Взаимосвязь и взаимодействие правовой системы Евросоюза с правовыми системами государств-членов: характер, формы, принципы

1. Анализ многочисленных академических и иных источников, а также сложившейся в процессе европейской интеграции практики взаимоотношений Европейского союза с государствами - его членами со всей очевидностью свидетельствует о том, что вопросы взаимосвязи и взаимодействия их правовых систем, наряду с экономическими, политическими и иными проблемами, всегда находились в центре внимания исследователей-теоретиков и практиков*(1160).

Одна из причин этого заключается в том, что с помощью права и сквозь призму права зачастую легче заметить и глубже понять многие из тех теоретически и практически значимых проблем, которые возникают как в различных сферах жизнедеятельности Европейского союза, так и в его отношениях с национальными государствами.

В научной литературе в связи с этим верно подмечалось, что "соотношение права сообществ и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение сообществ, их природу и главные цели, но и достигнутый уровень интеграции в ее реальном выражении"*(1161). Никакие декларации, ни даже согласованные намерения лидеров стран-участниц не способны привести к искомым результатам, "если не будет обеспечена корреляция между системами двух уровней, на одном из которых находятся сообщества, а на другом - государства-члены"*(1162).

Аналогичного мнения относительно важности проблем соотношения европейского наднационального и национального права придерживаются также многие другие исследователи, рассматривающие Евросоюз вместе с его политической и правовой системами в виде своего рода "центральной арены для транснациональной кооперации и разрешения наднациональных проблем"*(1163), исходящие из того, что в процессе взаимосвязи и взаимодействия данных явлений происходит не односторонняя, как это иногда утверждается в литературе, а двусторонняя "трансформация" как национальных, так и наднациональных институтов и правовых систем*(1164).

2. Будучи взаимосвязанными и взаимодействующими между собой, правовые системы Европейского союза и государств-членов, несмотря на затронувшие их вместе с экономической политикой и другими сферами жизни европейского общества интегративные процессы, выступают как относительно самостоятельные, автономные, дополняющие и воздействующие друг на друга явления, институты и учреждения*(1165).

Правовые системы государств-членов в формально-юридическом, институциональном, функциональном и иных планах неизменно проявляются как традиционные, "классические", относительно самостоятельные системы, вобравшие в себя многовековой опыт и традиции, свойственные каждой из входящих в сферу действия европейского права национальных правовых систем. Их относительная автономия и самостоятельность, уровень и характер которых довольно обстоятельно обсуждаются в западной юридической литературе, предопределяются уровнем и характером самостоятельности и автономии самых национальных государств, "остающихся центральным действующим звеном в Европейском союзе"*(1166).

Что же касается правовой системы Евросоюза, то она, находясь по своей природе и характеру между национальной и международной правовыми системами, являет собой новый, далеко не классический и не стандартный вариант данного явления*(1167).

Рассматривая эту систему под углом зрения ее взаимосвязи и взаимодействия с национальными правовыми системами, исследователи не без оснований указывают прежде всего на то, что правовая система Евросоюза: а) это еще не сложившаяся полностью, а формирующаяся правовая система, не имеющая своих традиций и уступающая в этом отношении, а также в плане своей внутренней организации национальным правовым системам; б) это комплексная правовая система, с одной стороны, вбирающая в себя некоторые черты и особенности национального и международного права, а с другой - продуцирующая свои собственные, "уникальные юридические конструкции, впервые здесь разработанные и апробированные на практике"*(1168); в) это наднациональная правовая система, обладающая приоритетом по отношению к национальным правовым системам, обеспечивающимся в первую очередь Европейским судом справедливости, который является "главной и конечной инстанцией" в процессе толкования распространяющихся на все национальные правовые системы государств-членов учредительные договорные акты*(1169); г) это "генерирующая" правовая система, которая не только складывается из обязывающих все потенциальные и реальные субъекты права положений учредительных договоров, но также вбирает в себя нормы, содержащиеся в актах, исходящих от уполномоченных на их издание институтов Евросоюза и Сообществ, а также в "неписаном" праве, формируемом Европейским судом, и д) это относительно самостоятельная и автономная правовая система, выступающая в качестве таковой по отношению как к международному, так и к национальному праву*(1170).

Если применительно к национальным правовым системам в основе данного их качества, равно как и легитимности обеспечивающего их реализацию государства, лежит воля немецкого, французского, испанского или иного государствообразующего народа и соответствующей нации, то в основе относительной самостоятельности и автономности права Европейского союза, равно как и самого этого надгосударственного образования, лежит в силу отсутствия европейского народа как такового и европейской государство-, а точнее - надгосударствообразующей нации "вторичная" после народной воля входящих в Европейский союз государств.

Исходя из этого в плане юридической природы и легитимности вполне логично и оправданно в целях более глубокого и разностороннего представления о характере, формах, принципах и других сторонах и аспектах взаимоотношений искомых правовых систем было бы рассматривать национальное право государств-членов как первичное, исходное явление, а право Европейского союза и Сообществ - соответственно как нечто внешнее по отношению к нему, вторичное.

В научной литературе неслучайно поэтому авторы, стоящие на позициях традиционного государственного суверенитета, при анализе характера отношений права Европейского союза и национального права государств-членов теоретически исходят из того, что в силу своей юридической природы и особенностей легитимности правовую систему Евросоюза следует рассматривать как "внешнее", а правовые системы государств-членов - как "внутреннее" право. Соответственно и отношения между ними необходимо трактовать не иначе как отношения, возникающие не в рамках одного разделенного на различные составные части правового массива, а между разными правовыми массивами*(1171).

Однако это теория. Практика же такова, что с помощью учредительных договорных актов, с одной стороны, обязывающих государства-члены, используя свои разнообразные, в том числе правовые, средства, всячески способствовать выполнению задач Сообщества и воздерживаться от принятия каких бы то ни было, в том числе правовых, мер, "способных поставить под угрозу достижение целей", обозначенных в договорах, а с другой - закрепляющих статус права Сообщества на территории государств-членов*(1172), - благодаря этим и другим им подобным положениям грань между искомыми правовыми системами если не нивелируется в значительной мере, то постепенно стирается.

По мнению некоторых исследователей, затрагивающих данную тему, "главной тенденцией эволюции права Европейского союза является его сближение по ряду формальных и сущностных характеристик с национальным (внутригосударственным) правом при сохранении и творческом развитии его международно-правовых черт"*(1173).

Несомненно, для такого и ему подобного утверждения о сближении европейского наднационального права с национальным есть определенные основания, если иметь в виду тот факт, что обе правовые системы базируются на однотипной экономической, политической, социальной, идеологической и иной основе; имеют одинаковую социально-политическую сущность и содержание; проявляются в виде некоторых общих форм, таких, например, как судебный прецедент и общеправовые принципы; преследуют на наднациональном уровне общие для Евросоюза и государств-членов цели и решают общие для них всех общесоюзные задачи; выражают и защищают, хотя и с переменным успехом, в силу возникающих в ряде случаев противоречий и трудностей сочетания наднациональных компонентов с национальными, общие, "интегративные" интересы*(1174).

Иными словами, существует реальная юридическая и фактическая база для сближения "по ряду формальных и сущностных характеристик" правовой системы Евросоюза с национальными правовыми системами государств-членов и соответственно для изменения характера отношений между ними, когда одна система предстает по отношению к другой как "внешнее" явление к внутреннему, а вторая - как "внутреннее" - ко внешнему.

Однако, говоря о сближении правовых систем, следует обратить внимание, во-первых, на то, что это односторонний процесс, при котором правовая система Евросоюза, следуя логике такого рода суждений, приближается по своим сущностным и формальным характеристикам к классической модели национальных правовых систем, а не наоборот. А, во-вторых, такое сближение имеет свои объективные и субъективные пределы и стоящие на этом пути препятствия, проявляющиеся в виде далеко не всегда совместимых между собой формируемых наднациональных и веками существующих национальных традиций и интересов; в виде многочисленных противоречий между государствами-членами, с одной стороны, и Евросоюзом и Сообществами - с другой, а также в виде вполне реальных опасений государств-членов по поводу утраты в будущем своей исторической, национальной, культурной и иной идентичности и самобытности*(1175).

В самом начале, когда только создавалось Европейское экономическое сообщество, отмечают в связи с этим западные авторы, никто из представителей национальных государств даже не помышлял о том, что это надгосударственное образование вместе с его правовыми и иными атрибутами сможет когда-либо "заменить собой или даже ослабить национальное государство"*(1176). Хотя, добавляют они, уже в то время многие идеалисты, "в том числе федералисты и неофункционалисты стремились к различным формам радикальной трансформации национального государства и даже к вытеснению его наднациональным образованием с властными полномочиями, которые были бы переданы ему от национальных государств"*(1177).

Легко заметить, что в данном случае, равно как и в других аналогичных случаях, пределы сближения правовой системы Евросоюза с национальными правовыми системами, а соответственно и характер их отношений между собой обусловливаются сохранением самостоятельности и самобытности государств-членов*(1178) не только на ранних стадиях развития процесса европейской интеграции, но и в будущем.

Несмотря на то что процессы глобализации, проходящие на макроуровне, и процессы европеизации, проходящие "на более конкретном уровне", а именно - на уровне Европейского континента, замечают по этому поводу исследователи, стимулировали развитие процесса конвергенции национальных и общеевропейских политических и правовых систем, однако в настоящее время между ними "все еще сохраняется колоссальная дивергенция". Это означает, что европейские государства вместе с их политическими и правовыми системами "следовали своим собственным, отличающимся от других путем" не только в прошлом, но "вполне вероятно, они будут делать это и в будущем"*(1179). Национальная политика в широком смысле, в том числе в области права, далеко не одинакова у каждого из государств-членов, "даже тогда, когда они воспринимают как нечто образцовое правила и регламенты Европейского союза"*(1180).

В отличие от авторов, связывающих пределы сближения и характер отношений правовой системы Евросоюза с правовыми системами государств-членов, с сохранением относительной самостоятельности и самобытности последних как в настоящем, так и в будущем, другие исследователи, не касаясь политико-правовых судеб государств-членов и их права, вместе с тем предрекают относительно правовой системы Евросоюза, что она как "уникальная правовая система будет с неизбежностью отличаться от двух сплавленных вместе базовых компонентов" - национального и международного права и что она "будет обладать принципиально новыми качествами, многие из которых нам еще не известны"*(1181).

Не вдаваясь в анализ обоснованности суждений относительно пределов сближения правовой системы Евросоюза с национальными правовыми системами и характера их взаимосвязи и взаимодействия в будущем, более рациональным, как представляется, будет сосредоточить внимание на тех реалиях в данной области, которые имеют место в настоящем.

3. А реалии эти заключаются в следующем: а) независимо от того, как будут складываться отношения между наднациональной и национальными правовыми системами в будущем, в настоящее время они существуют как относительно самостоятельные друг по отношению к другу и взаимодействующие между собой феномены; б) характер отношений между ними по существу своему является иерархическим: действует принцип верховенства права Евросоюза и сообществ по отношению к национальному праву; в) помимо общего с наднациональным правом "поля деятельности" - сферы общественных отношений, регулируемых с помощью норм, содержащихся в обеих искомых правовых системах, каждая национальная правовая система имеет свой собственный предмет регулирования в виде совокупности общественных отношений, опосредуемых нормами конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, налогового, финансового и ряда других отраслей национального права и г) в отношениях между рассматриваемыми правовыми системами все четче проявляется тенденция усиления роли и влияния европейского права на национальное, расширения сферы его применения и, соответственно, сужения сферы "приложения" национального права. Идет постепенный, периодически замедляющийся, а иногда даже дающий значительные сбои, как это было в случае с Евроконституцией, но непрерывный процесс вытеснения с регулятивного европейского поля национального права наднациональным, процесс европеизации национального права.

Даже в отношениях таких сугубо национальных правовых институтов, которые связаны с налогами и иммиграцией, констатируют исследователи, где "в принципе государства-члены свободны действовать так, как они считают нужным", даже в этой сфере установлены жесткие требования, направленные на то, чтобы не допускалось нарушения права Евросоюза и Сообществ*(1182).

Свидетельством европеизации национального права, нередко трактуемой как "особый случай глобализации", связанный с "усиленным распространением" наднационального права на территории национальных государств*(1183), является, с одной стороны, последовательное расширение сферы регулятивного воздействия права Евросоюза и сообществ на общественные отношения, возникающие в территориальных пределах национальных государств, а с другой - нарастающее число нормативных правовых актов наднационального характера, направленных на регулирование этих отношений.

Так, если в 1983 г. от наднациональных органов и институтов исходило 4566 таких актов, то в 1989 г. их было уже почти в два раза больше, а именно - 9767 актов. Общее же число наднациональных нормативных правовых актов, принятых за эти годы европейскими органами и институтами, приблизилось в декабре 1998 г. к 53 тысячам и составило 52 799 актов*(1184). В особенности это коснулось, по заключению экспертов, таких отраслей национального права, как административное, экологическое и финансовое право, европеизация которых породила множество противоречий между наднациональным и национальным правом и череду "интенсивных споров" по поводу "способности и возможности правовых систем государств-членов" отвечать на эти "вызовы"*(1185).

При этом в системе административного права государств-членов в контексте набирающего силу по мере развития европейской интеграции процесса европеизации обычно выделяется три группы "нормативных положений", содержащихся в различных административных и иных актах. Это: а) правовые нормы и принципы, издаваемые и применяемые различными органами и институтами Европейского союза и Сообществ; б) нормы права, содержащиеся в актах, издаваемых "в основном" различными государственными органами "под сильным влиянием норм и принципов европейского права" с целью их реализации на территории, находящейся под юрисдикцией национальных государств, и в) группа правовых норм, наполняющих содержание ряда национальных правовых актов, не имеющих прямого отношения к процессу применения европейского права, но тем не менее "находящихся под сильным воздействием этой системы права, оказывающей значительное влияние на развитие и трансформацию национальных правовых систем"*(1186).

Разумеется, действие данных и других им подобных нормативных положений европейского права не ограничивается лишь сферой применения норм административного права, а все больше распространяется и на сферы регулятивного воздействия других отраслей права.

Это недвусмысленно свидетельствует о том, что по мере дальнейшего развития процесса европейской интеграции одновременно с ним, как его прямое следствие, расширяется и углубляется также и процесс европеизации национальных правовых систем, обусловливающий иерархический характер отношений наднационального и национального права, в основе которого лежит принцип верховенства первого по отношению ко второму*(1187).

Развитие этого далеко не всегда гладко проходящего процесса вполне естественно порождает самые противоречивые взгляды и отношения к нему, как оптимистичные, так и в той или иной мере пессимистичные.

Так, одни авторы, анализируя характер взаимосвязи и взаимодействия наднациональной и национальных правовых систем, в частности на примере общего права Великобритании, считают, что в настоящее время "просто нереалистично рассматривать английскую правовую систему и источники английского права в отрыве от права Европейского союза" и что "чем быстрее осознается факт важности европейского права и придет понимание того, что это право не является иностранным по отношению к правовой системе Великобритании правом, навязанным Брюсселем, тем будет лучше" в плане эффективности как английского, так и общеевропейского права*(1188).

Другие же исследователи акцентируют внимание на традиционной, сохраняющейся и в настоящее время относительной самостоятельности и самодостаточности национальных правовых систем и, как следствие, - на том, что расширение и усиление права Европейского союза и Сообществ на территории государств-членов разрушает "различными путями" национальные традиции и в этом смысле ослабляет механизм правового регулирования в этой стране*(1189).

Наряду с названными в западной юридической литературе высказываются в отношении последствий процесса европеизации национального права и характера его отношений с наднациональным правом также и другие, в той или иной мере оптимистичные или, наоборот, пессимистичные мнения.

Однако независимо от взглядов на эту проблему значительная часть авторов исходит из того, что: а) на Европейском континенте идет процесс сближения наднациональной и национальных правовых систем; б) этот процесс имеет по существу односторонний характер: правовая система Евросоюза оказывает несравнимо большее влияние на правовые системы государств-членов, нежели они воздействуют на нее; в) процесс европеизации объективно ограничивает относительную самостоятельность и автономию национального государства и права как таковых*(1190); г) этот процесс протекает на разных уровнях, включая конституционный, и проявляется в разных формах, таких как гармонизация действующего законодательства, кооперация, имплементация, координация и др.*(1191); д) взаимосвязь и взаимодействие искомых правовых систем - права Евросоюза и права государств-членов строится на иерархической основе, на приоритете первого по отношению ко второму; е) процесс европеизации самой логикой своего существования и развития направлен на расширение сферы применения права Евросоюза и сообществ и, как следствие, - на сужение сферы применения национального права*(1192).

Среди различных путей, или, как их называют в научной литературе, "векторов европеизации" как таковой вообще и европеизации права, в частности, проявляющейся в воздействии европейского права на национальное, выделяют векторы воздействия европейского публичного права на национальное публичное и отдельно - на национальное частное право, а также векторы влияния европейского частного права на национальное частное и отдельно - на национальное публичное право*(1193).

Наряду с этим выделяют и рассматривают основные пути и формы "адаптации" национального права и его многочисленных институтов к наднациональному праву и его институтам.

В отличие от прямого воздействия права Евросоюза на национальное право - это своего рода обратное воздействие национального права на наднациональное, в результате чего складывается в конечном счете характер отношений искомых правовых систем в настоящем и, возможно, в обозримом будущем.