Тема 1.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

1. Принцип централизации.

2. Принцип единства.

3. Принцип законности.

4. Принцип верховенства закона.

5. Принцип политической независимости.

6. Принцип гласности.

Принципы организации и деятельности прокуратуры Рос­сийской Федерации - основополагающие начала, руководящие идеи, определяющие сущность и предназначение прокуратуры. Применительно к прокуратуре принципы ее организации и де­ятельности выражаются в политическом и государственном предназначении прокуратуры; в задачах и полномочиях проку­роров; содержании и характере правовых средств и методов по осуществлению надзора за исполнением всех действующих за­конов, как федеральных, так и региональных; в месте прокура­туры среди правоохранительных органов и отличии от других го­сударственных органов, осуществляющих контроль.

Основные принципы организации и деятельности прокура­туры вытекают из положений ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре, в которых закреплены, в частности, та­кие принципы, как централизация, единство прокуратуры, гласность и законность, политическая независимость.

Принцип централизации системы органов прокуратуры прояв­ляется в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Этот принцип реализуется в осо­бом порядке формирования органов прокуратуры, назначения прокуроров на должность и освобождения от нее, определяет прокуратуру как единую систему. В соответствии со ст. 13 Зако­на о прокуратуре прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по со­гласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Они подчинены и подотчетны только Генеральному прокурору РФ и им же освобождаются от занимаемой должности. Проку­роры городов и районов, прокуроры специализированных про­куратур назначаются на должность и освобождаются от должнос­ти Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышесто­ящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за их деятельностью. Приказы, указа­ния, распоряжения и инструкции, издаваемые Генеральным про­курором по вопросам организации деятельности органов проку­ратуры, обязательны для исполнения всеми подчиненными ему органами и учреждениями. Указания по вопросам, касающимся расследования преступлений, обязательны для исполнения не только следственными аппаратами прокуратуры, но и всеми пра­воохранительными органами, наделенными правом ведения до­знания или предварительного следствия.

Принцип единства прокуратуры состоит в том, что все виды прокуратур (включая территориальные, а также военную и дру­гие специализированные прокуратуры), действующие на терри­тории России, составляют единую систему. Создание и деятель­ность на территории Российской Федерации органов прокурату­ры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Прокуроры наде­лены одинаковыми полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов. При выполнении возложенных на них функций они выступают как представители центральной проку­рорской власти, при принятии решения руководствуются только законом, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ.

Принцип единства обусловливает единство функциональное и организационное. Единство функциональное означает возмож­ность замены одного прокурора другим в процессе исполнения им надзорных функций в этой отрасли прокурорской деятель­ности. В силу единства прокурорской системы вышестоящий прокурор вправе изменить, отозвать или отменить любое реше­ние нижестоящих прокуроров, может поручить выполнение тех или иных требований другому прокурору или взять их испол­нение на себя.

Следует, однако, иметь в виду, что полномочия вышестоя­щего прокурора не во всех случаях могут быть переданы ниже­стоящему прокурору в порядке выполнения им определенных поручений. К примеру, приговор или решение суда по граждан­скому делу, вступившие в законную силу, не могут быть обжа­лованы в порядке надзора прокурором района.

Организационное единство прокуратуры заключается в таком построении ее органов, при котором руководство ими осущес­твляется строго централизованно, тем самым обеспечивается единство надзорной практики.

Каждый прокурор действует на соответствующей территории и в сфере правовых отношений от имени Российской Федера­ции в целом как единая федеральная система. Каждый проку­рор в пределах своей компетенции наделен едиными полномо­чиями и правовыми средствами их реализации. Для устранения выявленных нарушений закона прокурорами используются од­ни и те же правовые средства: внесение протеста, представле­ния, предостережения и др. Акты прокурорского реагирования имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами, в чей ад­рес они направлены.

Принцип законности составляет важнейшее начало деятель­ности всех субъектов правоприменения, включая и прокурату­ру. Соблюдение этого принципа - главное условие перехода к правовому государству. Этот принцип занимает главенствующее положение в деятельности прокуратуры, которая призвана обес­печивать верховенство закона, единство и укрепление законнос­ти и правопорядка на всей территории страны. Единство и ук­репление законности, защита прав и свобод человека, а также охраняемых законом интересов общества и государства остают­ся важнейшими составляющими деятельности прокуратуры. Обеспечение главенства Конституция РФ и федерального зако­нодательства - одна из важных и основных задач в деятельнос­ти прокуратуры. Высшую юридическую силу на территории го­сударства имеет Конституция РФ, которая обладает прямым действием, т.е. в случае расхождения норм федерального законо­дательства с конституционными нормами применяются нормы Конституции РФ. Федеральные законы, законы, принимаемые субъектами Федерации, должны соответствовать нормам Консти­туции РФ и международным актам. Принцип законности - это зеркало демократического общества. Именно в соблюдении это­го принципа видятся мощь государства и роль прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за его соблюдением. В связи с этим вполне уместно напомнить принципы законности, выра­ботанные В.И. Лениным: «Законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже еди­ная для всей федерации Советских республик... прокурор име­ет право и обязан делать только одно: следить за установлени­ем действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и воп­реки каким бы то ни было местным влияниям».

При осуществлении надзора прокуратурой принцип верховен­ства закона реализуется:

• соблюдением Конституции РФ;

• исполнением законов и законностью правовых актов;

• выполнением требований законов всеми без исключения субъектами оперативно-розыскной деятельности, органами дознания и предварительного следствия;

• соблюдением законов администрациями органов и учрежде­ний уголовно-исполнительной системы;

• соблюдением законов в сфере уголовного, гражданского и ар­битражного судопроизводства;

• своевременным реагированием на факты издания органами власти незаконных нормативных актов путем внесения про­тестов, представлений и принятия иных мер прокурорского реагирования.

Необходимо иметь в виду, что при осуществлении надзора прокуроры могут применять лишь те средства, которые уста­новлены законом. Каждое действие прокурора, каждый его акт должны основываться на Конституции и других законах и со­ответствовать им с соблюдением форм, установленных право­выми нормами. Содержание актов прокурорского реагирования, предложений, требований и указаний прокурора, принимаемых в процессе прокурорского надзора, не может выходить за пре­делы рамок, установленных законом. При этом недопустимо толкование закона исходя из личного мнения, интересов дела, политических предпочтений и взглядов и т.д. Только объектив­ное, всестороннее и полное исследование прокурором всех обс­тоятельств, послуживших основанием для проверки, и приня­тие в соответствии с законом аргументированного решения по существу вопроса могут способствовать обеспечению законнос­ти и правопорядка в стране.

Следует обратить внимание на то, что принцип верховенства за­кона означает обеспечение требований законности в деятельности самой прокуратуры. Этим задачам подчинены нормы, опреде­ляющие требования к лицам, назначаемым на должности про­куроров и следователей прокуратуры, их профессиональным и моральным качествам, уровню образования, к возрастному цен­зу для лиц, замещающих должности прокуроров, к порядку наз­начения на должности прокуроров, аттестации прокурорских работников.

В соответствии с установленным конституционным порядком Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. Это обстоятельство определяет специфику, кото­рой характеризуются полномочия прокуратуры в реализации принципа верховенства закона. В то же время нельзя упускать из виду, что правом законодательной инициативы, на своем уровне, обладает ряд прокуроров субъектов Федерации в соот­ветствии с их конституциями и уставами (основными закона­ми) в законодательном (представительном) органе субъекта Фе­дерации. Это позволяет говорить о том, что в целом прокурор­ская система реализует задачу обеспечения верховенства закона в рамках тех полномочий по участию в правотворческой дея­тельности, которыми она располагает в соответствии со ст. 9 За­кона о прокуратуре.

Для уяснения вопросов, предусмотренных темой, рекомен­дуется обратиться к указаниям Генерального прокурора РФ: от 19 июня 2000 г. №103/7 «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 28 апреля 2000 г. № 91/7 «Об организации про­курорского надзора за законностью нормативных правовых ак­тов органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 № 6-П», от 10 сентября 2003 г. № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федераль­ному законодательству конституций и уставов субъектов Рос­сийской Федерации в связи с принятием постановления Конс­титуционного Суда РФ от 18 июля 2003 № 13-П».

Принцип политической независимости прокуратуры и проку­рорских работников сформулирован в ст. 4 Закона о прокура­туре. Это конституционный принцип, являющийся важнейшей гарантией надлежащего осуществления органами прокуратуры своих полномочий независимо от федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Соблюдение этого принципа га­рантирует осуществление каждого акта надзора, принятие про­курором необходимого решения в строгом соответствии с об­стоятельствами дела и требованиями закона.

Согласно принципу политической независимости прокурор­ские работники не могут быть членами общественных объеди­нений, преследующих политические цели, а также принимать участие в их работе. Создание и деятельность таких обществен­ных объединений в органах и учреждениях прокуратуры не до­пускается.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи прокуратуры не связаны решениями общественных объедине­ний. Конкретизацией принципа независимости прокуратуры яв­ляется недопустимость совмещения прокурорскими работника­ми своей работы с иной оплачиваемой или даже осуществляе­мой на безвозмездной основе деятельностью. Это не допускается, поскольку считается, что даже безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно повлиять на объективность и прин­ципиальность последующих действий прокурорских работников по надзору и в устранении правонарушений, их причин и усло­вий¹. Данный запрет, однако, не распространяется на препода­вательскую, научную и творческую деятельность прокурорских работников. Не возбраняется их участие в такой деятельности на договорной или контрактной основе либо эпизодически.

Каждый прокурор при выполнении возложенных на него функциональных обязанностей выступает как представитель цент­ральной прокурорской власти, его поступки и решения осущес­твляются на основе закона и приказов Генерального прокурора.

Независимость органов прокуратуры выражается:

во-первых, в централизации и строгой подчиненности ни­жестоящих прокуроров вышестоящим;

во-вторых, в установлении особого порядка и правил фор­мирования кадрового аппарата;

в-третьих, в подотчетности Генерального прокурора РФ Фе­деральному Собранию и Президенту Российской Федерации.

Воздействие в какой-либо форме представительных орга­нон, политических партий, других общественных объединений или должностных лиц на прокурора с целью оказать влияние на принимаемые им решения или воспрепятствовать его дея­тельности карается законом. Государство осуществляет специ­альные меры по защите прокуроров и следователей, вплоть до уголовной ответственности за противоправное посягательство на них или их близких с целью воспрепятствовать выполнению ими своих функций.

Порядок и условия государственной защиты определены Фе­деральным законом «О государственной защите судей, должно­стных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г., в ред. от 22 августа 2004 г., а также иными нормативно-правовыми актами.

Принцип гласности заключается в открытости деятельности прокуратуры, ее доступности для населения и средств массовой информации. Соблюдение этого принципа на практике даст об­ществу возможность осуществлять контроль за деятельностью прокуратуры.

При всей открытости работы органов прокуратуры «никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы прове­рок и предварительного следствия, проводимых органами про­куратуры, до их завершения» (ст. 5 Закона о прокуратуре), т.е. гласность допустима в тех пределах, которые не противоречат требованиям законодательства, охраняющего права и свободы граждан, государственную и иную специально охраняемую за­коном тайну и не нарушают их.

Органы прокуратуры осуществляют свои функции гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законода­тельства Российской Федерации об охране прав и свобод граж­дан, а также законодательства Российской Федерации о госу­дарственной или специально охраняемой законом тайне.

Порядок реализации указанного принципа отражен в прика­зе Генерального прокурора РФ от 8 июля 1998 г. № 45 «О за­дачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных свя­зей» и его указаниях от 17 декабря 2002 г. № 74/40 «Об орга­низации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитны­ми и иными общественными организациями».

В целях обеспечения соблюдения принципа гласности в сос­таве Генеральной прокуратуры создано самостоятельное струк­турное подразделение - Центр информации и общественных свя­зей. На него возлагается информирование общества, используя печать, радио, телевидение и др. средства массовой информации, о состоянии законности и правопорядка в стране и отдельных регионах, о мерах, принимаемых прокуратурой и иными право­охранительными органами. В то же время принцип гласности предусматривает определенные ограничения. Пределы гласнос­ти в деятельности прокуратуры вытекают из конституционных требований и определяются нормами федерального законода­тельства. Так, в п. 1 ст. 23 Конституции РФ предусматривается неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна. В п. 2 ст. 4 Конституции РФ, кроме того, говорится о необхо­димости соблюдения законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведе­ний, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203, в ред. от 3 марта 2005 г.

Помимо государственной тайны, нормами действующего за­конодательства установлены и иные режимы тайны. К их чис­лу, например, относятся следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная, служебная и т.д. По­нятие «служебная и коммерческая тайна» определяется ГК РФ (ст. 131). В соответствии с нормами гражданского законодатель­ства режим тайны распространяется на коммерческую инфор­мацию. Это так называемая коммерческая тайна и такие се раз­новидности, как банковская (ст. 857 ГК РФ) и страховая (ст. 946 ГК РФ)¹. Нарушение требований законодательства по охране тайны влечет материальную, дисциплинарную или уголовную ответственность в соответствии со ст. 183, 282 УК РФ.

Вместе с тем законом предусмотрены конкретные формы де­ятельности прокуратуры, в которых проявляется ее демократич­ность: это различные формы взаимодействия с органами пред­ставительной (законодательной) власти, средствами массовой информации, общественностью, доведение до их сведения ре­зультатов деятельности прокуратуры по укреплению законнос­ти и борьбе с преступностью.

Будучи осведомленной о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, прокуратура в лице Генераль­ного прокурора РФ ежегодно представляет Федеральному Собра­нию и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии за­конности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры в рамках принципа глас­ности предоставляют такую информацию органам власти субъ­ектов Федерации и органам местного самоуправления.