Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 27 страница

Финансовая база местных бюджетов нуждается в укреплении: на на­чало проведения реформы местного самоуправления около 95% муни­ципальных образований являлись дотационными. Доля собственных налогошх доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывала менее 15% расходных потребностей местных бюджетов^[84]. Сегодняшнее состояние финансового положения муниципальных образований также не позволяет сделать вывод об их финансовой самостоятельности: зако­нодательное закрепление бюджетных и иных полномочий местного са­моуправления в финансовой сфере должно подкрепляться реальным улучшением состояния экономики и финансов б муниципальных обра­зованиях и 13 стране в целом.

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Особенности организации местного самоуправления обусловлены видом муниципального образования, отличительными чертами его пра­вового статуса, закрепляемого федеральными законами, историческими и иными местными традициями, другими факторами.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывал некоторые особенно­сти организации местного самоуправления па определенных территориях. Так, первоначально он признал за федеральными органами государст­венной власти право регулировать особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях, в закрытых админист­ративно-территориальных образованиях (а с 2000 г, — право регулиро­вать федеральными законами особенности организации местного само­управления в городах федерального значения).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федера­ции указанный Закон отнес право регулировать законами в соответст­вии с федеральным законодательством особенности организации мест­ного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Уставами муниципальных образований могли ретироваться во­просы организации местного самоуправления, обусловленные компакт­ным проживанием на территория муниципального образования нацио­нальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казаче­ства с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации* содержит специальную гл, 11 «Особенности организации местного самоуправленияв которой, во-пер- вых, определены наиболее важные особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (ст. 79); во-вторых^ содержатся статьи, посвященные особенностям организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных обра­зованиях, в наукоградах и на приграничных территориях (эти статьи от­сылают к соответствующим федеральным законам, которые должны ре­гулировать особенности организации местного самоуправления на ука­занных территориях).

Свои отличительные черты имеет организация местного самоуправ­ления и в поселениях, и в муниципальных районах, и в городских окру­гах, что отражено в статьях Закона 2003 г., устанавливающих правовой статус муниципальных образований указанных видов.

В муниципальных образованиях ряда субъектов Федерации на орга­низацию местного самоуправления оказывают влияние исторические

и иные местные традиции* а также наличие компактно проживающих коренных (малочисленных) народов.

§ 1. Особенности организации местного самоуправления и городах федерального значения

Города федерального значения, будучи субъектами Федерации, име­ют собственную структуру органов государственной власти; представи­тельный (законодательный) орган государственной власти города, ис­полнительный орган государственной власти города^ вправе создавать свои уставные суды.

Вместе с тем и Москва, и Санкт-Петербург — не только субъекты Федерации, но и города. Согласно же Конституции РФ местное само­управление осуществляется в городских и сельских поселениях (ст. 131).

В связи с этим возникают вопросы: каким образом должно быть ор­ганизовано местное самоуправление в городах федерального значения? Возможно ли образование в них наряду с городскими органами государ­ственной власти городских органов местного самоуправления или орга­низация местного самоуправления в этих городах возможна лишь в гра­ницах территориальных единиц, на которые они подразделяются?

Федеральный закон 1995 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации& первоначально в равной мере рас­пространялся на республики, края, области_} города федерального значения_} автономную область„ автономные округа (ст. 7).

Не учитывая специфики городов федерального значения, он закреп­лял общие, единые для всех субъектов Федерации принципы организа­ции местного самоуправления. Однако проблемы, возникавшие при реализации положений Закона в городах федерального значения, заста­вили законодателя внести в него дополнения

В чем .суть этих дополнении?

1. В городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ст. 14),

2. В городах федерального значения создаютсявиутригородские му­ниципальные образования (ст. 12).

3.Местное самоуправление на внутригородских территориях горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется при сохранении един­ства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов Федерации (ст. 12).

4.В целях сохранения единства городского хозяйства предметы веде­ния находящихся на территориях городов федерального значения муници­пальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюд­жетов определяются законами данных субъектов Федерации (ст. 6),

5. Объединение или преобразование внутригородских муниципаль­ных образований, установление или изменение их территории осущест­вляются законами городов федерального значения в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территории (ст. 12),

6. Население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов Федерации (например, в Москве это г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществ­ление местного самоуправления.

7.Предусмотрено регулирование федеральными законами особен­ностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Так, Земельный кодекс РФ устанавливает, в частности, что в субъек­тах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Пе­тербурге земельные участки в муниципальную собственность при раз­граничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъ­ектах Федерации возникает при передаче земельных участков из собст­венности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собст­венность в соответствии с законами этих субъектов Федерации (ст, 19).

Также следует учитывать, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^ по сути_} закрепляет те же осо­бенности, что и Закон 1995г. Правда, он уже не допускает возможности формирования городских органов местного самоуправления, которая признавалась Законом 1995 г. Это означает, что местное самоуправление в городах федерального значеняядолжно организовываться и осуществ­ляться только на внутригородских территориях.

Организация блэсти в г. Москве устанавливается в Уставе города.

До внесения изменений и дополнений 13 июля 2001 г. в Устав г. Моск­вы представительный и исполнительный органы власти города имели двойной статус, являясь органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, что_э строго го- воря₅ не соответствовало ст. 12 Конституции РФ и ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, не допускающим осу­ществление местного самоуправления органами государственной власти.

Действующий Устав г. Москвы не содержит положений о двойном статусе городских органов власти, четко различая органы государствен­ной власти г. Москвы (субъекта Федерации) и органы местного само­управления, которые ые входят в систему органов государственной вла­сти города (ст. 7).

Территориальными единицами г. Москвы являются административ­ные округа и районы.

Административные округа в г. Москве — это территориальные еди­ницы города, образуемые для административного управления соответ- ствующими территориями, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации» осуществления контроля за исполнением правовых актов города,

Образование, преобразование и упразднение административных ок­ругов, присвоение им наименований, установление и изменение их гра­ниц осуществляются мэром.

Административный округ включает б себя несколько районов города. Границы административного округа не могут пересекать границ районов.

Всего в Москве 10 администратиБныхокругов (включая Зеленоград­ский административный округ).

Исполнительно-распорядительную, координирующую и контроль­ную деятельность на территории административного округа осуществ­ляет префект административного округа — должностное лицо городской

администрации.

В соответствии с Уставом г. Москвы префекты входят в состав Пра­вительства города. Они назначаются на должность и освобождаются от должности мэром на основе единоначалия, издают по вопросам своей компетенции распоряжения, представляют мэру или Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности.

Таким образом, на уровне административного округа осуществляет­ся государственное управление.

Административные округа подразделяются на районы.

Районы — это территориальные единицы города, образуемые с уче­том исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-эко­номических характеристик, расположения транспортных коммуника­ций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района.

Образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляют­ся городской думой по представлению мэра.

Район Москвы может включать в себя микрорайоны. Всего в городе насчитывается 125 районов.

Районы Москвы до недавнего времени не имели статуса муници­пального образования. Поэтому у них отсутствовали муниципальная

собственность и местный бюджет. Вместе с тем они имели выборные ор­ганы (в отличие от административных округов).

Органом власти района являлась районная управа. В ее состав вхо­дили избираемое населением районное собрание (представительный орган) и администрация района, возглавляемые главой управы. Глава управы избирался районным собранием по представлению мэра. Район­ные управы представляли собой органы, которые осуществляли некото­рые функции органов местного самоуправления, но органами местного самоуправления, по сути, не являлись*

Внесенные в 2001 г. изменения в Устав г. Москвы и принятый в 2002 г Закон города Москвы «Об организации местного самоуправле­ния в городе Москве», а также постановление Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г «Об образовании территориальных органов исполни­тельной власти города Москвы — управ районов» заложили принципи­ально новые основы организации власти в районах г. Москвы.

Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», как уже отмечалось, установил особенности организации местного самоуправления на внут­ригородских территориях городов федерального значения.

Основная особенность, оказывающая определяющее влияние на спе­цифику осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения, — это признаваемая Зако­ном необходимость сохранения единства городского хозяйства. Это обу­словливает то, что перечень вопросов местного значения, источники до­ходов местных бюджетов внутригородских образований определяются законами городов федерального значения.

При этом установленные федеральными законами источники дохо­дов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов внутригородских муниципальных обра­зований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения.

Законами городов федерального значения определяется и состав му­ниципального имущества внутригородских муниципальных образова­ний в соответствии с учетом требований Федерального закона и переч­нем вопросов местного значения, который установлен для этих муни­ципальных образований законом города федерального значения.

Федеральный закон 2003 г об общих принципах организации местного самоуправления также закрепляет положение о том, что установление и из­менение границ внутригородских муниципальных образований, их преоб­разование осуществляется законами городов федерального значения с уче­том мнения населения соответствующих внутригородских территорий,

В соответствии с положениями указанного федерального законода­тельства* Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 6 ноября

2002 г «Об организации местного самоуправления в городе Москве»

(в ред. от 14 мая 2003 г.) местное самоуправление в Москве осуществляет­ся в границах внутригородских муниципальных образованийх, создавае­мых на территории районов города (включая районы г. Зеленограда).

К органам местного самоуправления внутригородского муници­пального образования относятся:

1) представительный орган местного самоуправления — муници­пальное собрание, избираемое жителями муниципального образования; численный состав представительного органа определяется уставом муни­ципального образования и не может быть менее 10 человек;

2) исполнительно-распорядительный орган — муниципалитет (ме­стная администрация);

3) глава муниципального образования — руководитель муници­пального образования, избираемый муниципальным собранием из сво­его состава или непосредственно населением (он может осуществлять полномочия председателя муниципального собрания, руководителя му­ниципалитета).

Возможно введение специальной должности руководителя муници­палитета. В этом случае руководитель муниципалитета назначается на свою должность.

Муниципальное собрание вправе создавать организационно и функ­ционально независимый орган муниципального финансового контроля* Уставом муниципального образования может быть предусмотрено фор­мирование иных органов местного самоуправления. В п Москве в 2004 г. приняты законы; «О статусе депутата муниципального собрания внутри­городского муниципального образования»; «О статусе выборного долж­ностного лица местного самоуправления в городе Москве».

В ведении внутригородского муниципального образования находятся, во-первых, вопросы местного значения, устанавливаемые законом г. Москвы.

К ним, в частности, относятся: а) принятие планов и программ раз­вития муниципального образования в соответствии с генеральным пла­ном развития г. Москвы, иной градостроительной документацией г. Мо­сквы; б) утверждение положения о бюджетном процессе и местного бюджета, исполнение местного бюджета, утверждение отчета о его ис­полнении; в) установление порядка владения, пользования и распоря­жения муниципальной собственностью; г) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, назначение и увольнение их руководителей; д) учет жителей, нуждающихся в улуч­шении жилищных условий, и принятие решений о предоставлении жи­телям жилых помещений в жилищном фонде, находящемся в муници­пальной собственности, в соответствии с правовыми актами г. Москвы;

е) внесение в органы исполнительной власти г. Москвы предложений по

организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок на­земного городского пассажирского транспорта и др.

Во-вторых, органам местного самоуправления внутригородских му­ниципальных образований могут передаваться отдельные государствен­ные полномочия. В Москве действует Закон города от 14 июля 2004 п «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригород­ских муниципальных образований в городе Москве отдельными полно­мочиями города Москвы (государственными полномочиями)»,

В состав муниципальной собственности внутригородских муниципаль- иых образований входят средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовле­творения потребностей жителей муниципального образования. Доходы местного бюджета формируются за счет собственных доходов и отчисле­ний от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, установленных Законом города Москвы о бюджете на очередной фи­нансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и иных поступле­ний, предусмотренных законодательством. Так, Закон города Москвы от 15 декабря 2004 г, о бюджете города на 2005 г, предусматривает, что в 2005 г. в бюджеты муниципальных образований в городе зачисляются в полном объеме налогна имущество физических лиц и налог на насле­дование или дарение. Указанный Закон устанавливает также нормативы обеспечения расходных обязательств местных бюджетов, утверждает объемы финансовой помощи муниципальным образованиям.

Формирование внутригородских муниципальных образований в г. Моск­ве осуществлялось поэтапно:

1) в течение января — мая 2003 г были приведены в соответствие с Законом города об организации местного самоуправления наименова­ния органов местного самоуправления и их регистрационные докумен­ты, впервые сформированы местные бюджеты, укомплектованы штаты сотрудников местных администраций (муниципалитетов);

2) в ноябре — декабре 2003 г. муниципальными образованиями были приняты свои уставы, которые прошли государственную регистрацию;

3) в результата выборов в 2004 г. были сформированы представи­тельные органы (муниципальные собрания). Вместе с тем дальнейшее развитие местного самоуправления в соответствии с новым Федераль­ным законом 2003 г. требует правового, экономического, информаци­онного и методического сопровождения, осуществление которого воз­можно при эффективной поддержке органами власти на общегород­ском уровне.

В связи с этим Правительство Москвы в постановлении от 21 сен­тября 2004 г. «О городской целевой программе государственной под­держки развития местного самоуправления в городе Москве на

2005—2007 годы» предусмотрело осуществление следующих основных мероприятий: а) совершенствование правовых основ организации местного самоуправления; б) совершенствование организационных основ обеспечения деятельности органов местного самоуправления и содействия развитию территориального общественного самоуправле­ния; в) оказание организационной и методической помощи органам ме­стного самоуправления; г) совершенствование основ финансово-эко­номического обеспечения муниципальных образований; д) содействие решению вопросов кадрового обеспечения органов местного само­управления; е) информационное обеспечение населения и органов ме­стного самоуправления; ж) обеспечение повышения правовой культуры избирателей — жителей Москвы, их активности на выборах.

Особенности организации местного самоуправления в районах г. Москвы (на внутригородской территории) обусловлено также и тем, что в районах города наряду с органами местного самоуправления дейст­вуют территориальные органы исполнительной власти города — управы районов города. Их статус определен Положением об управе района горо­да Москвы* утвержденным постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 п (в ред. от 28 декабря 2004 г.).

Согласно Положению управа района территориальный орган ис­полнительной власти, подведомственный Правительству Москвы. One- ративное руководство, координацию и контроль за деятельностью упра­вы района осуществляет префект соответствующего административного округа в пределах своих полномочий,

В ведении управы района могут находиться государственные уни­тарные предприятия, организации. Управа является органом, упол­номоченным на проведение государственного контроля (надзора) за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на подведомственной территории. Она осуществляет свои функции во взаимодействии с государственными органами власти, органами мест­ного самоуправления.

Глава управы назначается и освобождается от должности Правитель­ством Москвы по представлению префекта соответствующего админи­стративного округа города, согласованному с заместителем мэра в Пра­вительстве Москвы, полномочным представителем мэра в Московской городской думе. Глава управы назначается на срок полномочий мэра, Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на управу района задач и осуществление своих полномочий.

Управа является юридическим лицом, имеет лицевые счета, открываемые в финансовых органах города, круглую печать с изображением герба Москвы и со своим наименованием, соответствующие печати, бланки, штампы. Контроль за деятельностью управ осуществляют префектура соответ­ствующего административного округа и Департаменттерриториальных ор~

ганов исполнительной власти г. Москвы. Распоряжения, приказы главы управы района могут быть отменены или приостановлены мэром, Прави­тельством Москвы, признаны недействительными в судебном порядке.

Управы районов в соответствии со своей компетенцией взаимодей­ствуют с органами местного самоуправления по вопросам опеки и попе- чительства, защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан и гг о другим вопросам.

В Санкт-Петербурге организация местного самоуправления осуще­ствляется на тех же принципах, что и в Москве. Внутригородскими тер­риториями в Санкт-Петербурге признаются муниципальные округа, а также города, поселки, входящие в состав территории Санкт-Петербур­га. Всего на территории города сформировано 111 муниципальных обра­зований, в границах которых осуществляется местное самоуправлс!гие в соответствии с федеральным законодательством, Уставом г. Санкт- Петербурга, Законом г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. «Об органи­зации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».

§ 2. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)

Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», определяя статус за­крытого административно-территориального образования (ЗАТО), ус­танавливает, что данное образование является городским округом; осо­бенности осуществления местного самоуправления в нем определяются федеральным законом.

Закон РФ от 14 июля 1992 г, «О закрытом административно-террито­риальном образовании в Российской Федерации»* (в ред. от 22 августа

2004 г.) содержит следующее его определение: закрытым территориаль­ным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промыш­ленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других мате- риалов_} военные и иные объекты, для которых устанавливается особый ре­жим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан<

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает:

а) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

б) ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

в) ограничения на полеты летательных аппаратов над его террито­рией;

г) ограничения на право ведения хозяйственной и предпринима­тельской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ог­раничений на съезд и (или) постоянное проживание.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого адми­нистративно-территориального образования определяются в соответст­вии с законодательством по вопросам местного самоуправления с уче­том особенностей, установленных указанным Законом.

1. Решение о создании (об упразднении) закрытого администра­тивно-территориального образования принимается Президентом РФ. Предложение об этом вносится Правительством РФ. В представлении Правительства должны содержаться согласованные с соответствующи­ми субъектами Федерации предложения об установлении администра­тивной подчиненности, определении границ и отводе земель создавае­мого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования.

Территория и границы закрытого административно-территориаль­ного образования определяются с учетом особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, а также потребностей раз­вития населенных пунктов.

Границы закрытого административно-территориального образова­ния на период действия особого режима безопасного функционирова­ния могут не совпадать с границами субъектов Федерации. Вся террито­рия закрытого административно-территориального образования явля­ется территорией муниципального образования со статусом городского округа. Населенные пункты, расположенные в этом образовании, вхо­дят в состав городского округа,

2. Закрытое административно -территориальное образование находит­ся в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

а) установления административной подчиненности, границ и зе­мель, отводимых предприятиям и объектам закрытого административ­но-территориального образования;

б) опред ел ения пол н омочий орган ов го суд ар ств еиной вл асти субъ­ектов Федерации в отношении данных образований;

в) обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включая специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожар­ной безопасности.

Решения по данным вопросам принимаются Правительством РФ.

3* Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые ак­ты субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого админист­ративно-территориального образования с учетом особенностей, уста­навливаемых упомянутым Законом РФ от 14 июля 1992 г

4. Составление, утверждение и исполнение бюджета закрытого адми­нистративно-территориального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления закрытого административно-террито­риального образования с учетом особенностей указанного Закона.

Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административ­но-территориальных образований из федерального бюджета выделяют­ся с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых админи­стративно-территориальных образований.

Из федерального бюджета компенсируются дополнительные расхо­ды и (или) потери бюджетов указанных образований. Объемы и формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам за­крытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов указанных образова­ний осуществляется органами федерального казначейства.

5. Земли закрытого админ истративно-территориального образова* кия находятся в ведении органов местного самоуправления данного обра^ зования, за исключением земель, находящихся в федеральной собствен­ности. В федеральной собственности находятся земли, занимаемые пред­приятиями (объектами), по роду деятельности которых и были созданы административно-территориальные образования. Эти земли передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям (объектам).

Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и саштарно-защитаые зоны, к землям федеральной собственности на территории конкретного закрытого административно-территориального образования принимаются Правительством РФ по согласованию с орга­нами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образо­вания, Управление этими землями осуществляется Правительством РФ.

В закрытом административно-территориальном образовании в со­ответствии с законодательством Российской Федерации по согласова­нию с органами местного самоуправления может устанавливаться осо­бый режим использования земель.

Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с основным целевым назначением могут включать в себя земли промышленности, обороны и иные земли, Предусмотренные зе­мельным законодательством.

Органы государственной власти субъектов Федерации обязаны при­нимать меры по предоставлению земельных участков в ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориаль­ного образования для удовлетворения потребностей населения в разви­тии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилшцногоидачного строительства за пределами данного образования.