Вопрос 3. Государственное управление как сфера административного права

Административное право и государственное управление - тесно связанные явления. Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, определяет принципы управления и его функции, то есть содержание управления. Иначе говоря, государственное управление является объектом административного права. Именно регулирующее воздействие норм административного права направлено на государственное управление, на функционирование системы государственного управления в целях выполнения поставленных перед нею исполнительных задач.

Для государственного управления характерны все признаки социального. Но вместе с тем оно имеет и свои особые признаки:

Во-первых, государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетентную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

Во-вторых, государственное управление имеет общегосударственный характер, т. е. охватывает все важные для государства стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом.

В-третьих, государственное управление представляет собой, прежде всего, деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным ее направлением является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

В-четвертых, государственное управление носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления исполнительной деятельности наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства.

В-пятых, государственное управление имеет непосредственный, деятельностный характер, т. е. в процессе осуществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность, зарубежные связи и др.), социально­культурных (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) сферах, в хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

В-шестых, государственное управление - активная и целенаправленная подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего императивного руководства.

В-седьмых, характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его функционирования. Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных отношений, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в обществе.

В-восьмых, государственное управление реализуется через формы организаторской деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, информационная деятельность, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

В-девятых, государственное управление - прерогатива специальных субъектов, представляющих собой исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления.

В-десятых, государственное управление является исполнительной деятельностью по отношению к деятельности, осуществляемой органами государственной власти - Советами депутатов.

Кроме того, для государственного управления характерны и некоторые другие специфические черты, например:

- вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

- реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т. е. несудебном порядке;

- предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением). В связи с этим указанная деятельность в литературе называется исполнительно-распорядительной.

Таким образом, государственное управление - это разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

Виды государственного управления.

Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить:

1) собственно государственное управление;

2) функциональное (надведомственное) управление;

3) внутриорганизационную управленческую деятельность;

4) местное управление;

5) местное самоуправление;

6) хозяйственное управление.

Собственно государственное управление зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления.

Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными комитетами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками.

Внутриорганизационное управление - это вид государственного управления, которое проявляется внутри организации (учреждения) или системы, реализуется в целях придания ей внутреннего единства, целостности, организованности и способности эффективно осуществлять внешнее управление или другой вид государственной деятельности.

Местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (ст. 1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Местное самоуправление в Республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств (ст. 2 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Местные Советы депутатов являются представительными органами и основным звеном местного самоуправления. Они уполномочены руководить в пределах своих полномочий государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории, обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав и законных интересов граждан.

Хозяйственное управление - это вид деятельности администрации предприятия (организации), учреждения, направленный на организацию производства, на создание наилучших условий для выработки продукции, оказания услуг, подготовки специалистов и т. д. Масштаб деятельности хозяйственного управления - предприятие (организация), учреждение.

Государственное управление основывается на принципах. Под принципами понимаются определённые требования (правила), имеющие общеобязательный характер.

В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. В некоторых случаях принципы государственного управления и органов исполнительной власти по существу отождествляются, поскольку нередко не выделяются различия между государственным управлением и исполнительной властью.

А.Н. Крамник выделяет два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные.

К основным принципам государственного управления относятся те, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления:

1) социальная направленность;

2) приоритетность человека, его прав и свобод;

3) законность;

4) гласность;

5) народность;

6) интернациональность;

7) сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация;

8) ответственность;

9) профессионализм;

10) научность.

Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В ст. 1 Конституции Республики Беларусь подчёркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а, следовательно, все ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из ст. 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берёт на себя ответственность перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту.

Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т. е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т. е. имеет правовой характер, поэтому может осуществляться лишь в дозволенных рамках. В ст. 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной, и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления, политической, экономической, культурной и международной жизни.

Принцип народности определяется, в первую очередь тем, что народ является единственным источником государственной власти, а, следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. В ч. 8 ст. 13 Конституции Республики Беларусь закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями.

Принцип интернациональности, т. е. равноправия национальностей в сфере государственного управления, закреплён в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в ст. 11 подчёркивается, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами. В Конституции Республики Беларусь при определении участия граждан в государственном управлении не выделяются какие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод (ст. 22 Конституции Республики Беларусь).

Принцип ответственности означает, что за ненадлежащее осуществление государственного управления предусматриваются различные виды юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. Этот принцип нашел отражение в ст. 59 Конституции Республики Беларусь, где записано, что «государственные органы, должностные лица и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности».

Важным принципом является профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управления требует специальных знаний, профессиональной подготовки, которая предполагает наличие не только, например, экономического, юридического образования, но и знания науки управления. Для управленца преимущественно важным является обладание административными способностями. Поэтому правильным является особое выделение в ст. 39 Конституции Республики Беларусь наличия у управленца, в первую очередь, способностей, природной одарённости, а потом профессиональной подготовки.

Государственное управление должно основываться на науке. Она занимается вопросами наиболее рационального построения системы управления, выработкой эффективных форм и методов управления, научной организацией управленческого труда, способствует внедрению всего наиболее совершенного и прогрессивного в управление с целью создания оптимального функционирования и развития управленческой системы и достижения поставленных целей. Принцип научности - один из важнейших принципов государственного управления, но он не нашёл чёткого конституционного закрепления.

Указанные принципы государственного управления являются и принципами административного права, которое, выполняя служебную роль в отношении управления, не может базироваться на каких-то особых принципах.

Специальные принципы государственного управления делятся на два вида: принципы построения системы управления и принципы деятельности аппарата управления.

К первому виду принципов относятся:

- отраслевой, линейный;

- функциональный;

- территориальный.

Принципами деятельности аппарата управления являются:

- разделение труда и его нормирование;

- авторитет и власть;

- дисциплина;

- единство руководства;

- единство распорядительства;

- подчинение личного интереса общему;

- вознаграждение труда;

- сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;

- единение персонала;

- порядок (определённое место для каждого лица и каждое лицо на своём определённом месте);

- иерархия.

Д.А. Гавриленко в системе управленческой деятельности выделяет общие (социально-правовые) и организационные принципы. Общими являются:

- объективность;

- конкретность;

- эффективность;

- сочетание централизации и децентрализации;

- законность;

- дисциплина.

Организационные принципы управления разделяют на две группы. К первой относятся такие принципы, как:

- отраслевой;

- территориальный;

- линейный;

- функциональный;

- двойного подчинения.

Во вторую группу организационных принципов входят:

- рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности;

- ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы;

сочетание коллегиальности и единоначалия.

Содержанием исполнительно-распорядительной деятельности является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства.

Управление - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления. А.Н. Крамник разделяет функции государственного управления на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) организацию;

4) регулирование;

5) руководство;

6) координацию;

7) контроль;

8) учёт.

Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определённых результатов, предсказание событий или процессов. Оно возможно на базе глубоких научных исследований. В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» определяются основные цели разработки прогнозов, их временные рамки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1) национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет;

2) основные направления социально-экономического развития на 10 лет.

Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет;

Краткосрочный период - это годовой прогноз социально-экономического

развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, административно-территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Прогнозы получают официальное выражение в планах.

Планирование - это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов». Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов. Планирование делится на виды: в области хозяйственного, социального и иного развития, области организации управленческой деятельности. Планы имеются во всех органах государственного управления. Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет Республики, который разрабатывается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республике Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Регулирование - это вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, то есть с правотворчеством. Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления: Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и другие.

Между тем, регулирование может пониматься в широком и узком смысле. В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной и исполнительной власти.

В узком смысле государственное регулирование - это одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция является приоритетной в управлении не только экономикой, но и социально- культурной сферой.

Руководство как функция состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путём нацеливания, указания основных её направлений, определения текущих задач. Руководить - значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач.

Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи. Она осуществляется как в отношении подчинённых организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчинённых ему республиканских органов государственного управления (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»). Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления.

Контроль - функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием. Контроль способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений. Контроль заключается в получении сведений о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений в работе по сравнению с предусмотренными параметрами и намеченными целями. По результатам контроля обычно принимаются определённые решения органами, проводившими его или иными на то уполномоченными органами. Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он является универсальным органом в области контроля.

Учёт - это фиксация путём подсчёта наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов, о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов. Учёт помогает принимать правильные решения и осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое осуществляет сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни Республики Беларусь. Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учёта и обязан вести в пределах своей деятельности такой учёт.

Отмечая специфику каждой общей функции, её структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления.