ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Государственный долг может быть финансовым инструментом и объектом управления одновременно. В качестве финансового инструмента государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, на уровень сбережений и многие другие экономические процессы. Система управления государственным долгом в общем виде представлена на рис. 2.

Рис. 2. Система управления государственным долгом

Одновременно государственный долг выступает в качестве объекта управления, когда органы власти устанавливают все необходимые практические аспекты его функционирования. Так, органы власти определяют соотношение между различными видами долговой деятельности, регулируют структуру государственного долга по срокам обращения и доходности долговых обязательств, устанавливают порядок выпуска и обращения государственных займов, предоставления и возврата государственных кредитов и государственных гарантий, а также выполнения финансовых обязательств по ним.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи [29]:

• удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

• минимизация стоимости долга на основе удлинения сроков заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, за счет перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

• сохранение у государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

• поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

• достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;

• обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;

• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

• координация действий органов власти всех ветвей и уровней на рынке государственных долговых обязательств.

Представляется целесообразным определить управление государственным долгом в широком и узком смысле [26].

Под управлением государственным долгом в широком смысле будем понимать формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом в широком смысле — прерогатива законодательных органов власти (иногда правительства) и заключается в формировании политики в отношении государственного долга (внутреннего и внешнего); установлении границ государственной задолженности (в т.ч. в определении размера бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, привлекаемых для его финансирования); определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели; установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и т.д.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг. Управление задолженностью в узком смысле осуществляют исполнительные органы власти, главным образом Министерство финансов и центральный банк. Следует отметить, что эти две инстанции не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Процесс управления государственным долгом включает следующие функциональные элементы [26]:

· планирование заимствований путем определения порядка, усло­вий выпуска и размещения государственных долговых обяза­тельств;

· обслуживание долговых обязательств посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению долга;

· контроль за состоянием государственного долга.

Одна из важнейших сфер управления государственным долгом в мировой практике — менеджмент состава и структуры государствен­ного долга (debt management) при неизменном объеме совокупной задолженности. Объектами регулирования debt management являют­ся [26]:

· структура сроков обращения различных долговых обязательств, изменяя которую государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность;

· структура кредиторов, соотношение в ней резидентов и нерези­дентов, а также соотношение рыночных и нерыночных займов, предназначенных для определенных категорий кредиторов;

· величина совокупного государственного долга.

Регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне — определяющий момент в управлении государственным долгом, что на практике ре­ализуется в установлении ряда ограничений. В частности, интерес­ными представляются бюджетные критерии для стран, желающих вступить в валютный союз (Маастрихтские критерии). Согласно этим критериям, объем совокупной государственной задолженности не должен превышать 60% ВВП, а текущий дефицит государственного бюджета — 3% ВВП. В случае превышения этих пороговых значений правительства должны считаться с возможностью применения штраф­ных санкций со стороны ЕС (например, уплачивать штрафы согласно заранее утвержденной процедуре). В то же время, в случае наступле­ния так называемой «тяжелой рецессии» в экономике (при снижении ВВП более чем на 2% в год), предусматривается возможность увели­чения дефицита государственного бюджета без применения штраф­ных санкций [38].

В России заемная деятельность всех органов власти регулируется целым набором законодательных ограничений. Так, Бюджетный ко­декс Российской Федерации устанавливает предельные объемы го­сударственных и муниципальных заимствований, расходов на обслу­живание долга, необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований, предельные размеры дефи­цитов бюджетов. Предельные объемы внутреннего и внешнего долга устанавливаются ежегодно законами и решениями о бюджетах на каждом уровне управления.

Управление государственным долгом также бывает стратегическим и оперативным (что соответствует представлению об управлении го­сударственным долгом в широком и узком смысле).

Стратегические вопросы развития государственного долга нахо­дятся в компетенции Федерального Собрания, Президента и Прави­тельства Российской Федерации, законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Фе­дерации и муниципальных образований. В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации утверждают предельные объемы государствен­ного внутреннего и внешнего долгов; источники финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предель­ные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам — участникам СНГ; направления использования, усло­вия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Президент и Правительство Российской Федерации разрабатывают и утверждают социально-экономические программы, которые на­прямую могут затрагивать различные аспекты развития государствен­ного долга. Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации также уделяет осо­бое внимание управлению государственным долгом.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство и Министерство финансов Российской Федерации, а также Центральный банк России, Внешэкономбанк и Сбербанк как агенты Министерства финансов Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпус­ка очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, выдачу бюджетных кредитов и государствен­ных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие меро­приятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают за­конодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Таким образом, под управлением государственным долгом следу­ет понимать совокупность тактических и стратегических мер по об­служиванию государственного долга и осуществлению новых заимствований, регулированию объема и структуры долга, регулированию рынка государственных заимствований и контролю за их целевым и эффективным использованием.

3.2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

В настоящее время в теории и практике не выработано единого показателя, позволяющего измерить эффективность управления го­сударственным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, государство оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует единых методик и под­ходов к оценке положительного или отрицательного влияния госу­дарственного долга на бюджет и денежное обращение страны, ин­вестиционный процесс и степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

В то же время, по мнению ряда авторов, отдельные стороны ре­зультативности управления государственным долгом можно измерить [22, 24, 25, 28, 33]. Так, например, по общепринятым постулатам определения эффективности в экономике, предлагается рассчитывать эффективность государственной долговой деятельности (Э) как от­ношение суммы превышения поступлений над расходами по систе­ме государственного долга к сумме расходов, выраженное в процен­тах (1):

Э = (П — Р)/Р х 100, (1)

где П — поступления по системе государственного долга; Р — рас­ходы по системе государственного долга. Практическое применение данной формулы представляется весь­ма затруднительным, поскольку на практике необходимо учитывать особенности функционирования отдельных видов долговых инстру­ментов. В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации публикует сведения о ежегодных поступлениях чистой выручки в федеральный бюджет путем сопоставления объемов при­влечения и погашения государственных заимствований [5, 6, 7].

В 2001 г. Министерством финансов Российской Федерации (в лице руководителя Департамента управления государственным внутренним долгом Беллы Златкис) были сформулированы критерии эффектив­ности управления государственным долгом в Российской Федерации [29]:

· объем государственного долга не должен превышать разумный уровень;

· проценты должны соответствовать макроэкономической ситуации;

· привлекаемые средства должны использоваться на проведение структурных реформ, с тем чтобы в дальнейшем возросли нало­говые поступления, сократились государственные расходы и мож­но было своевременно погашать долги;

· должно быть приемлемым соотношение внешнего и внутреннего долга;

· должно быть рациональным соотношение налоговой и долговой нагрузки.

Рост внутреннего долга темпами, превышающими темпы роста ВВП, означает ухудшение ситуации в экономике, поскольку «платное» долговое бремя затрудняет борьбу с инфляцией. Реальные ставки по ГКО-ОФЗ в 1995—1998 гг. в России были в среднем за квартал от 18,68 до 10,8% [17]. В настоящее время средние ставки доходности колеб­лются в пределах от 6 до 12% годовых, т.е. на уровне ожидаемой ин­фляции [6].

Сейчас Министерство финансов Российской Федерации считает ущербным понимание того, что государство должно осуществлять заимствования с одной только целью — финансирование дефицита бюджета. В этой связи размещение новых займов и наращивание объемов государственного внутреннего долга продолжалось вплоть до 2008 г. в условиях профицита федерального бюджета, что объяс­няется необходимостью развития рынка государственных ценных бумаг, а также рефинансированием долга.

Еще в 1997 г. соотношение внешнего и внутреннего долга было приемлемым — 1,3:1. В 2000 г. оно стало максимальным — 7,8:1 [29]. В 2000-2008 гг. действия Минфина РФ по наращиванию заимство­ваний внутри страны одновременно с досрочным погашением внеш­них обязательств были направлены на то, чтобы довести соотношение внутреннего и внешнего долга до уровня 50 на 50 [6, 7]. Основной аргумент обоснования досрочного погашения внешнего долга — сни­жение валютных рисков.

Доля рыночных ценных бумаг в общем объеме государственного долга, выраженного во внутренних ценных бумагах, после кризиса 1998 г. в течение 4 лет колебалась в пределах от 29 до 34%. По состо­янию на 1 июля 2004 г. этот показатель составил уже 65%. Эти положительные изменения в структурных характерис­тиках рынка внутренних государственных ценных бумаг. Внешний долг в рыночной форме представлен облигациями государственных внешних заимствований (еврооблигациями) со сроками погашения с 2003 по 2030 г., а также облигациями внутреннего валютного займа.

Сегодня основные инвесторы на данном рынке - банки с госу­дарственным участием и Пенсионный фонд России. Это означает, что рынок ГКО-ОФЗ превращается в механизм перераспределения ре­сурсов между различными государственными карманами. Важным резервом Министерства финансов Российской Федерации должны стать средства российских пенсионеров. Инвестиции Пенсионного фонда России в государственные ценные бумаги будут расти. В свя­зи с развитием пенсионной системы в 2006 г. в обращение выпущен новый вид государственных нерыночных ценных бумаг — государ­ственные сберегательные облигации (ГСО).

Об изменении соотношения государственного долга России и ВВП можно судить по данным табл. 4.

Таблица 4

Динамика приведенного относительного показателя в 1993—1996 гг. в целом представляется положительной. В то же время причина такой динамики не кроется в каком-либо существенном сдвиге в сторону овладения приемами и методами управления государственным дол­гом. Резкое снижение общего показателя произошло в основном за счет стремительного обесценения накопленного внутреннего долга, в том числе долга, доставшегося от СССР.

Вторая существенная причина заключается в более высоких тем­пах роста цен по сравнению с темпами увеличения курса доллара США. В 1995—1996 гг. отношение долга к ВВП стабилизировалось на уровне 47%. Главным фактором такого положения стало достижение договоренностей с Парижским клубом кредиторов о глобальной ре­структуризации внешнего долга. Это позволило ограничить масшта­бы государственных заимствований, направляемых на погашение и обслуживание долгов.

Однако положительная динамика внешнего долга была перекры­та негативным развитием внутренних заимствований. Так, начиная с 1997 г. соотношение государственного долга и ВВП вновь стало ухудшаться.

Совокупность указанных факторов позволила России до 1998 г. удерживать государственный долг на уровне, считающемся прием­лемым с точки зрения стандартов, принятых в Европейском союзе (до 60% ВВП).

Коренная ломка ситуации произошла во второй половине 1998 г. в связи с резким обострением долгового кризиса и девальвацией рубля.

В 1999 г. положение дел удалось значительно поправить за счет проведения новации по ГКО-ОФЗ и четкого исполнения обязательств по внешнему долгу. Наметилась устойчивая тенденция сокращения долгового бремени.

Динамика ГД в 2013-2019 гг. представлена на графике 1.

Сведения, представленные на графике свидетельствуют о стабилизации ГД.

Однако остаются достаточно высокими процент­ные платежи по государственному долгу что порождает бюджетные трудности (см. табл. 5). Расходы государства на погашение и обслу­живание долга отвлекают на себя значительную долю бюджетных средств. За период с 1995 по 1998 г. при увеличении бюджетных рас­ходов в 1,7 раза расходы на погашение и обслуживание государствен­ного долга возросли в 5,3 раза. Это привело к скачку удельного веса расходов по государственному долгу в федеральном бюджете. Их доля возросла с 10,1% в 1995 г. до 31,8% в 1998 г., т.е. в 3,1 раза. В такой же пропорции, в 3,1 раза, выросло соотношение долговых затрат и ВВП, достигнув в 1998 г. 5,5% ВВП.

Существенное улучшение анализируемых показателей произошло в 1999 г.: расходы на погашение и обслуживание государственного долга в общей сумме бюджетных расходов составили 24,1%, т.е. сни­зились на 7,7 процентного пункта, а по отношению к ВВП долговые затраты составили 3,6%, т.е. упали на 1,9 процентного пункта. Эти сдвиги произошли в основном за счет проводимой новации по ГКО- ОФЗ.

Существенное улучшение анализируемых показателей произошло в 1999 г.: расходы на погашение и обслуживание государственного долга в общей сумме бюджетных расходов составили 24,1%, т.е. сни­зились на 7,7 процентного пункта, а по отношению к ВВП долговые затраты составили 3,6%, т.е. упали на 1,9 процентного пункта. Эти сдвиги произошли в основном за счет проводимой новации по ГКО- ОФЗ.

Таблица 5

В 2005 и 2006 гг. Российская Федерация осуществляла досрочное погашение государственных внешних долговых обязательств. В ян­варе 2005 г. досрочно в полном объеме был погашен остаток долговых обязательств перед Международным валютным фондом. В июне 2006 г. Российская Федерация полностью погасила задолженность по долгу бывшего СССР перед официальными кредиторами Париж­ского клуба кредиторов. В результате расходы на обслуживание и по­гашение государственного долга составили 5,9% расходов федераль­ного бюджета в 2005 г. и 4% в 2006 г. [5].

Досрочное погашение внешнего долга способствовало укреплению международного авторитета России как государства со значительным запасом финансовой и долговой устойчивости, имеющего репутацию добросовестного заемщика и стремящегося конкретными мерами улучшить инвестиционный климат в стране.

Период 2007—2009 гг. характеризуется самой низкой долговой на­грузкой на бюджет страны — на уровне от 2 до 2,4%. В области внут­ренних заимствований проведение долговой политики в этот период исходит из целей развития рынка государственных ценных бумаг. Ключевыми задачами стали повышение ликвидности рыночной час­ти государственного внутреннего долга и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг. К концу 2007 г. объем внутреннего долга впервые превысил размер внешних обязательств, а совокупный объем государственного долга сократился с 9% ВВП в 2006 г. до 6,5% ВВП в 2008 г.

Однако, в связи с трудностями внешних частных инвестиций в экономику РФ, с 2014 г. объем ГД возрос с ростом расходов на его обслуживание (см. график 3).

В настоящее время для оценки эффективности управления госу­дарственным долгом Министерством финансов Российской Феде­рации рассчитывается ряд показателей долговой устойчивости страны, которые сравниваются с безопасными пороговыми значениями (табл. 6).

Таблица 6

Показатели долговой устойчивости Российской Федерации, %

Таким образом, по мнению Министерства финансов Российской Федерации, низкий текущий уровень государственного долга требу­ет постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить полити­ку наращивания государственных заимствований, не опасаясь кар­динального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. Тем не менее, учитывая высокую зависимость российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры ми­ровых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагруз­ки — стратегическая задача. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом [20].

3.3. ПРИЕМЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Существует множество методов решения проблемы государствен­ного долга. По срочности и по характеру решаемых задач выделяют бюджетно-экспортные и финансово-технические методы [26, 30, 38, 39]. По условиям и механизму реализации можно выделить также рыночные и нерыночные методы.

Бюджетно-экспортные методы — долгосрочные и связывают ре­шение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торго­вого баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Финансово-технические методы — краткосрочные и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, умень­шения общей суммы долга, изменения временной структуры плате­жей.

Выделяют следующие основные финансово-технические методы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, унификацию, рефинансирование, реструктуризацию, отсрочку по­гашения, аннулирование займов и др.

К нерыночным методам управления государственным долгом можно отнести такие, как конверсия, консолидация и унификация. Эти методы предполагают изменение условий находящихся в обра­щении займов в одностороннем порядке, часто без согласования с держателями ценных бумаг. Такие меры нарушают права инвесторов и в этой связи их использование возможно лишь при плановой эко­номике и недопустимо в рыночных условиях.

Так, в советский период увеличение сроков и удешевление го­сударственного долга достигалось путем проведения конверсии и консолидации. В централизованной плановой экономике эти мероприятия проводились в принудительном порядке. Под конвер­сией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом госу­дарство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государ­ственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была про­ведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-го вы­игрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обяза­тельств — с 5 до 10% [34].

Под консолидацией понимается изменение условий займов, свя­занное со сроками их обращения. Так, в 1990 г. срок функциониро­вания казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет [34].

Конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее вы­пущенных займов в одном новом займе. В этом случае на вновь вы­пускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В современных условиях трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые приемы покрытия обязательств пе­ред странами-кредиторами. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и фи­нансов страны-должника. Среди них: погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации ком­паний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последу­ющим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др.

Россия сейчас активно использует метод погашения внешней за­долженности товарными поставками. Таким образом был погашен долг Словакии (1,8 млрд. долл. США), Венгрии (480 млн.. долл.), Рес­публике Корея (170 млн. долл.), Болгарии (100 млн. долл.) и Польше (20 млн. долл.) [30].

Через механизм Парижского клуба Россия пошла на списание так называемых безнадежных долгов беднейших стран на сумму около 800 млн. руб. Большинство этих кредитов было выдано в советское время, и по ним деньги не возвращались. Путем списания части за­долженности России удается документально подтвердить наличие долга и оформить межправительственными соглашениями порядок его погашения и обслуживания. Таким образом, Россия, во-первых, помогла беднейшим странам, а во-вторых, кто раньше не платил, теперь начинают это делать.

В настоящее время, согласно статье 98 БК РФ, изменение условий выпущенных в обращение государственных займов — сроков выпла­ты и размера процентных платежей, сроков обращения — не допус­кается.

В рыночной экономике осуществляется реструктуризация долга на основе использования механизмов финансового рынка. Кратко­срочность российских долгов и высокая стоимость заимствований в последние годы вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой, согласно ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации, понимается погашение долговых обязательств с одновременным осу­ществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обя­зательств с установлением иных условий обслуживания долга и сро­ков его погашения. Основные схемы реструктуризации включают: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп дол­га; секьюритизацию долга.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга прово­дится и на договорной основе. Тогда под реструктуризацией пони­мается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего дол­га может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внеш­него долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсии части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные мето­ды — выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по деби­торской задолженности.

Приняв на себя внешний долг бывшего СССР и не имея возмож­ности выполнять обязательства по нему, Россия почти сразу вступи­ла в переговоры об условиях обслуживания и погашения внешнего долга. Длительные переговоры с Парижским клубом кредиторов, сопровождавшиеся частичными и временными отсрочками платежей, завершились в апреле 1996 г. подписанием генерального соглашения о реструктуризации российского долга на сумму 38 млрд. долл. Из этой суммы 45% долга должны выплачиваться в течение 25 лет, а 55% задолженности, включающей краткосрочные долги, будут погашать­ся в течение 21 года. Выплата капитальной суммы реструктурирован­ного долга началась с 2002 г. На основе генерального соглашения с каждой страной-кредитором заключаются двусторонние межпра­вительственные соглашения, в которых фиксируются конкретные суммы и сроки погашения долга.

В октябре 1997 г. аналогичное соглашение заключено с Лондон­ским клубом кредиторов. Реструктуризацией охвачено 32 млрд. долл., погашение должно осуществляться в течение 25 лет при семилетнем льготном периоде [41].

Последствия финансового кризиса 1998 г. подтолкнули Россию к началу новых переговоров с иностранными кредиторами о реструк­туризации и частичном списании внешнего долга бывшего СССР. В феврале 2000 г. Россия и Лондонский клуб достигли договоренно­сти о сокращении долга с 32,6 млрд. долл. до 21,3 млрд. долл. (списа­ние советского долга составило 36,5%) и переоформлении оставшей­ся части долга в еврооблигации со сроком погашения в течение 30 лет и процентной ставкой от 2,25 до 7,5% годовых.

Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается пога­шение накопившейся задолженности путем выпуска новых займов. В этом случае при построении графика выпусков новых займов ис­ходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами по­гашения облигаций предшествующих выпусков. Например, Россия использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-му внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа — внутреннего вы­игрышного займа 1982 г. — без уплаты курсовой разницы.

Минимальная цена заемных средств на рынке определяется став­кой рефинансирования. Ставка рефинансирования — это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внут­реннего долга.

Таким образом, государственный кредит регулирует рынок меж­банковских кредитов. При невозможности рефинансирования долга на его обслуживание и погашение направляются текущие доходные поступления бюджета.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обяза­тельств по выпущенным займам. Аннулирование ценных бумаг го­сударства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные приемы управления государственной задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенной разрухи или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.

В 1998–2000 гг. государственный долг функционировал под знаком новации по государственным ценным бумагам. Новация — это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми, с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новация явилась следствием долгового кризиса, который, в свою очередь, был вызван кризисом экономики и финансов России. Эта мера была объявлена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 1998 г. № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг». Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд. руб., предусматривалась его реструктуризация [41].

Работа по реструктуризации долга по ГКО-ОФЗ велась параллельно с переговорами по уточнению условий решения проблемы «замороженного» долга. Итогом переговоров явилось распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1998 г. «О новации по государственным ценным бумагам». Новация проводилась в период с 15 декабря 1998 г. по 15 марта 1999 г. (затем этот срок неоднократно продлевался). Она осуществлялась путем замены ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., по согласованию с их владельцами, на новые обязательства и путем частичной выплаты денежных средств. Для подтверждения новых обязательств выпускались облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения четыре и пять лет и размером купонного дохода от 10 до 30% годовых, а также облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения три года и с нулевым купонным доходом. ОФЗ-ПД могли быть использованы на погашение просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., и оплату участия в уставном капитале кредитных организаций. На 70% суммы новых обязательств выдавались ОФЗ-ФД, на 20% — ОФЗ-ПД, на 10% — денежные средства.

Исключение было сделано для организаций, которым федеральными органами власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги. Они имели право получить 30% от суммы новых обязательств денежными средствами, с уменьшением доли ОФЗ-ФД до 50%. Физические лица-резиденты, фонды обязательного медицинского страхования, страховые компании (в от-ношении средств обязательного медицинского страхования и государственного обязательного личного страхования) и некоммерческие организации имели право получить всю сумму погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске принадлежавших им облигаций. Часть денежных средств можно было инвестировать в новые выпуски ГКО с погашением в марте и июне 1999 г.

Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом Российской Федерации. Органическое взаимодействие внутреннего и внешнего долгов, обеспечение их беспрепятственного взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят: оптимизировать сроки обращения, погашения и доходность государственных ценных бумаг; минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований; оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга; своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Дайте определение управления государственным долгом, назовите цели и задачи.

2. Назовите функциональные элементы управления государственным долгом.

3. Что понимается под менеджментом состава и структуры государственного долга?

4. Чем вызвано установление в Российской Федерации законодательных ограничений величины государственной задолженности?

5. Назовите Маастрихтские критерии государственной задолженности и дефицита государственного бюджета.

6. Проанализируйте функции законодательных и исполнительных органов власти в стратегическом и оперативном управлении государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации.

7. По каким критериям можно оценить эффективность и результативность управления государственным долгом?

8. Сформулируйте выводы по результатам анализа динамики состава и структуры расходов по обслуживанию государственного долга в федеральном бюджете Российской Федерации.

9. Назовите приемы и методы управления государственным долгом.

10. Проанализируйте приемы и методы управления государственным долгом, используемые в Российской Федерации, и сделайте выводы об эффективности управления государственным долгом.