Вопрос 5.. Правовые акты управления

Административный акт (правовой акт управления) - правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой с целью достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Характерные черты правового акта управления:

- акт управления - это особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;

- акт управления - это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распоряди­тельной деятельности;

- акт управления - это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.

Правовые акты управления определяются как официальные решения, средство, основная форма реализации исполнительной власти, волевые действия, документы. Можно выделить два фактора, которые объясняют именно такое понимание правового акта управления.

1. Управленческая сущность и природа правового акта управления, т. е. акт управления, представляет собой «юридический вариант» управленческого решения. Правовой акт управления рассматривается как важнейшая правовая форма государственного управления.

2. Правовой характер акта управления, т. е. он обязательно должен опираться на правовые реалии в системе публичного управления и приниматься на основе и во исполнение законодательных актов.

Правовыми актами управления регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников.

Правовому акту управления присущи следующие характерные признаки:

1) правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций;

2) правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции. Административный акт может приниматься как единолично должностными лицами, так и коллегиальным органом;

3) правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальный орган публичного управления или должностное лицо принимает административный акт и контролирует его исполнение. Административный акт - это одностороннее волеизъявление, которое не требует согласия юридических и физических лиц, являющихся в этих случаях объектами управленческой деятельности; он может абстрактно распространять свое действие на неограниченный круг субъектов;

4) правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Действия по подготовке и изданию правового акта управления всегда являются результатом волеизъявления, создающего в системе управления определенные юридические последствия или конкретный правовой эффект;

5) правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения;

6) правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно­правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения;

7) правовой акт управления носит подчинённый по отношению кзаконодательным актам характер;

8) правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9) правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения).

Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта:

1) функция обеспечения публичных интересов. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы;

2) материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке;

3) управленческо-процессуальная функция. В административно-правовом регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению и процессуальным управленческим процедурам;

4) исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения;

административно-процессуальная функция (в смысле обжалования в суд незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управлени там обязательно должен быть установлен институт судебного обжалования этого административного акта.

Структура проекта правового акта, как правило, состоит из:

1) общей вводной части (преамбулы), излагающей цели и задачи акта, условия и мотивы, послужившие поводом для его принятия;

2) постановляющей части, содержащей правовые предписания по отдельным вопросам;

3) заключительные положения, к которым относятся предписания о сроке введения в действие акта в целом или отдельных норм, о признании актов утратившими силу или об изменении актов.

В научной литературе наиболее распространенной является классификация правовых актов по следующим критериям:

1) по юридическим свойствам;

2) по органам, их издающим;

3) по времени действия;

4) по порядку издания.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий даёт возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся:

- на нормативные (регламентарные);

- на индивидуальные (нерегламентарные).

Нормативные акты обладают как общими признаками, присущих для любых правовых актов управления, так и специальными, отличающими их от других правовых актов управления.

К общим признакам нормативных правовых актов относится то, что они:

1) являются официальными документами установленной формы;

2) издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица);

3) издаются с соблюдением предусмотренной процедуры.

Специальными признаками является то, что они:

1) содержат общеобязательные нормы права;

2) рассчитаны на неопределенный круг лиц;

3) рассчитаны на неоднократное применение;

регулируют определенный, как правило, вид общественных отношений.

Нормативные акты можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе. Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции возвышаются над актами отраслевой и межотраслевой компетенции и т. п.

По виду (форме) акты могут быть всегда нормативными или иметь смешанный характер. К первой группе относятся декреты Президента Республики Беларусь, методические указания, разъяснения, ко второй - Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы, решения.

Большое значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления бывают как нормативные, так и индивидуальные. Они принимаются на основании Конституции, законов, актов Президента и в целях их исполнения.

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Эти акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер- министра или его заместителей решения могут оформляться в виде протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции премьер-министра неимеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров издают приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления бывают постоянного и временного действия. Акты постоянного действия не ограничены временными рамками, они действуют до их отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например, приказы о зачислении на должность, назначении пенсии, зачислении в число студентов.

Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах:

1)письменной;

2)устной;

3)конклюдентной;

4)в форме молчания.

Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информацию документально. Акты в письменной форме являются разновидностью служебных документов.

Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т. д. В этой форме акты могут издаваться руководителями любого ранга, т. е. руководителями, наделенными властными полномочиями. Обладают подобным правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам.

Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты. Конклюдентный акт (от лат. condudere, - заключаю, делаю вывод) - это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ гражданскому праву. Его нормами регулируется совершение различных конклюдентных действий - сделок.

В некоторых странах существуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из молчания, сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным — десяти дней. В случае не рассмотрения законопроекта в указанные сроки закон считается одобренным.

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания.

Все требования можно разделить на несколько групп:

1) организационные;

2) технические;

3) юридические.

К организационным относятся требования, предусматривающие, чтобы каждый акт управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. Это предполагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, исполнимыми, приносить реальные результаты.

Технические требования также важны: конкретность изложения, логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Название правового акта должно четко отражать предмет правового регулирования.

Наиболее значимыми являются юридические требования. Рассматриваемые требования имеют правовой характер. Все они содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т. п. Не все требования одинаково относятся к конкретному акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие - только к отдельным их видам, категориям.

В этой связи рассматриваемые требования можно разделить:

- на общие;

- на специальные.

Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управления. Перечислим общие требования:

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов.

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объема полномочий.

3. Правовые акты должны издаваться в установленном порядке.

4. Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены.

5. Правовые акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемо требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы.

6. Правовые акты управления необходимо довести до сведения адресатов (исполнителей). Это требование является обязательным для всех правовых актов управления. Иначе и быть не может, ибо исполнитель будет лишен возможности руководствоваться актом, исполнять его предписания.

7. Немаловажным требованием является соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов. К ним, в первую очередь, следует отнести: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т. п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.

8. Правовые акты должны соответствовать государственным интересам.

9. С финансовой и юридической точек зрения правовые акты должны быть достаточно обоснованными.

В отношении отдельных групп (видов) правовых актов управления существуют специальные требования, и существование их объясняется спецификой задач, которые могут быть решены лишь отдельными группами правовых актов, необходимостью повышения гарантий законности актов.

К специальным требованиям относятся:

- соблюдение сроков издания акта;

- издание акта лишь по специальному разрешению (согласию);

- издание по предварительному согласованию;

- издание с последующим утверждением;

- прохождение правовой экспертизы;

- включение акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

- наличие ссылки в правовом акте.

Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу.

ВЫВОД ПО ТЕМЕ.

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментов управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосу­дарственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти.

Административное право тесно взаимосвязано с иными отраслями права (гражданское, финансовое, трудовое, земельное отрасли права).

Таким образом, административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

ЛЕКЦИЯ

по теме «Субъекты административного права: общие положения»

Вопрос 1. Общие положения о субъектах административного права

Субъекты административного права — это участники управленческих отношений, которые наделены административно-правовыми нормами, правами и обязанностями и способны их практически реализовывать.

Субъекты административного права определяются в нормах права общим понятием как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объединения, организации, предприятия, учреждения различной формы собственности, общественные объединения и другие юридические лица. Для того, чтобы стать субъектом административного права, необходимо обладать административной правосубъектностью, под которой понимают юридическое свойство, выражающееся в наличии у лица (организации) прав и обязанностей, предусмотренных административно­правовыми нормами.

Субъект правоотношения всегда определен. Это конкретный участник, сторона правоотношения, наделенная обязанностями и правами в сфере исполнительной власти, способная реально осуществлять эти отношения в рамках и последовательности, определенных законодательством. Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений при наличии трех условий:

1. административно-правовая норма, регулирующая права и обязанности сторон;

2. имеются все основания для возникновения, изменения и прекращения правоотношения (юридический факт);

3. административная правоспособность и дееспособность субъектов этих отношений.

Всех субъектов административного права в зависимости от того, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени действуют, а также от кого, кто именно вступает в правоотношения, можно разделить на два вида:

1. Индивидуальные субъекты. Первую группу индивидуальных субъектов составляют граждане. По административно-правовому положению граждан принято делить на граждан Республики Беларусь, иностранцев и лиц без гражданства. Иностранцы подразделяются на постоянно и временно находящихся в Республике Беларусь. В их административно-правовом статусе есть различия, в частности, первым выдается вид на жительство. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они фактически являются официальными представителями того или иного органа государственного управления.

2. Коллективные субъекты - это организованные, объединенные, самоуправляемые группы людей, выступающих вовне как нечто единое. Коллектив, как правило, имеет нормативно установленные цели, действует на законном основании, признается правосубъектным. В их числе различные по своему назначению и статусу организации - государственные и негосударственные.

Государственные организации как субъекты административного права - это органы исполнительной власти (государственного управления); органы государственного управления предприятий, учреждений и их различного рода объединений (корпораций, концернов и т.п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права - это общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.); трудовые коллективы; органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные предприятия и учреждения.

Общим условием вступления организаций и лиц в административно­правовые отношения является наличие у них административной правоспособности, то есть способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, предусмотренных и обеспеченных нормами административного права.

Административная правоспособность органов государственного управления выражается в компетенции, которой наделяется каждый из них управленческих функций и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав). Фактически административная правоспособность органа управления закрепляет и выражает объем принадлежащих ему юридически властных полномочий, дающих возможность участвовать в административно-правовых отношениях.

Административная правоспособность и дееспособность органов управления возникает одновременно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать административно-правовые отношения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетенции. Различают общую и специальную правоспособность и дееспособность органов управления.

S Общая правоспособность выражается в представляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их

компетенции.

'б Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в возможности органов осуществлять свои специфические задачи или функции управления.

Права и обязанности субъекта административного права образуют его правовой статус.

Правовой статус - категория комплексная, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива.

Таким образом, субъектом административно-правовых отношений считается физическое лицо или организация, которые являются участником управленческих правоотношений, которое наделено определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и которое способно их осуществлять.