Верховенство права Европейского союза по отношению к национальному праву государств-членов

1. При рассмотрении характера взаимосвязи и взаимодействия правовой системы Евросоюза и правовых систем государств-членов в отечественной и зарубежной литературе особое внимание уделяется верховенству наднационального европейского права по отношению к национальному*(1194).

В социально-правовом плане при этом верховенство в одних случаях представляется в виде нормативно-значимого положения, распространяющегося на право Европейского союза и государств-членов. В других - в виде прецедента, сформулированного Европейским судом справедливости. В третьих случаях верховенство видится в виде одного из ведущих общих принципов права Европейского сообщества, выступающего в системе других его общих принципов, таких как принцип охраны прав и свобод личности, принцип субсидиарности, принцип пропорциональности, недопущения дискриминации, принцип защиты от недобросовестной конкуренции и др. Наконец, в четвертых случаях оно представляется в форме некой сформировавшейся в процессе реализации права Европейского союза доктрины.

Однако, несмотря на разноголосицу в наименовании и видении верховенства как общего принципа права Евросоюза, сформировавшейся доктрины или иных его форм и проявлений, суть и содержание данного правового феномена сводится в конечном счете к тому, что он: а) закрепляет приоритет норм наднационального, общеевропейского права над национальным, права Европейского союза над правом государств-членов; б) устанавливает, что юридическая сила первых превышает юридическую силу последних*(1195); в) исходит из того, что нормы национального права не могут и не должны находиться в противоречии с нормами наднационального права, и наоборот.

При этом презюмируется, что реализация принципа, или доктрины верховенства права Европейского союза, "даже если она влечет за собой отмену или изменение национальных законодательных актов, противоречащих наднациональному законодательству", играет тем не менее трудно переоценимую роль как в установлении и поддержании "конституционной определенности" в искомых - национальных и наднациональной - правовых системах, так и в их развитии*(1196).

Будучи одним из основных и одним из наиболее значимых принципов права Евросоюза, принцип его верховенства не получил своего, как это следовало бы ожидать, прямого провозглашения и утверждения ни в учредительных, ни в последовавших за ними договорах или изданных на их основе и в развитие заложенных в них положений нормативных правовых актов.

Ни один из договоров, касающихся вопроса о соотношении права Европейского союза и национального права, констатируется в связи с этим в западной юридической литературе, "не указывает на то, что нужно делать, когда возникает противоречие между наднациональным и национальным правом". Здесь нет такой статьи (supremacy сlause), как это имеет место "по аналогии" в Конституции США, которая бы указывала на верховенство одних норм или актов по отношению к другим*(1197).

В то же время, как верно подмечают исследователи, данный вопрос является "абсолютно важным (absolutely critical)"*(1198) для успешной реализации правовых норм Европейского союза независимо от того, содержатся ли они в учредительных договорных актах, директивах, регламентах, решениях судов, в общих принципах права Европейского союза или же в любых иных формах и проявлениях.

Данное "упущение", предполагают авторы, "вероятно, было связано с самого начала с тем, чтобы обеспечить беспрепятственное прохождение" учредительных договорных актов через национальные парламенты, их успешную ратификацию, имея при этом в виду то обстоятельство, что закрепление в договорах положения о верховенстве наднационального права над национальным могло бы вызвать со стороны государств-членов в лице их парламентов вполне возможные и ожидаемые в тот период резкие возражения. Но поскольку проблема противоречий между правом Европейского союза и правовыми системами государств-членов "не исчезла и не разрешилась сама собой", то властным структурам Евросоюза ничего другого не оставалось делать, как "передать ее рассмотрение и решение в Европейский суд справедливости"*(1199).

2. Последний же, определяя характер отношений Европейского сообщества с государствами-членами и как следствие - характер отношений между их правовыми системами, еще в начале 1960-х годов при рассмотрении дела VanGena en Loos (26/62) указал на то, что государства-члены при передаче своих полномочий Евросоюзу тем самым "ограничили свои суверенные права, хотя и в пределах лишь некоторых узких сфер".

Применительно к рассматриваемой проблеме это, помимо всего прочего, означало не что иное, как косвенное признание приоритета актов Сообщества, принятых в "узких (ограниченных) сферах" на основе делегированных ему от государств-членов суверенных прав, по отношению к соответствующим национальным актам.

Следующим шагом Суда на пути признания верховенства права Европейского сообщества было решение по делу Costa v. ENEL (в отечественной литературе его именуют как "дело Коста"*(1200)), вынесенное Европейским судом по запросу одного из итальянских судов в 1964 г. В этом решении Судом впервые было высказано прямое признание верховенства права Европейского сообщества по отношению к праву государств-членов.

Отмечая, что Договор об учреждении Европейского экономического сообщества положил начало формированию Сообществом "своей собственной правовой системы", которая является "неотъемлемой частью национальных правовых систем" и которую судебные органы государств-членов обязаны соблюдать и применять, Суд вынес вердикт, устанавливающий приоритет права Европейского сообщества над национальным правом, согласно которому нормативные правовые акты, изданные на основе положений, содержащихся в учредительном договоре, не могут быть отменены или изменены любыми внутригосударственными актами, поскольку это может самым негативным образом сказаться на правовой основе и системе всего Сообщества.

Окончательное решение Суда в плане рассматриваемого вопроса в итоге сводилось к тому, что передача государствами-членами "из своих внутренних (domestic) правовых систем в правовую систему Сообщества прав и обязанностей, вытекающих из Договора, сопровождается постоянным ограничением их суверенных прав, по отношению к которому не может превалировать более поздний односторонний акт, несовместимый (incompatible) с концепцией Сообщества"*(1201).

К такому общему, принципиально важному для сохранения и дальнейшего развития Европейского сообщества и его правовой системы выводу Европейский суд справедливости в данном случае, равно как и в других подобных случаях, пришел на основе рассмотрения конкретного дела.

Суть дела Costa v. ENEL, о котором идет речь, кратко сводилась к следующему. Г-н Коста - владелец акций итальянской компании Edison Volta, "занимавшейся выработкой и распределением электроэнергии в стране", обратился в суд г. Милана с иском о возмещении вреда, причиненного ему, с его слов, национализацией этой компании. Иск был обращен к вновь созданной компании - ENEL.

Оспаривая правомерность этой национализации, заявитель утверждал, что она была проведена в нарушение ряда положений Римского договора 1957 г.

Поскольку вопрос касался наднационального права, то суд г. Милана, действуя в соответствии с существующими нормативами, обратился в Европейский суд за разъяснением и толкованием соответствующих положений Договора. Однако еще до получения разъяснения Конституционный суд Италии, взяв на себя инициативу рассмотрения вопроса, связанного с правомерностью создания компании ENEL, пришел к выводу о том, что поскольку Римский договор был ратифицирован парламентом страны с помощью принятия национального акта, изданного позднее договорного акта, то исходя из этого положения более позднего акта в случае возникновения коллизий с наднациональным правом должны обладать приоритетом по отношению к соответствующим положениям Договора.

Не соглашаясь с решением Конституционного суда Италии, Европейский суд указал на то, что Сообщество, обладая "реальной властью, возникающей у него в силу ограничения национального суверенитета и передачи ему части властных полномочий от национальных государств", принимает также правовые акты, хотя и не во всех сферах, которые являются обязательными для исполнения как наднациональными, так и национальными органами и институтами*(1202).

Таким образом, данное заключение Европейского суда справедливости вместе с его окончательным выводом по делу Costa v. ENEL положило начало созданию прецедента, согласно которому наднациональное европейское право обладает верховенством по отношению к национальному праву.

Создание такого прецедента, ставящее фактически наднациональное право в значительной его части над национальным, а вместе с тем по логике вещей и характеру принимаемых решений - наднациональные суды над национальными - примечательно еще тем, помимо самого факта появления этого стратегически важного для будущего Европейского сообщества акта, что оно в определенной мере идет вразрез с западноевропейской официальной доктриной, исходящей, нередко вопреки очевидной реальности, из того, что в отношениях между этими судебными органами "нет признаков иерархии, а только кооперация", что Европейский суд в своих решениях "вовсе не претендует на старшинство (superiority)", а лишь на сотрудничество*(1203). Он постоянно указывает на то, что как национальные суды, так и суды Сообщества играют свою собственную роль в процессе применения европейского права*(1204).

Оказывая помощь национальным судам путем принятия обязательных для них актов толкования европейского права, утверждают западные исследователи, Европейский суд справедливости неизменно руководствуется принципами сотрудничества, а не соперничества или иерархического соподчинения национальных судебных органов наднациональным. И большинство национальных судов "разделяют это мнение"*(1205).

Однако, говоря о принципах сотрудничества в отношениях между различными судебными органами, а не соперничества или иерархичности, западные авторы, занимающиеся изучением данных вопросов, особо обращают внимание на то, "во избежание недопонимания (misunderstood)", что "кооперация" национальных судов с наднациональными вовсе не означает необязательности для них актов толкования европейского права - так называемых предварительных заключений (preliminary rulings), принимаемых Европейским судом справедливости, ибо это не просто мнение Суда, имеющее факультативный характер, а имеющий значительную силу юридический акт, "который национальные суды не могут игнорировать"*(1206).

Получив прямое признание и юридическое закрепление в прецеденте Европейского суда, созданного при рассмотрении им в 1964 г. дела Costa v. ENEL, принцип верховенства права Европейского сообщества нашел свое дальнейшее развитие в других касающихся характера отношений между искомыми правовыми системами его решениях и заявлениях.

Так, в 1970 г. Суд в развитие доктрины верховенства европейского права по отношению к национальному праву сформулировал положение, согласно которому законность и достоверность (validity) принятых на уровне Европейского сообщества мер, равно как и их эффективность на уровне национальных правовых систем государств-членов, не могут быть подвергнуты сомнению на том основании, что "они направлены или противоречат принципам национальных конституционных мер и учреждений"*(1207).

В 1977 г., закрепляя принцип верховенства права Европейского сообщества, Европейский суд справедливости (в деле Simmenthal 106/77) пошел, по мнению аналитиков*(1208), еще дальше, указав на то, что "любой национальный суд" обязан применять право Сообщества "во всей его полноте" и что он "соответственно обязан оставлять без внимания (отвергать - set aside) любые положения национального права", которые "могут противоречить ранее принятым или более поздним правовым нормам", составляющим содержание актов Сообщества.

В заключение этого дела Суд указал на то, что "в соответствии с принципом приоритета права Сообщества соотношение между предписаниями (учредительного) Договора и подлежащими непосредственному применению актами институтов, с одной стороны, и национальным правом - с другой, является таковым, что с момента вступления в силу данных положений (права Сообщества) они не только автоматически делают не подлежащей применению любую действующую норму национального права, которая им противоречит... но также препятствуют законному принятию новых национальных законодательных актов, в той мере, в каковой они будут несовместимы с предписаниями Сообщества"*(1209).

Помимо названных дел и решений, вопросы становления и развития принципа верховенства наднационального права по отношению к национальному праву неоднократно затрагивались Европейским судом и в других последовавших за ними делах. При этом Суд выделял и рассматривал данный принцип не только сам по себе, но и в системе других, касающихся взаимоотношений искомых правовых систем, принципов, таких, в частности, как принципы прямого и косвенного воздействия европейского права на национальное, принцип государственных обязательств и ответственности государств-членов, связанных с применением надгосударственного права во внутригосударственном, и др.*(1210)

Особое внимание в связи с реализацией принципа верховенства европейского права, а вместе с тем и опосредуемых им целевых установок Европейского сообщества, Европейский суд уделял наряду с ролью национальных судов в этом процессе также значимости и ответственности в целом самих государств-членов.

Опираясь на положения ст. 10 Договора об учреждении Европейского сообщества, обязывающей государства-члены предпринимать все необходимые меры для обеспечения обязательств, вытекающих из данного Договора, и воздержания от принятия любых, в том числе правовых, мер, которые поставили бы под угрозу достижение целей, обозначенных в этом Договоре, суд активно применял, в частности, ст. 226 и 227 Договора, предусматривающие право Еврокомиссии и государств-членов обращаться к нему во всех тех случаях, когда, по их мнению, другие государства-члены уклоняются от выполнения своих предусмотренных Договором обязательств.

Последние, имея довольно общий и в то же время весьма обширный, охватывающий самые различные сферы жизнедеятельности Европейского сообщества и государств-членов характер, прямо или косвенно касаются также и правовой сферы со всеми составляющими ее элементами, включая принцип верховенства европейского наднационального права по отношению к национальному праву, равно как и другие связанные с ним правовые принципы.

Несоблюдение возложенных на государства-члены договорных обязательств неизбежно влечет за собой принятие по отношению к ним определенных мер воздействия со стороны надгосударственных органов и в первую очередь - со стороны Европейского суда.

Если Суд, говорится по этому поводу в ст. 228 Договора, учреждающего Европейское сообщество, "признает нарушение со стороны какого-либо государства-члена обязательств, вытекающих из настоящего Договора, то это государство-член обязано принять необходимые меры для выполнения решения Суда ЕС", а если Суд установит, что "государство-член не выполнило его решения, он может обязать данное государство-член уплатить единовременную сумму или штраф"*(1211).

Разумеется, данные санкции за нарушение принципа верховенства европейского права непосредственно не налагаются на государство или на его судебные органы, поскольку в Договоре прямо не предусмотрено обязательство государств-членов соблюдать данный принцип. Однако из этого вовсе не следует, что соблюдение данного принципа никак не обеспечивается надгосударственным принуждением*(1212).

В силу того что, как показывает практика, принцип верховенства надгосударственного права не нарушается государствами-членами в лице их различных органов в "чистом виде", а по общему правилу его нарушение связано с нарушением других принципов европейского права и различных договорных обязательств государств-членов, то и санкции, связанные с его нарушением, следуют не в "чистом виде", а в контексте других соответствующих санкций.

3. Рассматривая процесс становления и развития принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву, а вместе с тем - его юридическое содержание и формы проявления, нельзя не обратить при этом внимание в плане его более глубокого и разностороннего познания на особенности его различных сторон и форм выражения.

Среди таких особенностей принципа верховенства наднационального права по отношению к национальному следует выделить и указать прежде всего на широко объемлющий, своего рода универсальный характер данного принципа.

Универсальность при этом понимается лишь в том смысле, что этот принцип: а) действует на территории не отдельных, а всех без исключения государств-членов; б) что приоритетом по отношению к нормам и положениям национального права обладают не только учредительные договоры - своего рода европейские конституционные акты, но и все другие нормативно-правовые акты, исходящие от Евросоюза и Сообществ; в) что европейское право обладает преимущественным действием не только по отношению к нормам национального обычного (текущего), но и конституционного права.

По поводу последнего в научной литературе верно подмечалось, что при толковании термина "преимущественное действие права Сообщества" речь идет "не о сфере применения, ведущей к недействительности национального права, а об обычной процедуре применения, т.е. при коллизиях применяется право Сообщества, а не национальное право"*(1213). Последствием преимущественного действия права Сообщества, отмечают исследователи, является то, что "национальные суды должны предлагать эффективную правовую защиту от национального права, противоречащего праву Сообщества"*(1214).

Говоря об универсальности принципа верховенства европейского права как об одной из его особенностей, следует обратить внимание на то, что универсальный характер данного явления отнюдь не тождественен его абсолютному характеру.

Свидетельством тому является, во-первых, то обстоятельство, что хотя формально-юридически принцип верховенства права Евросоюза и Сообществ существует с момента его идентификации в наднациональной правовой системе постоянно, всегда, но в практическом плане он проявляется только тогда, когда возникает коллизия между правовыми нормами Евросоюза и Сообществ, с одной стороны, и нормами национального права, с другой.

Констатируя тот факт, что в соответствии с доктриной верховенства Европейский суд справедливости "признал бесчисленное количество национальных правовых актов, находившихся в противоречии с соответствующими наднациональными актами, как не имеющими юридической силы", западные авторы особо указывают на то, что данные акты, несомненно, оставались бы по-прежнему действующими, "если бы они не вошли в противоречие с актами Европейского союза"*(1215).

И, во-вторых, об относительно универсальном характере принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву свидетельствует то обстоятельство, что он не распространяется ни в какой форме и ни в каком виде на любые юридически значимые акты, регламентирующие отношения Евросоюза и государств-членов в сфере общей внешней политики и политики безопасности (так называемая "вторая опора" Европейского союза).

Речь при этом идет о таких актах, закрепленных в Договоре о Европейском союзе (ст. 12), как решения, касающиеся определения "принципов общей внешней политики" государств-членов, "общих ориентиров" политики их безопасности, "общих стратегий" государств-членов в данной области, их "общих акций" и "общих позиций".

Кроме того, имеются в виду и некоторые другие акты, практически используемые государствами-членами в данной сфере их отношений с Евросоюзом, такие, например, как декларации*(1216), принимаемые ими по тому или иному поводу, о которых ничего не говорится в Договорах и которые "не имеют определенной юридической природы"*(1217).

В сфере отношений, возникающих в рамках "второй опоры" Евросоюза, и, соответственно, в вопросах, касающихся характера соотношения ("кооперация", субординация и т.п.) актов Евросоюза и государств-членов в данной сфере, Европейский суд справедливости не имеет никакой юрисдикции. В теоретическом и практическом плане это означает, что в случае возникновения противоречий между актами Евросоюза и государств-членов в области общей внешней политики и политики безопасности они разрешаются не на основе принципа верховенства европейского права по отношению к национальному, а на базе иных начал. Основная причина нераспространения действия принципа верховенства на данную сферу отношений Евросоюза и государств-членов, а вместе с тем на принимаемые ими в данной области акты заключается в том, что последние по общему правилу носят скорее политический, нежели юридический характер.

Аналогичная ситуация с реализацией, а точнее, с нереализацией принципа верховенства имеет место не только в сфере общей внешней политики и политики безопасности, но и в области сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере (так называемая "третья опора" Европейского союза), с той лишь разницей, что если в первой из них принцип верховенства права Евросоюза и Сообществ не реализуется вообще ни при каких обстоятельствах, то в области сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере он осуществляется лишь частично*(1218) и при определенных условиях, определяемых вместе с частичной юрисдикцией Суда Евросоветом в отдельных конвенциях.

В такого рода конвенциях, говорится в специальных изданиях, посвященных рассмотрению данных вопросов, "может быть предусмотрено предоставление Европейскому суду полномочий на толкование содержащихся в них положений, а также на выработку правил, касающихся реализации данных положений"*(1219).

Обобщая все сказанное об универсальности принципа верховенства европейского права как об одной из его особенностей, следует заметить, что, будучи таковым формально-юридически, он довольно усечен и ограничен фактически.

4. Наряду с "ограниченной универсальностью" принципа верховенства следует обратить внимание также на такую его особенность, которая связана со способом его установления и осуществления*(1220).

Рассматривая в плане сравнения с целью более глубокого понимания сути вопроса способ установления и осуществления принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву со способом установления принципа приоритета международного права по отношению к внутригосударственному праву, нельзя не заметить, что если в случае с приоритетом международного права решающую роль играют сами национальные государства в лице их соответствующих органов, то при разработке и "внедрении" принципа верховенства эту роль вместо государств выполняет Европейский суд. Это первое.

Второе: если для реализации принципа приоритета международного права требуется согласие государств и закрепление его в их соответствующих, прежде всего в конституционно-правовых, актах, то для осуществления принципа верховенства наднационального права подобного согласия каждого отдельного государства вовсе не требуется. Безусловным верховенством на территории государств-членов обладают не только учредительные договоры, ратифицированные государствами, но и другие нормативно-правовые акты, исходящие от Европейского союза и Сообществ.

И третье: если контроль за реализацией приоритета международного права на территории национального государства, признавшего данный принцип, осуществляют прежде всего его судебные органы, то контроль за соблюдением принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву осуществляет Европейский суд. Именно этот судебный орган выступает в качестве высшей инстанции, которая, руководствуясь принципом верховенства, решает все спорные вопросы, связанные как с толкованием наднационального права, так и с его применением*(1221).

Именно этот орган является тем наднациональным механизмом, который осуществляет повседневный контроль за реализацией принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву и не допускает принятия никаких иных актов и принципов, которые бы препятствовали его осуществлению.

Помимо названных, принцип верховенства наднационального права обладает также и иными особенностями, которые выделяют его среди других, тесно связанных с ним принципов, и которые способствуют повышению его роли и значения в процессе взаимосвязи и взаимодействия правовой системы Евросоюза с правовыми системами государств-членов.