Тема 2.1. Прокурорский надзор за исполнением законов. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

1. Прокурорский надзор за исполнением законов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Рассматривая эту тему, необходимо учитывать, что ст. 21 За­кона о прокуратуре возлагает на прокуратуру надзор за испол­нением законов федеральными министерствами, государствен­ными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами во­енного управления, органами контроля и их должностными ли­цами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Предметом надзора является также соответствие законам правовых актов, издаваемых указан­ными выше органами и должностными лицами.

К законодательным актам, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, относятся также международные дого­воры Российской Федерации, акты, содержащие общепризнан­ные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы и имеющие приоритетное значение в случаях расхож­дения с отечественным законодательством. К ним в первую оче­редь относятся: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция о защите прав чело­века и основных свобод (1950 г.), Конвенция против пыток и других жестоких и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.) и др.

Закон о прокуратуре определил компетенцию органов про­куратуры, которая в своей деятельности должна строго руковод­ствоваться положениями закона. Направления деятельности прокуроров в сфере надзора за исполнением законов определе­ны Генеральным прокурором РФ в приказе от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Изучая тему 2.1., важно обратить внимание на следующие ос­новные требования приказа Генерального прокурора РФ:

• прокурорский надзор не распространяется на исполнение других (кроме законов) правовых актов, не нарушающих и не ущемляющих прав и свобод граждан, интересов общест­ва и государства;

• органы прокуратуры осуществляют собственные полномочия, не подменяя органы государственного, хозяйственного уп­равления и контроля и не вмешиваясь в их оперативно-хо­зяйственную деятельность;

• прокуратура не вправе осуществлять проверки хозяйственной деятельности, относящиеся к сфере полномочий других го­сударственных, надзирающих или контрольных органов;

• проверки исполнения законов могут проводиться прокуро­рами при наличии определенных условий:

а) прокурор должен располагать информацией о нарушени­ях закона;

б) поступившая к прокурору информация о нарушении за­кона требует принятия мер непосредственно прокурором.

Разумеется, прокурор не может оставаться безучастным при обнаружении иных нарушений, реагирование на которые входит в компетенцию других государственных органов. В таких случа­ях он направляет информацию в соответствующие государствен­ные, надзирающие или контролирующие органы с тем, чтобы они, используя свои полномочия, устранили эти нарушения.

Задачи проверки исполнения законов состоят в установле­нии фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовав­ших правонарушениям.

Статья 22 Закона о прокуратуре детально регламентирует полномочия прокурора, позволяющие устанавливать факты на­рушений закона, лиц, ответственных за их нарушение и формы реагирования на выявленные нарушения в процессе осущес­твления надзора за исполнением законов. В этой же статье в п. 1 предусмотрено, что должностные лица органов и учреждений, явившихся объектом внимания прокуратуры, должны незамед­лительно приступить к выполнению ее требований о проведе­нии проверок и ревизий.

Это положение важно не само по себе. В современных усло­виях, когда проверять исполнение законов непосредственно в уч­реждениях и предприятиях без получения сигналов о нарушени­ях ими законности прокуроры не имеют возможности (исключе­ние составляют вопросы соблюдения прав и свобод человека), реализация права требования проведения проверок (ревизий) и прежде всего контролирующими органами служит важным источ­ником информации о состоянии законности на этих объектах.

Прокуратура как орган, осуществляющий надзор за соблю­дением законности, призвана своевременно выявлять противо­речащие закону акты и принимать меры к признанию таких ак­тов недействительными или требовать приведения их в соотве­тствие с требованиями действующего законодательства. В случае недостаточности полномочий прокурор, выявивший нарушение закона, вправе обратиться с предложением о восстановлении за­конности к вышестоящему прокурору, в том числе и к Генераль­ному прокурору.

К правовым средствам устранения выявленных нарушений закона в первую очередь относится протест прокурора, который подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в деся­тидневный срок с момента поступления.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, ли­бо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд с требованием о признании указанного акта не­действительным. В каждом конкретном случае это определяет­ся прокурором в зависимости от обстоятельств, способствующих нарушению закона, тяжести наступивших последствий, реакции общественности и т.д. К правовым актам, противоречащим за­кону, которые могут быть опротестованы прокурором, относят­ся приказы, распоряжения, указания, предписания, директивы, инструкции, правила, наставления, положения, разъяснения, ру­ководства, а также незаконные действия должностных лиц.

Сущность опротестовывания незаконных правовых актов сос­тоит в том, что прокурор, осуществляя надзор за соблюдением законности, мотивированно излагает, в чем выражается наруше­ние закона, и от имени государства требует от соответствующих органов и учреждений, их должностных лиц отменить изданный ими незаконный акт, восстановить нарушенные права и охраня­емые законом интересы граждан, общества и государства.

Требования прокурора об отмене незаконного акта, изложен­ные в протесте, влекут для соответствующего органа или долж­ностного лица обязанность рассмотреть в установленный срок протест и принять решение (удовлетворить или отклонить про­тест). Обязанность рассмотреть протест носит правовой харак­тер и подлежит безусловному выполнению с обязательным уве­домлением прокурора о принятом решении.

Протест до его разрешения может быть отозван принесшим его прокурором.

Критериями для оценки правовых актов как противоречащих закону, дающими основание прокурору внести протест или об­ратиться в суд с требованием о признании таких актов недей­ствительными, могут быть:

• несоответствие правовых актов предписаниям конституцион­ных норм, нормам федеральных законов;

• искажение их смысла;

• выход за пределы полномочий, предоставленных органу, уч­реждению, их должностным лицам, издавшим правовой акт, законом;

• несоблюдение формы и процедуры принятия правовых актов.

Одним из действенных средств предупреждения правонаруше­ний путем принятия мер к устранению обстоятельств, их вызвав­ших, является представление об устранении нарушений закона. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должно­стному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения закона, в тех случаях, когда наряду с устранением выявленных нарушений закона возникает необходимость в осуществлении мер по ликвидации обстоятельств, породивших эти или спосо­бствующие им нарушения. Обычно такая мера реагирования применяется прокурором в случае установления нескольких од­нотипных нарушений закона должностными лицами, допущен­ных при сходных обстоятельствах, либо при выявлении типич­ных правонарушений в учреждениях, организациях, на предп­риятиях одной подчиненности или отрасли в целом. Наряду с требованием об устранении нарушений закона прокурор вправе предложить конкретные меры, направленные на восстановление законности, а также поставить вопрос о привлечении виновных в нарушении закона должностных лиц к административной, дис­циплинарной или материальной ответственности без дополни­тельного вынесения специальных постановлений об этом.

Представление подлежит обязательному рассмотрению с при­нятием в течение месяца органом, в адрес которого оно было направлено, конкретных мер по устранению допущенных нару­шений закона и обстоятельств, им способствующих. О результа­тах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме.

Представление в качестве правового средства устранения причин и условий, способствовавших совершению нарушений, применяется во всех сферах (отраслях) прокурорского надзора. Исходя из характера нарушения закона, прокурором выно­сится постановление о возбуждении уголовного дела или произ­водства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонару­шении подлежит рассмотрению органом либо должностным лицом, которому оно адресовано, в установленный законом срок. Требования, предъявляемые к постановлению о возбуж­дении уголовного дела, и порядок его вынесения установлены УПК РФ.

В целях предупреждения правонарушений, а также при на­личии сведений о готовящихся противоправных деяниях про­курор может объявить должностным лицам в письменной фор­ме предостережение о недопустимости нарушения законности и устранении обстоятельств им способствующих. Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителя. В случае неисполнения требова­ний, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законе порядке.

Для уяснения сущности указанной меры реагирования сле­дует обратиться к указанию Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о не­допустимости нарушения закона».

Все виды актов прокурорского реагирования состоят из трех частей: вводной, констатирующей и постановляющей (см. прило­жение 1). Необходимо, чтобы эти акты отвечали следующим требованиям:

• всесторонне и полно раскрывали правовую сущность, конк­ретные обстоятельства и негативные последствия нарушений закона, обстоятельства, способствующие им;

• имели аргументированное обоснование факта нарушения ор­ганом, учреждением, их должностными лицами конкретной нормы закона;

• содержали конкретные предложения, направленные на вос­становление законности, о привлечении виновных к ответ­ственности;

• соответствовали форме документа, установленной для каж­дого акта реагирования, т.е. содержали соответствующие рек­визиты и отвечали определенным законом требованиям;

• были юридически и стилистически грамотно изложены, не содержали исправлений, подчисток и помарок;

• имели предписание об обязательности рассмотрения акта про­курорского реагирования в сроки, установленные законом;

• были составлены на официальном бланке прокурора, содер­жали указание должности, классного чина лица, подписав­шего протест, а также адресата и даты его направления ад­ресату, исходящий номер и название документа.