Вопрос 3. Конфликты интересов на государственной и муниципальной службе и механизм их урегулирования

Конфликт интересов на государственной и муници­пальной службе следует рассматривать прежде всего как конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами должностного лица государствен­ной и муниципальной власти, при котором его частные интересы (вытекающие из положения должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им его официальных обязанно­стей или функций.

Конфликты интересов обычно делятся на две категории:

а) денежные интересы, включающие действительную и потенциальную финансовую выгоду (например, долж­ностное лицо или член его или ее семьи владеет собствен­ностью, имеет акции или должность в компании, которая участвует в тендере на государственный контракт. При этом прибыль может состоять в повышении ценности собствен­ности в результате принятого благоприятного решения или выбора определенного участника тендера на работу по госу­дарственному контракту);

б) неденежные интересы, не имеющие финансовой составляющей (например, городской плановик совета, име­ющий ребенка, посещающего местное дошкольное учебное заведение, рассматривает на добровольных началах планы о каких бы то ни было расширениях этой школы. В этом случае он имеет личный интерес в утверждении соответ­ствующих планов, что может повлиять на беспристрастную оценку заявления)^[8].

В научной литературе, практических рекомендациях по административной этике и служебному поведению должностных лиц выделяют следующие основные сферы конфликта интересов в системе государственной граждан­ской и муниципальной службы:

• конфликт интересов, связанный с коммерческой и пред­принимательской деятельностью (проявляется в случае, если государственный гражданский или муниципальный служащий сам либо через доверенных лиц, а также лица, связанные интересами с государственным гражданским или муниципальным служащим, осуществляют коммерческую и предпринимательскую деятельность в сфере, находя­щейся в сфере регулирования, осуществляемой непосред­ственно государственным гражданским или муниципаль­ным служащим либо органом, где он служит);

• конфликт интересов, связанный с управлением госу­дарственной и муниципальной собственностью (может про­являться в форме использования управляемой собственно­сти или доходов от ее использования в личных интересах служащего либо в интересах связанных с ним лиц);

• конфликт интересов, связанный с приватизацией государственного и муниципального имущества (может проявиться при участии в процессе приватизации на сто­роне приобретателя приватизируемого государственного или муниципального имущества лиц, связанных с госу­дарственным гражданским или муниципальным служа­щим. Чаще всего его выражением является использование должностного положения для создания неравных условий для участников процесса приватизации);

• конфликт интересов при осуществлении тендеров, конкурсов, торгов, закупок (может проявиться при участии в указанных процедурах в качестве потенциальных подряд­чиков лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим);

• конфликт политических интересов (может проявиться при связи государственного гражданского или муниципаль­ного служащего с определенными политическими объ­единениями, включая членство в таких объединениях и их руководящих органах, или зарубежными государствами или организациями);

• конфликт интересов при поступлении на государ­ственную и муниципальную службу и при продвижении по службе (может проявиться в предвзятом отношении к поступающему на государственную или муниципальную службу или продвигаемому по службе в силу личных свя­зей или личной неприязни);

• конфликт интересов при оставлении государственной и муниципальной службы (может проявиться при переходе государственного гражданского или муниципального слу­жащего на работу в организации, непосредственно зависев­шие от решений, принимавшихся им в рамках своих долж­ностных (служебных) обязанностей, или в организации, аффилированные с такими организациями)^[9].

К возможным негативным последствиям конфликта интересов принято относить:

1) нарушение конституционных прав граждан;

2) причинение ущерба престижу государства, государ­ственной и муниципальной службы и конкретного государ­ственного или муниципального органа;

3) причинение имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды);

4) причинение имущественного ущерба третьим лицам, в том числе в результате создания односторонних пре­имуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным услугам.

В связи с этим очень важно знание принятых в мировой практике стратегий, направленных на предотвращение возни­кающих конфликтов интересов и помогающих разрешить уже имеющиеся конфликты. В целом они представлены в виде трех связанных между собой управленческих процедур:

1) выявление потенциального конфликта интересов (определение ситуаций, способных породить потенциаль­ные конфликты интересов);

2) предупреждение возникновения конфликта интере­сов (выяснение, заявляют ли сотрудники о конфликтах);

3) предотвращение негативных последствий конфликта интересов (решение, как погасить уже имеющиеся конф­ликты).

Как показывает анализ содержания этических кодек­сов государственной и муниципальной службы, принятых в западных странах, основное внимание в них уделяется детально разработанным мерам по предотвращению конф­ликтов интересов, разъяснению того, какие виды деятель­ности государственных и муниципальных чиновников под­падают под положение о конфликте интересов, изложению правил подачи финансовых деклараций, регистрации лоб­бистов и регулирования лоббистской деятельности.

Выдвижение на первый план указанных проблем в эти­ческом законодательстве большинства стран не случайно. Основная функция административной этики — задать госу­дарственной и муниципальной службе верное направление деятельности, ориентировать ее на нравственно должное. Высшая же нравственная цель государственной и муници­пальной службы и особенность морали государственного и муниципального служащего состоят, как уже отмечалось, в абсолютном следовании чиновниками общественному интересу в процессе исполнения их служебного долга.

Именно поэтому при разработке этических кодексов госу­дарственных и муниципальных служащих важно не забывать, что их основное предназначение — создание такой обста­новки в системе государственной и муниципальной власти, при которой государственные чиновники, политики и служа­щие муниципальных органов руководствовались бы в своих действиях общественными, а не частными интересами.

Кодексы поведения государственных и муниципальных должностных лиц (законы об общественной этике) обычно содержат:

1) нормы поведения, регулирующие положения о конф­ликте интересов;

2) план составления финансовой декларации для опреде­ленных категорий служащих, выборных должностных лиц;

3) план составления декларации для лоббистов и регу­лирование их деятельности;

4) процедуры предоставления консультативных заклю­чений;

5) положения о принуждении и наказаниях;

6) сведения о юрисдикции Комиссии по этике или Комиссии по служебному поведению.

Основная составляющая всех этих норм — нацелен­ность на предотвращение конфликтов интересов и создание на этой основе действенного антикоррупционного меха­низма в системе государственной власти, государственной и муниципальной службы. В отличие от статей уголовных кодексов, применение которых возможно только в случае, когда возникают последствия уголовно наказуемого дей­ствия, указанные меры направлены на предотвращение самих этих действий. Так, особенно в современной рос­сийской действительности, нередки случаи, когда высо­копоставленный государственный чиновник управляет отраслью, в которой находится предприятие, держателем акций или владельцем которого он является. Нетрудно предположить, что указанное предприятие наверняка будет пользоваться теми или иными преимуществами (выигры­вать тендеры, получать субсидии, пользоваться льготами), которые попытается обеспечить ему этот государственный чиновник, используя свое служебное положение. Поэтому очень важно создать такой механизм, который исключал бы саму возможность совершения подобных противоправных действий, предусмотреть такие этические нормы и требо­вания, чтобы должностные лица и государственные чины не попадали в ситуацию конфликта интересов (например, не связывали бы себя с теми предприятиями, в отношении которых они принимают решения).

Для предотвращения возможности совершения таких действий необходимо прежде всего чтобы должностные лица, занимающие ту или иную государственную или муни­ципальную должность, заявляли о возможном конфликте интересов. С этой целью предлагалось, например (в рос­сийском парламенте эту идею в свое время активно про­водила фракция Союза правых сил), чтобы должностные лица и служащие ежегодно заполняли специальную декла­рацию о конфликте интересов, в которой они должны были ответить на вопросы о том, порождает ли их деятельность конфликт интересов, существуют ли в сфере их деятель­ности области, связанные с их собственными интересами, принимают ли они решения, которые дают преимущества лицам и предприятиям, с которыми они связаны. В случае положительного ответа на эти вопросы, должностное лицо должно было либо принять необходимые меры для урегу­лирования возможного конфликта интересов (например, продать акции предприятия, в котором у него есть инте­ресы), либо уйти с должности. Непредставление указанной декларации предполагало увольнение с должности.

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Прочитайте фрагмент Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведе­ния государственных служащих» и ответьте на вопросы по тексту.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

служебного поведения государственных служащих

1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

2. Государственный служащий, сознавая свою ответствен­ность перед государством, обществом и гражданами, призван:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросо­вестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспече­ния эффективной работы государственного органа;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социаль­ных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо лич­ных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препят­ствующих добросовестному исполнению должностных (служеб­ных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государ­ственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую воз­можность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объеди­нений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и пра­вила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности раз­личных этнических, социальных групп и конфессий, способство­вать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конф­ликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязан­ностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.

3. Государственный служащий, наделенный организационно- распорядительными полномочиями по отношению к другим госу­дарственным служащим, также призван:

принимать меры по предотвращению и урегулированию конф­ликта интересов;

не допускать случаев принуждения государственных служа­щих к участию в деятельности политических партий, иных обще­ственных объединений.

1. Исходя из текста Указа Президента РФ, дайте определение конфликта интересов. Определите, какие из приведенных положе­ний данного акта прямо связаны с проблемой регулирования конф­ликта интересов на государственной службе.

2. Какие действия должен предпринять государственный слу­жащий при угрозе возникновения конфликта интересов?

3. Приведите примеры конфликтов интересов из политической практики различных стран и современной России.

Необходимой предпосылкой предупреждения конф­ликтов интересов на государственной и муниципальной службе является определение перечня запретов на те дей­ствия, которые могут вызвать конфликт интересов, а также санкции за их нарушения. Наиболее детальную разработку мер по предупреждению конфликтов интересов и порядка их урегулирования содержат этические кодексы американ­ской государственной службы.

Так, в «Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд»^[10] в специальном разделе, посвя­щенном вопросу о том, какие виды деятельности подпадают под положение о конфликте интересов, контролируемые Комиссией штата по этике, говорится.

1. Служащий или должностное лицо не может участво­вать в качестве служащего или должностного лица в деле, в котором он, его родственники или субъекты, связанные с ним, имеют доход.

2. Служащий или должностное лицо не может участво­вать в деле, которое включает в качестве одной из сторон субъект бизнеса, с которым он или его родственники имеют служебные, договорные или кредиторские взаимоотноше­ния.

3. Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, подчиненным руководству этого слу­жащего (должностного лица) или органа, в состав которого входит служащий.

4. Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, который имеет контракт или догова­ривается о контракте с органом, в состав которого входит этот служащий.

5. Служащий или должностное лицо не может под­держивать отношения найма, которые могли бы повлиять на его беспристрастность и независимость суждений.

6. Служащий не может умышленно использовать пре­стиж своей должности для личной выгоды или выгоды дру­гого лица.

7. Служащий или должностное лицо, чьи обязанности заключаются в решении вопросов, относящихся к субъекту любого контракта со штатом, не может стать, будучи служа­щим штата, служащим стороны, заключающий контракт со штатом.

8. Служащий или должностное лицо не может содей­ствовать или представлять сторону за разовое вознаграж­дение в любом деле, затрагивающем любой орган штата или политическое подразделение, не иначе как в судебном или ему подобном разбирательстве. Служащим судебной ветви власти воспрещается также представлять какую-либо сто­рону в суде или в органе судебной ветви власти.

9. Бывшее должностное лицо или служащий не может за вознаграждение содействовать или представлять кого- либо, кроме штата, в судебном деле, договоре или ином конкретном деле, затрагивающем штат, если в этом деле он принимал значительное участие в качестве должностного лица или служащего.

10. Должностному лицу или служащему нельзя домо­гаться какого-либо подарка. За некоторым исключением, должностному лицу или служащему нельзя осознанно прямо или косвенно принимать любой подарок от любого лица, о котором должностное лицо или служащий знает или имеет причину знать, что оно:

а) имеет или пытается вести любого рода дела с его орга­ном;

б) вовлечено в деятельность, регулируемую или контро­лируемую его органом;

в) имеет финансовые интересы, на которые вполне опре­деленным образом данный служащий может существенно повлиять, или

г) является лоббистом в отношении дел, входящих в слу­жебную сферу полномочий данного служащего.

11. Должностное лицо или служащий не имеет права раскрывать или использовать в своих экономических инте­ресах или интересах другого лица конфиденциальную информацию, полученную благодаря своему положению.

Помимо перечня основных видов запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, кодексы пове­дения и законы по этике государственных служащих содер­жат в качестве обязательного и такое требование, как подача государственными служащими и должностными лицами финансовой декларации. Суть этой декларации заклю­чается в заполнении, обычно ежегодном, анкеты, в кото­рой отражаются определенная деятельность или доходы, которые относятся к содержащимся в этическом кодексе или законе об этике положениям о конфликте интересов. Кроме основной своей цели — способствовать Комиссии по этике, персоналу государственных органов и обществен­ности отслеживать возможные конфликты интересов, подача финансовой информации помогает руководителям учрежде­ний и ведомств избегать непреднамеренного предоставления лицу такой работы, которая может привести это лицо к нару­шению закона об этике. Заполняя анкету, должностное лицо или кандидат на должность знакомится с перечнем вопросов, на которые ему, возможно, потребуется обратить внимание по роду своего служебного положения, что также немало­важно. Наконец, подача финансовой декларации позволяет избирателям более объективно оценивать соответствие кан­дидатов той должности, на которую они претендуют.

Какого рода информация включается в финансовые декларации? Согласно «Краткому изложению закона об общественной этике штата Мэриленд» Закон предписы­вает большинству служащих и должностных лиц включать в декларацию следующие основные статьи.

1. Имеющиеся вложения в недвижимость.

2. Имеющиеся вложения в корпорации и товарищества.

3. Имеющиеся вложения в неакционерные предприятия, делающие бизнес со штатом.

4. Подарки стоимостью свыше 25 долл., полученные от лиц, имеющих деловые отношения со штатом, регулируе­мых штатом или зарегистрированных в качестве лоббистов.

5. Занимаемые лицом или его ближайшими членами семьи (супруг и находящиеся на иждивении дети) долж­ности служащих, руководителей, оплачиваемая окладом работа или участие в товариществах, в деловых предпри­ятиях, которые ведут дела со штатом.

6. Долги самого лица или ближайших членов его семьи (исключая кредитные счета розничной торговли), неопла­ченные любым лицам, делающим бизнес со штатом.

7. Фамилии и должности ближайших членов семьи, которые были наняты на работу штатом Мэриленд.

8. Наименование каждого места оплачиваемой работы и указание любого делового предприятия, единоличными или долевыми собственниками которого являлось само лицо или ближайшие члены его семьи и от которого был получен доход.

Существуют общие правила, определяющие время пред­ставления финансовых деклараций. В большинстве случаев должностные лица и служащие подают декларации не позд­нее 30 апреля каждого календарного года. Вновь назначен­ные служащие или должностные лица подают деклара­ции в течение 30 дней с момента их назначения. Важным условием, практикуемым во многих странах, является требование подачи служащими и должностными лицами, оставляющими свой пост, так называемой заключительной декларации. Как правило, эта декларация подается в тече­ние 60 дней после завершения служащим или должностным лицом своей деятельности.

Требование открытости и прозрачности государствен­ной и муниципальной службы ставит вопрос о доступно­сти финансовых деклараций служащих и должностных лиц для ознакомления общественности. В большинстве стран финансовые декларации доступны общественности для озна­комления при соблюдении двух следующих условий: 1) лицо, изучающее или снимающее копию с декларации, должно зарегистрировать в Комиссии по этике свою фамилию и домашний адрес одновременно с фамилией того, чья декла­рация изучается; 2) лицо, подавшее декларацию, имеет право по своему запросу получить сведения о фамилии и адресе любого лица, которое знакомится с его декларацией.

В этическом законодательстве многих стран содержится требование декларирования лоббистской деятельности, согласно которому лица, расходующие денежные сред­ства, или получающие вознаграждение для оказания влия­ния на законодательные действия, или делающие подарки для оказания влияния на управленческие действия, должны регистрироваться и отчитываться о своих затратах. Обычно информация о регистрации включает фамилию регистри­руемого лица или регистрируемой организации, фамилию работодателя, если таковой имеется, и предмет будущей лоббистской деятельности. В отчеты о затратах включаются продукты и напитки для должностных лиц и служащих, вознаграждение, выплаченное лоббистам и их администра­тивно-хозяйственные расходы. Организации, занимающи­еся главным образом лоббистской деятельностью, должны представлять отчет тех лиц или субъектов, которые обеспе­чивают не менее 5% дохода организации.

В юрисдикцию Комиссий по этике входит применение санкций по отношению к тем, кто нарушает отмеченные требования. Так, в упоминаемом нами «Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд» говорится, что Комиссия, если решит, что нарушение Закона имело место, имеет право:

1) издать предписание о приостановке и прекращении противоправного действия;

2) объявить выговор;

3) рекомендовать уполномоченным органам выне­сти порицание, понизить в должности или наложить какое- либо другое дисциплинарное взыскание.

Комиссия может также просить судебные инстанции: издать предписание о приостановке или прекращении противоправного дей­ствия; отменить некоторые служебные действия; наложить значительный штраф. Закон также конкретно определяет, какое его нарушение служащими может стать основанием для истечения срока найма, для наложения дисциплинар­ного взыскания или для приостановки выплаты жалованья. Если будет установлено, что лицо своевременно не подало финансовую декларацию, не зарегистрировалось в качестве лоббиста или не подало отчет о лоббистской деятельности, то оно может подвергнуться штрафу до 250 долл. Лицо, которое сознательно или преднамеренно нарушает поло­жения Закона о лоббистской деятельности, подвергается к тому же и уголовному наказанию.

Важной составляющей профилактики и предупреждения конфликтов интересов является оказание консультативной помощи служащим и должностным лицам, что также входит, как уже отмечалось ранее, в функции Комиссии по этике. Если должностное лицо или служащий считает, что действие, которое он намеревается совершить, может по-разному толко­ваться законом об этике, ему рекомендуют обратиться к персо­налу Комиссии по этике. Если при этом требуется официаль­ное письменное заключение, то служащий может запросить и его. Консультативное заключение может быть также запро­шено должностным лицом или служащим относительно под­чиненного ему должностного лица или служащего, оно может быть запрошено и лицами, не являющимися должностными лицами, служащими или лоббистами. Лицо, запрашивающее заключение, может попросить о конфиденциальности заклю­чения. Поэтому очень важно, чтобы консультативные заклю­чения были по возможности написаны таким образом, чтобы не допустить опознания личности — его объекта.