Вопрос 2. Граждане Республики Беларусь, иностранцы, лица без гражданства, беженцы как субъекты административного права

Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь составляет важнейшую и органическую часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. «О гражданстве Республики Беларусь», другими законодательными актами.

Административно-правовое положение граждан в сфере государственного управления определяется системой предоставленных им прав и свобод и возложенных на них обязанностей, т. е. административно-правовой статус человека и гражданина в основном является производным от конституционных прав и конкретизируется во многих законах и подзаконных актах. Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Некоторые из них находятся за пределами такого статуса и устанавливаются конкретными нормативными актами, соответствующими конституционной концепции положения человека и гражданина в Республике Беларусь, например права и обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия и др.

Структура этой сложной политико-правовой категории включает следующие элементы:

- гражданство;

- административная правоспособность;

- административная дееспособность;

- комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

- гарантии реализации данных прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государственной власти.

Гражданство Республики Беларусь - это устойчивая правовая связь человека с Республикой Беларусь, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданство Республики Беларусь является неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета Республики Беларусь (ст. 1 Закона «О гражданстве Республики Беларусь»).

Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся:

1) в Конституции Республики Беларусь;

2) в специальных правовых актах, регламентирующих конкретные вопросы статуса человека и гражданина (законы Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»; «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь») и т. д.

Административно-правовой статус гражданина Республики Беларусь есть установленные законом и иными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворении публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов.

Все граждане Республики Беларусь равны перед законом независимо от происхождения, социальной принадлежности, пола, образования, языка, убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности.

Административно-правовые отношения граждан с другими субъектами могут возникать:

- на основе реализации гражданами принадлежащих им прав в сфере управления;

- в связи с выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере управления;

- при защите прав, свобод и законных интересов граждан; при нарушении (невыполнении) гражданами правовых обязанностей.

Права граждан по степени возможности их реализации делятся:

- на абсолютные;

- на относительные.

Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит только от волеизъявления гражданина. К ним, например, относятся права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; на поступление в общеобразовательную школу; наличную неприкосновенность; на возможность обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Относительными являются такие права, реализация которых зависит не только от волеизъявления граждан, но и от наличия фактических возможностей для их осуществления в данном месте и в данное время. К ним, например, относится право граждан на поступление в высшее учебное заведение (его реализация зависит от результатов сдачи вступительных экзаменов, наличия конкурса), право на вождение транспортного средства (зависит от состояния здоровья, сдачи экзаменов). По мере достижения успехов в хозяйственной и социально-культурной сферах многие относительные права могут стать абсолютными, но не во всех случаях. Реализация относительных прав часто зависит от личных качеств гражданина (состояние здоровья, наличие специального образования и т. п.), от времени (очередности) удовлетворения правомерной просьбы (например, установка телефона, предоставление жилой площади и др.)

В отличие от прав все обязанности абсолютны. Государство возлагает на граждан только выполняемые обязанности. Эти обязанности носят социальный характер, их исполнение отвечает интересам общества, способствует решению задач государства. Способы исполнения обязанностей различны и зависят от их конкретного содержания. Одни исполняются посредством активных действий, другие - посредством воздержания от действий, закрепленных нормами права. Методом обеспечения соблюдения гражданами обязанностей являются воспитание, формирование правосознания, а также меры общественного воздействия. Вместе с тем уклонение от исполнения обязанностей может повлечь применение уполномоченным на то органом или должностным лицом к нарушителю мер государственного принуждения (административную, дисциплинарную, гражданско-правовую или уголовную ответственность). Случаи и порядок их применения определены законодательством.

Деление прав и обязанностей граждан опирается, прежде всего, на их систему, закрепленную Конституцией Республики Беларусь. В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают реальное значение, когда они трансформируются в административно-правовые.

Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются, прежде всего, следующие права, свободы и обязанности:

1) право граждан участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (ст. 37 Конституции);

2) право граждан на свободу объединений (ст. 36 Конституции);

3) право граждан проводить собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирования, не нарушающие правопорядок и права других граждан Республики Беларусь (ст. 35 Конституции). Порядок их проведения

определяется законом;

4) право граждан направлять личные или коллективные обращения в государственные органы (ст. 40 Конституции);

5) государство обеспечивает право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 25 Конституции). Арест, заключение под стражу и содержание

под стражей допускаются только по судебному решению. Что касается личной неприкосновенности, то право на нее не распространяется в тех случаях, когда поведение гражданина является противоправным. К гражданам, совершившим правонарушения, могут быть применены физическое насилие и иные меры принуждения в целях пресечения правонарушения, обеспечения производства по делу и обеспечения выполнения постановления о применении взыскания (применение приемов борьбы, личный досмотр и др.);

6) неприкосновенность жилища (ст. 29 Конституции) означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных законом, или на основании судебного решения. За исключением случаев, когда законодательством предоставлено право работникам милиции входить беспрепятственно, при необходимости с повреждением запирающих устройств и иных предметов, в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, в помещения и на территорию организаций и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление, произошел несчастный случай, авария либо находится лицо, скрывающееся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющееся от исполнения уголовного наказания, или имеют место иные аналогичные обстоятельства, угрожающие личной или общественной безопасности, или при производстве неотложных следственных действий;

7) право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории Республики Беларусь, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;

8) право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Перечень таких сведений определяется Законом Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. «О государственных секретах» (с изм. и доп.);

9) право граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления подразделяются на общие и специальные.

Права и свободы граждан в сфере государственного управления, как и в других сферах общественной жизни, реально обеспечиваются социально- экономическими условиями. В Республике Беларусь действует система экономических, политических, организационных и юридических гарантий прав и свобод граждан.

Экономические и социальные гарантии - это материальные условия для фактической реализации прав и свобод граждан. Они базируются на экономической системе Республики Беларусь, основу которой составляют частная, государственная, коллективная и иные формы собственности.

К политическим гарантиям относятся:

- принадлежность государственной власти народу;

- соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина государством;

- широкие возможности для участия граждан в управлении делами государства и общества.

Организационные гарантии состоят в том, что в своей деятельности государство должно исходить из единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между республиканскими и местными государственными органами, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Организационные гарантии заключаются также в деятельности государственных органов, прежде всего правоохранительных, по практическому претворению в жизнь прав и свобод граждан и возложенных на них обязанностей.

В общем виде организационные гарантии можно подразделить на два вида: судебные и несудебные.

Статус судебной власти и процессуальные формы ее осуществления выдвигают суды как гаранты прав и свобод на первый план. Их приоритет в этой области определен Конституцией Республики Беларусь, устанавливающей такие гарантии, как право обжаловать в суд неправомерные действия органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а также каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (ст. 60 Конституции). К ведению судов отнесены разнообразные категории дел, так или иначе затрагивающих права и свободы человека, выполнение ими своих обязанностей.

Усиливается влияние судов на укрепление законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Юридические гарантии - это система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав и свобод граждан, а также государства, их охраны и защиты. Ведущее место в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав

и законных интересов граждан путем предоставления им права:

- обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления, общественных объединений и должностных лиц;

- на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, личную свободу и имущество.

Таким образом, между законом и государством как гарантами прав и обязанностей граждан существует сложная связь, нарушение которой ставит под сомнение реальность тех или иных гарантий.

Наряду с гражданами Республики Беларусь на территории республики проживают иностранные граждане и лица без гражданства. Они также могут быть субъектами административно-правовых отношений.

Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства закреплен в ст. 11 Конституции, в которой установлено, что иностранные

граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

Помимо Конституции Республики Беларусь в республике действует Закон от 3 июня 1993 г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (изменения и дополнения), Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» (изменения и дополнения:), а также Правила пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь.

Иностранными гражданами в Республике Беларусь признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства.

Иностранные граждане, имеющие гражданство двух или более государств, считаются в Республике Беларусь гражданами того государства, по документам которого они въехали на территорию Республики Беларусь.

Лицами без гражданства в Республике Беларусь признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства (ст. 1 Закона «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»).

Иностранные граждане и лица без гражданства в Республике Беларусь пользуются теми же правами и свободами и выполняют те же обязанности, что и граждане Республики Беларусь, если иное не следует из Конституции Республики Беларусь, настоящего Закона и иных актов законодательства республики.

Ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства могут устанавливаться только в случаях, если это необходимо для защиты прав и основных свобод граждан Республики Беларусь, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения.

Осуществление иностранными гражданами и лицами без гражданства в Республике Беларусь своих прав и свобод не должно наносить ущерба интересам Республики Беларусь, правам и законным интересам граждан Республики Беларусь и других лиц (ст. 3 указанного Закона).

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь, обязаны выполнять Конституцию и законодательство Республики Беларусь, с уважением относиться к обычаям и традициям народа Республики Беларусь (ст. 5 Закона).

Иностранные граждане и лица без гражданства могут проживать в Республике Беларусь постоянно либо временно (ст. 6 Закона).

Иностранные граждане и лица без гражданства считаются постоянно проживающими в Республике Беларусь, если они имеют выданное органами внутренних дел разрешение на постоянное жительство в Республике Беларусь.

Разрешение на постоянное жительство в Республике Беларусь может быть выдано иностранным гражданам и лицам без гражданства и в других предусмотренных законодательством Республики Беларусь случаях.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь по иным основаниям, считаются временно проживающими в Республике Беларусь. Условия их пребывания на территории Республики Беларусь определяются Советом Министров Республики Беларусь. Иностранные граждане и лица без гражданства, считающиеся временно проживающими в Республике Беларусь, должны выбыть из Республики Беларусь по истечении определенного им срока пребывания (ст. 8 Закона).

Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь закреплены в стст. 9-18 Закона.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся в Республике Беларусь, в соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь гарантируются неприкосновенность личности и жилья, другие личные права и свободы.

Социально-экономические права иностранных граждан и лиц без гражданства, временно проживающих на территории Республики Беларусь и занимающихся на законных основаниях трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, определяются действующим законодательством.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют право вступать на общих основаниях с гражданами Республики Беларусь в профессиональные союзы и другие общественные объединения, если это не противоречит их уставам и законодательству Республики Беларусь.

Порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Республику Беларусь и порядок выезда указанных лиц из Республики Беларусь определяется ст.ст. 19-22 Закона.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Республику Беларусь и выезжать из Республики Беларусь только по действительным паспортам или документам, их заменяющим, при наличии разрешения, выданного в установленном порядке.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть отказано во въезде в Республику Беларусь:

1) если это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан Республики Беларусь и иных лиц;

2) в интересах обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения;

3) если во время прежнего пребывания в Республике Беларусь были установлены факты нарушения лицом законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, таможенного, валютного или иного законодательства;

4) если при возбуждении ходатайства о въезде лицо сообщило о себе ложные сведения или не представило необходимые документы;

5) если иностранный гражданин или лицо без гражданства, въезжающие на территорию Республики Беларусь, не располагают средствами, необходимыми для покрытия расходов по своему пребыванию на территории Республики Беларусь и выезду за пределы Республики Беларусь. Размер средств, необходимых для оплаты указанных расходов, определяется Советом Министров Республики Беларусь;

6) если иностранный гражданин или лицо без гражданства включены в Список лиц, въезд которых на территорию Республики Беларусь запрещен или нежелателен. Правила включения иностранных граждан и лиц без гражданства

в Список лиц, въезд которых в Республику Беларусь запрещен или нежелателен, а также порядок ведения данного Списка определяются Советом Министров Республики Беларусь;

7) в других случаях, предусмотренных законами Республики Беларусь.

Право на выезд иностранных граждан либо лиц без гражданства из Республики Беларусь может быть ограничено в случаях:

1) если в отношении их возбуждено уголовное дело, - до завершения его рассмотрения тем органом, в производстве которого оно находится;

2) если они осуждены за совершенное преступление, - до окончания срока отбывания наказания или освобождения от отбывания наказания;

3) если они не выполнили имущественных обязательств перед Республикой Беларусь или имущественных обязательств, возникших из брачных и семейных отношений, а также иных имущественных обязательств, установленных вступившими в законную силу судебными решениями, - до исполнения обязательств;

4) если их выезд противоречит интересам национальной безопасности, - до прекращения обстоятельств, препятствующих выезду.