социалистической собственности.

Изменение социально-экономических реалий российского общества не уменьшило остроты проблем правового регулирования отношений публичной собственности; они лишь приобрели новое наполнение в свете провозглашения принципа равной защиты и признания всех форм собственности. Если ранее проблематика отношений публичной собственности ограничивалась, как правило, разрешением вопросов о единстве фонда государственного имущества и определении носителя субъективного права государственной собственности, то в настоящее время значительное внимание уделяется и вопросу об отраслевой квалификации правового института публичной собственности. Закономерным представляется последовательный анализ основных научных подходов к решению перечисленных проблем.

Проблема отраслевой квалификации правового института публичной собственности. Вопрос об отраслевой квалификации правового института, регулирующего отношения публичной собственности, со всей очевидностью связан с существованием (более того, равными признанием и защитой) в нашей стране нескольких различных форм собственности − частной, государственной, муниципальной и иных форм. Нужно сказать, что в последнее время в научной литературе высказывается мысль о том, что проблема форм собственности заключается не в самих отношениях собственности, а в субъектах, в них участвующих. Так, профессор Скловский К. И. считает, что с технической точки зрения формы собственности ― это наследие средневекового партикуляризма; именно средневековое право дает нам массу примеров различия собственности по ее субъектам: городской и феодальной, вотчинной, поместной, церковной и т.д.[101] Названный ученый в своей работе разделяет мнение профессора Суханова Е. А. о том, что указание в Конституции РФ и, вслед за нею, в ГК РФ на разные формы собственности лежит в плоскости экономических понятий, которое однако не меняет содержания права собственности и потому является юридически незначимым[102]. Тем самым, К. И. Скловский, как и Е. А. Суханов, склоняется к мысли о гражданско-правовой принадлежности института права собственности вообще и института публичной собственности, в частности.

Отметим, что подход, в соответствии с которым институт публичной собственности предлагалось считать в «чистом» виде гражданско-правовым институтом, был разработан еще в советский период[103], когда властные признаки государства как собственника проявлялись более отчетливо, чем в настоящее время.

Однако в то же время в науке была высказана и диаметрально противоположная точка зрения о том, что публичная собственность должна считаться исключительно государственно-правовым институтом[104]. Такой вывод основывался на том, что существовавшая в то время государственная социалистическая собственность расценивалась как экономическая основа построения социализма и, в принципе, вообще поступательного развития общества. Понятно, что столь всеобъемлющий характер публичного интереса, реализуемого посредством закрепления отношений социалистической собственности, если изначально и не указывал на исключительно государственно-правовую природу публичной собственности, то, по меньшей мере, однозначно выводил ее за рамки интересов, реализуемых в гражданском обороте на основе равноправия его участников. В качестве дополнительных аргументов в поддержку рассматриваемой концепции приводилось обоснование единства фонда государственной собственности тем, что обладателем права публичной собственности выступает Советское государство в целом, а не отдельные его части. Исследователи указывали и на то, что фактически (но не юридически) обладателем социалистической собственности выступает в целом советский народ; в своем крайнем проявлении данная идея впоследствии трансформировалась в концепцию «государственная собственность ― народное достояние»[105]. В совокупности особенности публичной собственности, описанные выше, и привели ученых к выводу о государственно-правовой природе права публичной собственности.

В настоящее время высказывания в поддержку данной концепции, достаточно редко встречающиеся в научной литературе, являются не столь категоричными. Данное обстоятельство связано, прежде всего, с утратой комплексом государственного имущества своего доминирующего положения в товарном обмене и производственных процессах. Тем не менее, и сейчас встречаются работы, в которых, наряду с признанием ведущей роли гражданско-правовых институтов и норм в регулировании отношений публичной собственности, все же делается вывод о конституционно-правовой природе публичной собственности и предлагается считать ее субинститутом конституционного (а не гражданского или административного) права[106].

Однако в современный период наиболее распространенным взглядом на проблему определения отраслевой принадлежности института публичной собственности является мнение о комплексном характере данного института. К примеру, профессор Толстой Ю. К. пишет: «в актах гражданского законодательства мы находим прямые указания на то, что отношения собственности составляют предмет гражданско-правового регулирования. Дело, однако, не только в этом. Ясно, например, что, когда Правительство Российской Федерации принимает решение о передаче какого-либо имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность, то реализация права федеральной собственности происходит в рамках государственно-правового отношения. Когда же принимается решение о преобразовании государственного предприятия в казенное, реализация права федеральной собственности протекает в рамках административно-правового отношения. Вследствие указанных обстоятельств есть достаточные основания, чтобы совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, отнести к комплексным правовым образованиям, включающим нормы самой различной отраслевой принадлежности»[107].

Проблема определения субъекта права публичной собственности. С юридической точки зрения решение проблемы определения субъекта, носителя права публично собственности, безусловно, связано с ответом на вопрос о гражданской правосубъектности государства. Нет нужды повторять здесь все сказанное выше по данному вопросу. Поляризация научных точек зрения на проблему субъекта права публичной собственности связана, главным образом, с признанием или отрицанием существования в отношениях публичной собственности некоего фактического собственника ― нации, народа, населения определенной территории.

Вполне естественно, те ученые, которые считают, что гражданская правосубъектность государства реализуется и может реализовываться только в деятельности его органов, полагают, что вести речь о нации или населении определенной части страны как о фактическом собственнике государственного имущества неправомерно. Так, по мнению Д. В. Пяткова гражданская дееспособность хозяйственных публичных организаций реализуется в деятельности органов соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований путем принятия ими решений в форме ненормативных и, реже, нормативных актов[108]. Иного варианта участия хозяйственных публичных организаций в гражданских отношениях (например, путем принятия нормативного акта непосредственно населением территории) Д. В. Пятков не предполагает, хотя и рассматривает хозяйственные публичные организации в качестве юридических лиц, созданных населением соответствующей территории[109].

Более обоснованной представляется позиция профессора Толстого Ю. К., который отмечает, что субъекты «права государственной и муниципальной собственности ― это, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов.., хотя и не сводятся к ним»[110]. В подтверждение своей мысли, Ю. К. Толстой приводит норму, согласно которой права собственника в отношении муниципального имущества в предусмотренных законом случаях осуществляет непосредственно население муниципального образования[111].

Сходную точку зрения высказывает и В. Д. Мазаев. Рассматривая принцип народовластия (демократизма) в качестве конституционного принципа публичной собственности, ученый высказывает мысль о том, что решение вопросов, связанных с использованием государственного или муниципального имущества, осуществляется народом, в том числе и посредством выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц[112]. Тем самым В. Д. Мазаев, по сути, высказывается в пользу признания населения, нации в качестве фактического собственника государственного и муниципального имущества.

Следует сказать, что и в самом деле ни одно государство или государственно-территориальное образование немыслимо вне территории и вне проживающего на ней населения. Именно население территории, народ государства является источником публичной власти; именно население активно воздействует или соглашается с решениями, принимаемыми от его имени должностными лицами и компетентными органами власти. Поэтому нельзя сбрасывать со счетов, что народ государства или население его отдельной части могут в любой момент непосредственно выразить свою волю по любому вопросу использования объектов публичной собственности ― правовых форм прямого народовластия современное законодательство предусматривает достаточно (выборы, референдум, правотворческая инициатива, публичные слушания и т.д.).

Однако, признавая существование народа государства и населения его отдельных частей в качестве фактического (не юридического) собственника государственного и муниципального имущества, нужно учитывать, что нация, население территории ― это абстрактные понятия, сложившиеся в сфере государственного права. Персональное определение участников таких общностей, как нация, народ, население территории не только невозможно, но и привело бы к утрате этими понятиями правового значения. Поэтому в отношениях публичной собственности нация, народ, население могут лишь в целом рассматриваться как фактически управомоченная сторона; каждый отдельный человек, входящий в указанные общности, должен считаться стороной, обязанной воздерживаться от посягательств на публичную собственность.

Проблема единства фонда публичного имущества. Впервые проблема единства фонда публичной, а точнее, государственной собственности была поставлена в советский период развития отечественной цивилистики. Однако данный вопрос долгое время не носил характера самостоятельной научной проблемы, а служил лишь логическим продолжением концепций, обосновывающих положение Советского государства как единого и единственного собственника государственного имущества. В первую очередь тезис о единстве фонда государственной собственности получил обоснование в трудах академика Венедиктова А. В.[113]

Однако с развитием общества, нарастающей необходимостью социально-экономических преобразований менялись взгляды на характер гражданской правосубъектности государства и формы его участия в гражданском обороте. Особую остроту проблема научного обоснования единства фонда государственной собственности приобрела в конце 1980-х ― начале 1990-х годов, когда в экономике возникла потребность расширить права государственных предприятий по управлению и использованию вверенного им имущества. В качестве альтернативы тезису о единстве фонда государственной собственности была выдвинута идея о многоуровневом характере публичной собственности, впервые обоснованная в одной из работ В. П. Мозолина[114]. Но если в конце 1980-х годов данная идея основывалась на происходящих экономических изменениях общественно-политического строя, то в настоящее время многоуровневый характер публичной собственности обусловлен и причинами политического свойства.

Построение в нашей стране подлинно федеративных отношений, признание в качестве участника гражданских отношений не государства в целом как некоторой абстрактной категории, а конкретно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов ― вот причины, объективно обуславливающие многоуровневый характер публичной собственности.

Несмотря на то, что сегодня большинство исследователей обходят вопрос о единстве фонда публичной собственности, необходимо сказать, что он по-прежнему актуален. Многоуровневый характер публичной собственности не исключает постановку проблемы единства фонда, а лишь предполагает корректировку подходов к ее решению. Так, нельзя не согласиться с мнением профессора Толстого Ю. К., который указывает, что государственная «собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц»[115]. Сходный вывод он делает и в отношении муниципальной собственности[116].

Таким образом, можно сказать, что единство фонда публичной собственности обеспечивается на том уровне осуществления публичной власти, за которым она закреплена как за собственником. Данное обстоятельство влечет ряд практических выводов. Единство фонда публичной собственности в пределах одного уровня публичной власти предполагает существование единой методологии управления и распоряжения объектами публичной собственности, постоянное воспроизводство устойчивых правовых форм реализации публичным собственником своих правомочий, и очень часто, ― в организационном аспекте, ― создание единого руководящего органа государственной власти или местного самоуправления, ведающего вопросами управления и распоряжения объектами публичной собственности.

Вместе с тем, единство фонда публичной собственности в пределах одного уровня публичной власти отнюдь не влечет изоляции друг от друга федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Единство публичной власти и общность задач, стоящих перед государственными и муниципальными органами, обеспечивают принципиальную однородность целей использования объектов публичной собственности и, в результате, постоянное взаимодействие имущественных комплексов, сосредоточенных в руках Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

В первом приближении проблема имущественных иммунитетов государства является более частным аспектом ранее обозначенного нами вопроса о сохранении государством в гражданских отношениях признаков и свойств суверена. В науке международного частного права не отрицается наличие у государства иммунитетов в гражданских правоотношениях, осложненных иностранным элементом, а сам вопрос о правовой природе и содержании таких иммунитетов является достаточно проработанным[117]. Однако того же нельзя сказать в отношении проблемы имущественных иммунитетов государства во внутригосударственной практике гражданских отношений, исследующейся в рамках цивилистической науки.

Большинство авторов, анализируя механизмы участия государства в гражданских отношениях, оставляют в стороне проблему имущественных иммунитетов государства. Видимо, не случайно, поскольку ст. 127 Гражданского кодекса РФ, где встречается упоминание о специальном законе об иммунитете государства и его собственности, посвящена особенностям участия и ответственности государства в имущественных отношениях, осложненных иностранным элементом. По вопросу об имущественных иммунитетах государства во взаимоотношениях со своими гражданами и юридическими лицами, созданными и осуществляющими деятельность на его территории, законодатель официальную позицию не сформулировал.

Вместе с тем, трудно не согласиться с профессором Богуславским М. М., который отмечает, что иммунитет «государства, существующий в международных отношениях, отличается от иммунитета государства от предъявления к нему исков в его собственных судах».[118] Далее он говорит о том, что установление внутреннего иммунитета государства и определение его пределов входит исключительно в сферу компетенции самого государства и определяется только его законодательством, а также международными договорами, заключаемыми этим государством.[119]

Постановка проблемы внутреннего иммунитета государства является правомерной, если вспомнить о норме, содержащейся в п. 1 ст. 126 Гражданского кодекса РФ и исключающей возможность обращения взыскания по обязательствам государства на имущество, закрепленное за унитарными предприятиями и учреждениями, а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Эта же норма фактически выводит из круга объектов, на которые может быть обращено взыскание по обязательствам государства, большинство природных ресурсов.

В отличие от ст. 127 Гражданского кодекса РФ, относящейся лишь к участию государства в гражданских отношениях, осложненных иностранным элементом, норма пункта 1 ст. 126 ГК носит общий характер, применима и во внутригосударственных гражданских отношениях. Хотя она и не вводит понятие внутреннего иммунитета государства в гражданских отношениях (а точнее ― иммунитета собственности государства), фактически такой иммунитет законодательно закреплен.

Как указывалось выше, в настоящее время проблема имущественных иммунитетов государства, в основном, продолжает разрабатываться представителями науки международного частного права[120]. Однако между данной отраслью юридической науки и цивилистикой нет непреодолимой дистанции: представления об иммунитетах государства в имущественных отношениях, осложненных иностранным элементом, могут быть позаимствованы, с определенными уточнениями, наукой гражданского права.

Так, вполне оправданным представляется нормативное закрепление концепции функционального внутреннего иммунитета государства; в правоприменительной практике это обеспечит более однозначную квалификацию решений и действий государства как осуществляемых в процессе отправления публичной власти либо как совершаемых в ходе хозяйственных операций, аналогичных совершаемым другими участниками гражданского оборота. Такое разграничение действий и решений государства на практике позволит более взвешенно подходить к решению вопросов о выборе вида юридической ответственности органов власти и их должностных лиц, а также о распределении бремени доказывания вины государства в нарушении обязательств и (или) причинении убытков другим участникам гражданских отношений.