Вопрос 4. Органы государственного управления как субъекты административного права

Органы государственного управления являются частью государственного аппарата. Государственный орган - образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно- властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.

Органы государственного управления (исполнительной власти), являясь одним из видов органов государственной власти, отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Они осуществляют специфическую но своему содержанию, формам и методам государственную деятельность государственное управление, являясь, таким образом, также органом управления. Каждый орган государственного управления, как и любой другой государственный орган, имеет свою организационную структуру, т. е. систему построения его внутреннего, или рабочего, аппарата, определяемую задачами органа, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, с помощью которой определяются его предметы ведения и полномочия. Их образование, структура, порядок деятельности гг основном регламентируются нормами права.

Орган государственного управления это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) посредством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов.

Орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой часть механизма (системы) исполнительной власти, выступает по поручению и от имени государства, обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно- политического строительства присущими ему приемами и методами деятельности.

Определение государственного органа даётся в ч. 1 ст. 3 Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь»: «государственный орган - образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности».

Для органа государства характерно то, что он является политической организацией, г. е. наделен государственной властью. Отсюда вытекает наиболее существенный признак государственного органа - наличие в его распоряжении полномочий государственно-властного характера. Содержание государственно-властных полномочий состоит, во-первых, в издании от имени государства юридически обязательных актов, т. е. обязательных для исполнения теми, кому они адресованы; во-вторых, в праве государства на обеспечение реализации принимаемых актов путем применения от имени государства мер воспитания, убеждения и поощрения; в-третьих, в праве органов государства на осуществление от имени государства наблюдения (надзора) за исполнением требований юридических актов.

Таким образом,основные признаки органа государствавыражаютсяв следующем:

1) орган государства это звено, часть государственного аппарата;

2) орган государства — организация, ячейка общества, коллектив, определенным образом организованный;

3) для органа государства характерно то, что он является организацией политической (наделенной государственной властью);

4) осуществляет от имени государства его задачи и функции;

5) обладает государственно-властными полномочиями;

6) имеет свою организованную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию;

7) образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;

8) несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Следовательно, орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой часть механизма (системы) исполнительной

власти, выступает по поручению и от имени государства, обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно­распорядительной деятельности полномочия, повседневное

непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально- культурного и административно-политического строительства присущими ему приемами и методами деятельности.

В то же время органы государственного управления (исполнительной власти) обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов. Эти признаки определяются своеобразием стоящих перед органами управления задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности:

1) органы государственного управления осуществляют специфическую по своему содержанию и методам деятельность государственное управление, являясь, следовательно, также органом государственного управления;

2) органы государственного управления являются субъектами исполнительной власти и в то же время специальным субъектом государственного управления. Их функциональное назначение осуществление исполнительной и распорядительной деятельности, которая состоит в практическом исполнении законов и основанных на законах правовых актов в процессе непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Необходимо уяснить, что орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем орган исполнительной власти. Так, сформированный исполнительной властью орган какого-либо государственного объединения, выполняя управленческие функции, сам по себе не относится к органам исполнительной власти.

3) для выполнения возложенных на них функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах;

4) правовое положение органов государственного управления находит свое выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов.

Конкретно правовое положение органов государственного управления определяется следующими основными положениями:

1) они осуществляют свою деятельность на основе Конституции и приятых в соответствии с ней законов;

2) в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности они действуют юридически властно, используя для этого правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера;

3) ведущие звенья системы органов управления образуются непосредственно органами государственной власти;

4) все они непосредственно или через вышестоящие звенья подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;

5) каждый нижестоящий орган управления подчиняется по вертикали соответствующему вышестоящему органу.

Все органы государственного управления обладают административной правосубъектностью, которая определяется уставом или положением о том или ином органе.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, уставах или положениях о том или ином органе.

Большое значение для эффективной деятельности органов государственного управления исполнительно-распорядительной деятельности имеет структура управления. С ес помощью обеспечиваются наиболее рациональные связи внутри системы органа управления (например, между различными звеньями системы отраслевого управления), а также выполнение каждым отдельным органом стоящих перед ним задач. Все это свидетельствует о том, что правильная, научно обоснованная организационная структура является важным средством для достижения поставленной цели.

Под организационной структурой органов государственного управления понимается внутреннее строение системы управления и самого органа.

Термин «государственный аппарат» употребляется для обозначения всей системы органов государства, т. е. органов, через которые осуществляется государственная власть, функции государства.

Понятие «аппарат управления» включает всю систему органов управления.

Орган (от греч. organon) учреждение, выполняющее определенные функции в той или иной сфере общественной жизни.

Аппарат органа - это система его внутреннего построения.

В действующем законодательстве понятию «рабочий аппарат» обычно тождественно понятие «организационная структура» (министерства, ведомства). Структура органа государственного управления состоит из следующих элементов:

а) руководство (например, министр, его заместители, коллегия министерства);

б) отраслевые подразделения (например, главки министерств);

в) функциональные подразделения (например, управления и отделы министерств);

г) вспомогательные подразделения (секретариат, экспедиция и др.).

ВЫВОД ПО ТЕМЕ.

Субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Круг таких субъектов многообразен. Главное, что объединяет их - это обладание ими особым юридическим качеством, а именно административной правоспособностью. Это - способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта.

Всех субъектов административного права в зависимости от того, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени действуют, а также от того, кто именно вступает в правоотношения, можно разделить на два вида: индивидуальные и коллективные.

Первую группу индивидуальных субъектов составляют граждане. По административно-правовому положению граждан принято делить на граждан Республики Беларусь, иностранцев и апатридов (лиц без гражданства).

Коллективные субъекты административного права — это организованные, объединенные, самоуправляемые группы людей, выступающих вовне как нечто единое, персонифицированное. Коллектив, как правило, имеет нормативно установленные цели, функционально дифференцирован, действует на законном основании, признается правосубъектным. В их числе различные по своему назначению и статусу организации — государственные (органы исполнительной власти (государственного управления); органы государственного управления предприятий, учреждений и их различного рода объединений (корпораций, концернов и т.п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией) и негосударственные (общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.); трудовые коллективы; коммерческие структуры; частные предприятия и учреждения.).

ЛЕКЦИЯ

по теме «Государственная служба»

Вопрос 1. Общие положения о государственной службе

В законе Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» дано следующее определение понятия «государственной службы»: государственная служба - профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функции государственных органов.

Сущность правового института государственной службы раскрывают принципы, лежащие в его основе. Они непосредственно закреплены в Конституции Республики Беларусь и в статье 6 выше указанного закона.

Принципы государственной службы:

■ верховенства Конституции Республики Беларусь;

■ служения народу Республики Беларусь;

■ законности;

■ приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

■ гуманизма и социальной справедливости;

■ единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

■ гласности;

■ профессионализма и компетентности государственных служащих;

■ подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

■ добровольности поступления граждан на государственную службу;

■ равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

■ стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;

■ экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому можно выделить несколько видов государственной службы:

В органах ветвей власти:

■ службы в органах законодательной власти;

■ службы в органах исполнительной власти;

■ службы в органах судебной власти.

В зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется:

■ служба в органах внутренних дел;

■ служба в прокуратуре;

■ служба в таможенных органах;

■ служба в налоговых органах и т.д.

В зависимости от места органа в системе государственных органов:

■ служба в республиканских органах;

■ служба в местных органах.

Видовая структура государственной службы по органам, в которых она осуществляется, может быть представлена следующим образом:

гражданская:

общеадминистративная (президентская, парламентская, правительственная, исполнительно-отраслевая (межотраслевая) в республиканских или местных государственных органах;

специализированная:

финансово-кредитная, избирательная, контрольно-надзорная, юстиционная;

правоохранительная:

прокурорская, государственной безопасности и др.; милитаризованная: военизированная (службы в органах милиции, финансовых расследований, таможни, госбезопасности и др.), войсковая (служба в вооруженных силах, внутренних войсках МВД и др.)

Важным элементом системы государственной службы является понятие «государственная должность».

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего лица.

Государственная должность - должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определением для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.

Кадровый реестр - система учета государственных должностей государственных органов Республики Беларусь.

В Республике Беларусь ведутся кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, кадровый реестр Правительства Республики Беларусь, кадровые реестры областных и минского городского исполнительных комитетов.

В кадровые реестры включаются: высшие государственные должности Республики Беларусь; иные государственные должности.

Каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих.

Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим.

Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее присвоенного класса. При этом учитывается занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс на основании перечня государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке.

Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги в порядке и на условиях, предусмотренных специальными законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.

Под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

Учитывая разнообразность органов, в которых государственные служащие занимают определенные должности, административно-правовой статус этих служащих определяется многочисленными нормативными актами, такими как: Конституция Республики Беларусь, Трудовой кодекс Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь».

Важную роль в регулировании государственной службы играют Законы «О Президенте», «О Совете Министров Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», и подчиненных ему государственных органах», «О Конституционном Суде Республики Беларусь», «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь», «О Прокуратуре Республики Беларусь», «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь», «Об органах государственной безопасности» и др.

К специальным нормативным актам можно отнести Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, законы Республики Беларусь «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и воинской службе», «Положение о прохождении службы в органах прокуратуры», «Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь» и др. Особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах предусмотрены в различных правовых актах.

Рассматривая административно-правовой статус государственных служащих, необходимо учитывать, что к служащим государственного аппарата не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственного аппарата. Это, например, работники общего отдела, хозяйственной части, архива, канцелярии, машинописного бюро, библиотеки, автохозяйства, обслуживающего государственный орган и т.д.

Перечень таких лиц установлен Постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 46 от 31 января 1994 г. «Об учреждении перечня категорий работников», осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата».

Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что они имеют право на: письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения; принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций; получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей; повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных, предусмотренных законодательством, источников финансирования; повышение в должности, классе государственного служащего; заработную плату и дополнительное стимулирование труда в порядке, определяемом законодательными актами; участие в конкурсе на занятие вакантной государственной должности; получение вознаграждений за публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь; ознакомление с материалами своего личного дела и другими документами перед внесением их в личное дело, приобщение к делу своих письменных объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан; отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству; свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь; здоровые и безопасные условия труда; отставку по основаниям, предусмотренным Законом; государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение.

Государственный служащий вправе обратиться в вышестоящие государственные органы и (или) суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной или материальной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, освобождения от занимаемой должности (увольнения), в иных случаях, предусмотренных законодательством.

Государственный служащий обязан: поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства; исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» и иными законодательными актами; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц; исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции; соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики; не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности; соблюдать установленные в государственном органе регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией; в пределах своих должностных полномочий своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в порядке, установленном законодательством; сохранять, не распространять доверенные ему государственные секреты, в том числе после прекращения государственной службы в течение срока, установленного законодательством; не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами; поддерживать необходимый уровень квалификации для эффективного исполнения своих служебных обязанностей.

Государственный служащий не вправе:

Заниматьсяпредпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему; принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; занимать другие государственные должности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами; принимать участие в забастовках; заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством; выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде; использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы; принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законодательством вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров; пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей; использовать во внеслужебных целях средства материально- технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну; иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев; принимать без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств.

Государственный служащий обязан передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям: по характеру выполняемой ими работы; по органам, где они работают; по характеру их полномочий; по масштабу деятельности органов, в которых они работают и т.д.

По характеру выполняемой работыслужащих подразделяют на:

■ служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства;

■ служащих государственных предприятий, учреждений, организаций.

По органам, где служащие работаютих подразделяют на:

■ служащих представительных органов;

■ служащих исполнительных органов;

■ служащих судебных органов;

■ служащих Аппарата президента Республики Беларусь.

По характеру полномочий государственных служащие делятся на:

■ должностных лиц;

■ оперативный состав (функциональные работники);

■ вспомогательный персонал.

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д. К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномоченные предъявлять к ним обязательные к исполнению требования.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, работники милиции). Законодательством установлена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность лиц, покушающихся на их деятельность.

Оперативный состав (функциональные работники) – это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов (экономисты, юристы).

Вспомогательный состав - это работники государственного аппарата, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Они создают условия для выполнения должностными лицами и оперативным составом своих служебных функций (например, технические секретари, лаборанты, делопроизводители). На них Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» не распространяется.