Тема 1.3. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Система и организация прокуратуры Российской Федерации.

1. Основные направления (отрасли) деятельности прокуратуры, закрепленные в Конституции РФ и Законе о прокуратуре.

2. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

3. Взаимодействие прокуратуры при осуществлении надзора за законностью с другими государственными органами.

4. Взаимоотношения органов прокуратуры и суда.

5. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

6. Надзор по делам несовершеннолетних.

7. Надзор за исполнением законов судебными приставами.

8. Система и организация прокуратуры Российской Федерации.

Деятельность прокуратуры организуется по направлениям, а прокурорский надзор является лишь одним из направлений в деятельности прокуратуры. Направление деятельности прокура­туры - понятие более широкое, чем отрасль ее деятельности. От­расли прокурорского надзора составляют лишь часть направле­ний ее деятельности.

Прокурорский надзор как одно из направлений в деятельнос­ти прокуратуры в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокурату­ры, подразделяется на четыре отрасли.

1. Надзор за исполнением законов федеральными министер­ствами, государственными комитетами, службами и иными ор­ганами исполнительной власти, представительными (законода­тельными) и исполнительными органами субъектов РФ, орга­нами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностны­ми лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных актов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными министерствами, государственными коми­тетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,

органами военного управления, органами контроля, их должно­стными лицами, а также органами управления и руководителя­ми коммерческих и некоммерческих организаций.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляю­щими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие.

4. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назна­чаемые судом меры принудительного характера, администраци­ями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме отраслей прокурорского надзора существуют также другие направления деятельности прокуратуры. Среди них:

• уголовное преследование лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• участие прокуроров в рассмотрении дел судами и опротесто­вании противоречащих законам решений, приговоров, опре­делений и постановлений судов;

• надзор за исполнением законов судебными приставами;

• правотворческая деятельность.

Закрепленные в гл. 1-4 (разд. 3 и 4) Закона о прокуратуре отрасли прокурорского надзора обусловлены спецификой функ­ций, выполняемых различными органами, ведомствами, долж­ностными лицами, а также особенностями задач, решаемых в рамках каждой отрасли надзора.

Этим предопределяется наличие у прокурора в каждой отрас­ли надзора особых полномочий. К примеру, прокурор, осуще­ствляющий надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих наказание (ст. 33 Закона о проку­ратуре), наделен большими полномочиями по сравнению с про­курором, осуществляющим надзор в другой сфере.

Статья 8 Закона о прокуратуре важное значение придает ко­ординационной деятельности прокуратуры по борьбе с прес­тупностью.

Под координацией понимается согласование действий право­охранительных органов в решении общих задач по борьбе с преступностью. Эти действия согласовываются по целям, време­ни, месту проведения и программам.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе:

• соблюдения законности - безусловного и точного исполнения всеми участниками действующего законодательства, обеспече­ния неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиты прав и законных интересов человека и гражданина, интересов общества и государства;

• равенства всех участников координационной деятельности (суд, прокуратура, органы внутренних дел, Федеральная служба безопасности, таможенный комитет, налоговая по­лиция, органы юстиции, арбитраж, государственно-общест­венные органы) при постановке вопросов, внесении пред­ложений, разработке мероприятий и принятии решений, направленных на охрану законности и правопорядка, борь­бу с преступностью;

• самостоятельности каждого участника координационной деятельности при выполнении согласованных решений, рекомендаций и реализации мероприятий, разработанных коллегиональным координационным органом, но в рам­ках полномочий, очерченных ему законодательством Рос­сийской Федерации;

• гласности в деятельности в допустимых пределах, не нару­шающих права и свободы граждан, тайну следствия, государ­ственную и иную охраняемую законом тайну;

• ответственности конкретного должностного лица правоохра­нительного органа за исполнение совместных решений, вы­полнение намеченных мероприятий;

• конкретности выполнения согласованных действий по предме­ту, органам, лицам, месту, времени и способам их исполнения.

Координация деятельности правоохранительных органов осу­ществляется органами прокуратуры с соблюдением принципа ее централизации. При этом не допускается вмешательство одних органов в компетенцию других.

Предметом координации не могут быть специфические для каждого органа функции, как, например, тактика и методика оперативной работы органов МВД, ФСБ, надзорные функции прокуратуры и т.п.

Правоохранительные органы в процессе координации взаи­модействуют с органами законодательной и исполнительной

власти, местного самоуправления, общественными организаци­ями, средствами массовой информации. Представители указан­ных субъектов (не являющихся субъектами координационной деятельности) могут участвовать в работе координационных со­вещаний, выступать с предложениями, относящимся к коорди­национной деятельности, вносить в согласованном порядке проекты документов, требующих обсуждения и принятия реше­ния, входить в состав рабочих групп. В целом их участие в ко­ординационной деятельности носит периодический характер, как правило, они приглашаются в случаях рассмотрения воп­росов, касающихся сферы их компетенции или профессиональ­ной деятельности.

При изучении данной темы важно иметь представление об определенной Законом о прокуратуре организующей роли проку­ратуры в координации правоохранительной деятельности. Это новая функция прокуратуры, которая Законом о прокуратуре 1992 г. не предусматривалась. Правовой основой координаци­онной деятельности наряду с Законом о прокуратуре является Положение «О координационной деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступностью», утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

На Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. Президент РФ определил координацию деятельности правоох­ранительных органов как одну из важнейших функций проку­ратуры: «Никому другому такая работа сегодня не под силу. Да и закон определил именно такую функцию прокуратуры. По­этому на прокуратуре лежит большая часть ответственности за слаженную, командную работу всех правоохранительных орга­нов государства».

В качестве правового механизма координации деятельности по борьбе с преступностью следует назвать, во-первых, приказ Генерального прокурора от 22 мая 1995 г. № 32, которым вве­дено в действие Положение «О совместных следственных опе­ративных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и рас­следования деятельности организованных преступных групп», во-вторых. Типовое положение «Об организации работы пос­тоянно действующих следственно-оперативных групп по раск­рытию умышленных убийств», введенное в действие указани­ем Генерального прокурора РФ от 2 июня 1993 г. № 315-16-93.

В соответствии с названными нормативно-правовыми актами правоохранительные органы:

• осуществляют совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, а также анализ де­ятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, пре­дупреждению и пресечению преступлений;

• выполняют федеральные и региональные программы по борьбе с преступностью;

• разрабатывают с другими государственными органами, а так­же научными учреждениями мероприятия и предложения по предупреждению преступлений;

• разрабатывают предложения по совершенствованию правово­го регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

• подготавливают и направляют информацию о состоянии борьбы с преступностью высшим органам государственной власти.

Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретных обстоятельств.

Особо следует остановиться на взаимодействии прокуратуры с судами, поскольку в силу особого статуса представителей су­дебной власти суды обшей юрисдикции не входят в состав участников координационной деятельности. Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов са­мостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения закону.

Взаимодействие с судами проводится в форме:

• взаимного информирования о состоянии преступности и су­димости;

• использования данных судебной статистики и материалов су­дебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

• совместной работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;

• проведения совместных семинаров и конференций;

• участия соответствующих специалистов в работе по повыше­нию квалификации правоохранительных органов;

• направления совместных информационных писем, справок, обзоров;

• участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ;

• участия председателей судов в заседаниях координационных совещаний.

Координационное совещание образуется в составе председа­теля (Генерального прокурора) и его членов (руководителей со­ответствующих комитетов, ведомств и департаментов).

При изучении темы 1.3.должно быть уделено внимание рас­смотрению вопроса об участии прокуроров в правотворческой деятельности. При этом следует иметь в виду, что действующая Конституция РФ, как уже отмечалось, не предусматривает пра­во законодательной инициативы Генерального прокурора, хотя в прошлом он таким правом наделялся. В связи с этим Гене­ральный прокурор свое участие в правотворческой деятельнос­ти реализует путем обращения в органы, обладающие законо­дательной инициативой, с предложениями об изменении, до­полнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов (ст. 7 Закона о прокуратуре). Отличие данного права прокуро­ра от права законодательной инициативы состоит в правовых последствиях. Обращение с законодательной инициативой субъ­ектов, наделенных таким правом Конституцией РФ (ст. 104), обязывает законодателя рассмотреть внесенный законопроект и принять соответствующее решение, тогда как обращение Гене­рального прокурора с соответствующим предложением рассмат­ривается в обычном порядке.

Участвуя в правотворческой деятельности, органы прокура­туры руководствуются соответствующими приказами и указани­ями Генерального прокурора РФ. В приказе Генерального про­курора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и уч­реждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Фе­дерации», а также в его указаниях от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и сис­тематизации законодательства в прокуратуре Российской Феде­рации"» подчеркиваются требования об исключении фактов представления в законодательные и иные органы не согласую­щихся между собой проектов законов и иных нормативных ак­тов органов законодательной и исполнительной власти, предла­гается прокурорам субъектов Российской Федерации обеспечить активное участие в разработке законодательных актов субъек­тов Федерации, работникам прокуратуры принимать активное участие в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов.

Следует отметить и такую форму участия Генеральной проку­ратуры РФ в правотворческой деятельности, как совместное с дру­гими государственными органами издание нормативных актов в порядке, определенном законом, и издание государственными ор­ганами актов, согласованных с Генеральной прокуратурой РФ. К примеру, многие нормы, содержащиеся в Уголовно-исполнитель­ном кодексе РФ, детализируются в Правилах внутреннего распо­рядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Ми­нистерства юстиции РФ от 30 июля 2001 г. № 224 и согласован­ных с Генеральной прокуратурой РФ 21 июня 2001 г.

Следует отметить и такое направление деятельности проку­ратуры, как надзор за законностью по делам несовершеннолетних.

В Законе о прокуратуре надзор по делам несовершеннолет­них не выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурор­ского надзора, но это не умаляет важности и значения данно­го участка прокурорской деятельности.

Объектом надзора здесь является исполнение законов:

• должностными лицами в области образования, включая про­фессионально-техническое;

• жилищно-коммунальными органами;

• администрацией предприятий и учреждений;

• комиссиями по делам несовершеннолетних;

• администрацией учреждений уголовно-исполнительной сис­темы Минюста России;

• воспитательными учреждениями; а также исполнение роди­телями и другими гражданами требований закона о воспита­нии детей, предупреждение отрицательного влияния на них.

При осуществлении прокурорского надзора за законностью деятельности различных учреждений, организаций и должност­ных лиц в отношении несовершеннолетних реализуются все ос­новные направления деятельности прокуратуры.

Это касается надзора:

• за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными орга­нами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами;

• за органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознание и предварительное следствие;

• за соблюдением законов при задержании, аресте и исполне­нии наказания в отношении несовершеннолетних;

• за соблюдением законов при рассмотрении судами уголов­ных и гражданских дел рассматриваемой категории лиц.

Отметим, что полномочия прокурора, осуществляющего над­зор по делам несовершеннолетних, не имеют своей специфики, так как зависят от той или иной отрасли надзора.