Вопрос 1. Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

МОРАЛЬНЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

В результате освоения данной главы студент должен:

знать

• этические аспекты борьбы с бюрократизмом и коррупцией па государственной и муниципальной службе;

• виды и содержание конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе и механизмы их урегулирования;

• содержание и проблемы этики оказания влияния (регулиро­вания лоббистской деятельности);

уметь

• выявлять общее и особенное в способах и механизмах борьбы с коррупцией и бюрократизмом, этическом регулировании лоббист­ской деятельности;

• выявлять и предлагать способы решения проблем, препятству­ющих реализации этих принципов в практической деятельности государственных и муниципальных служащих;

• проводить сравнительный анализ возможных конфликтов 11 нтересов в конкретной ситуации морального выбора государствен­ного и муниципального служащего;

• определять способы и механизмы урегулирования конфликта интересов в практической деятельности работников государствен­ных и муниципальных органов власти;

владеть

• навыками урегулирования конфликта интересов в своей профессиональной деятельности;

• навыками использования в своей профессиональной деятельности основных положений, норм и принципов этики государствен­ной и муниципальной службы.

Вопрос 1. Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

К числу основных факторов, объясняющих трудно­сти и противоречия становления демократии в России, без сомнения следует отнести ту особую роль, которую играла в политической жизни общества российская бюро­кратия. Речь здесь идет об известном в социологической науке и политической практике конфликте между бюро­кратией и демократией, на возможность которого впер­вые обратил внимание Макс Вебер. Выход из этого про­тиворечия теоретик идеальной модели бюрократии, как известно, предлагал искать на пути перехода к «плебисцит­ной вождистской демократии», основанной на приоритете избранного прямым голосованием народом и потому неза­висимого от бюрократии харизматического лидера.

Для России антитеза «бюрократии» и «демократии», связанная с широкими возможностями бюрократического аппарата тормозить процесс демократических преобразо­ваний, имела особое значение. Антидемократическая сущ­ность отечественной бюрократии была обусловлена самим характером абсолютистского государства в России, узур­пировавшего суверенитет личности, ее права и свободы и выступавшего в роли полновластного распорядителя настоящего и будущего миллионов людей. Это было харак­терно как для дореволюционной самодержавной монархии в России, так и для советской партийно-государственной номенклатуры, подавлявшей любые формы политической, экономической и культурной самостоятельности населе­ния. Политика российских федеральных властей послед­них лет, направленная на последовательное выстраивание вертикали власти — явление того же порядка.

В научной литературе обращалось внимание на специ­фические черты русской модели управления и управлен­ческой культуры. В целом для российского менталитета было характерно стремление к политической целостности через централизацию власти, что вело к постоянному вос­производству в массовом сознании необходимости силь­ной власти единого центра. В определениях Г. Хофштеде и Д. Боллинже Россию следует отнести к типу вертикаль­ных управленческих культур с характерным для них высо­ким индексом дистанции власти. Являясь неотъемлемым атрибутом национальной управленческой культуры, эта особенность культуры управления (и шире — властных отношений) в России изначально оправдывала идею нера­венства распределения власти в организованных структу­рах. На этой почве вмешательство сильной власти («силь­ной руки») не воспринималось массовым сознанием как ущемление прав отдельной личности, а напротив, воспри­нималось как определенное благо. Все это, с одной стороны, создавало основу для распространения в массовом созна­нии терпимого отношения к авторитарному (недемокра­тическому) стилю управления, воспитало у большинства российских граждан привычку к чинопочитанию, с дру­гой — мало способствовало формированию устойчивой тра­диции участия широких масс в политической жизни.

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государ­ственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство; буквально — власть конторы, господство аппарата управ­ления) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфи­ческие «модели» бюрократии, различающиеся по: 1) весу бюрократии в обществе; 2) характеру и способам решения государственных задач; 3) взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюро­кратии:

1) «имперскую» («традиционную») бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиат­ских империях (в средневековом Китае), в которых главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет тра­диций, обязательных для исполнения всеми членами обще­ства, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриаль­ному.

Исторически современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство кото­рого в отличие от всех прежних типов управления опира­лось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня сложно отри­цать, что рационально организованная бюрократия явля­ется одним из важнейших социальных изобретений совре­менной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления^[1].

Понятие «бюрократия» не следует путать с понятием «бюрократизм», поскольку они не тождественны, хотя зачастую и совпадают. С точки зрения сущностного опре­деления явления, бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

• перенос функционерами бюрократической организа­ции акцента с целей организации на ее средства, в резуль­тате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

• раздутый, запутанный аппарат управления и «бумаж­ный» стиль работы;

• подмена закона инструкциями под видом конкретиза­ции закона;

• чрезмерная, мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппа­рате;

• повиновение, превращающееся в верноподданниче- ство к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия, как и бюрократизм возникли вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специ­фическими особенностями работы органов власти. К ним следует в первую очередь отнести: разрастание и услож­нение функций государственного аппарата, владение тех­никой административной работы, обладание информацией и документацией, возможности составления и интерпрета­ции государственных решений и актов, ведения переписки с населением и т.д. Все это делает население, равно как и высшие инстанции, зависимым от аппарата чиновников, а сам аппарат — автономным и полновластным.

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Изучите приведенный ниже текст и ответьте на заданные вопросы.

Современный исследователь проблем бюрократии А. В. Обо­лонский выделяет несколько причин, способствующих перерож­дению бюрократической организации и порождающих бюрокра­тизм как социальное явление. В качестве социально-политической основы бюрократизма ученый называет реально существующую опасность отрыва аппарата управления от общества, «в резуль­тате чего он превращается в самостоятельную силу с собствен­ными эгоистическими интересами, которые он всячески поддер­живает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами». Другой основой для развития бюрокра­тизма, по наблюдению ученого, является присущий любой бюро­кратической организации антидемократизм, который возникает «из мнимой монополии чиновников на компетентность, оставля­ющей за "простыми" людьми лишь роль просителей, ходатаев»^[2]. Наконец, в организационно-техническом плане бюрократическая модель управления также может порождать бюрократизм, когда по разным причинам основная задача чиновника — «обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил» пре­вращается в самоцель, в результате чего происходит канцеляр­ская подмена содержания формой^[3].

1. Какова, по мнению ученого, социально-политическая основа бюрократизма? К каким последствиям может привести отрыв аппарата управления от общества?

2. В чем заключается антидемократизм бюрократической организации? Приведите примеры.

3. Как вы понимаете данную ученым характеристику орга­низационно-технической основы бюрократизма, заключающейся в канцелярской подмене содержания формой?

В литературе по административной этике называются и другие причины, обусловливающие доминирование бюро­кратизма в органах государственной и муниципальной вла­сти. В первую очередь трудность борьбы с бюрократизмом в любом государстве объясняется слабостью законотворче­ской практики. Суть проблемы заключается в том, что про­тиворечивость многих норм права и их изначальная много­гранность, равно как и отсутствие в нормативных правовых актах прописанного механизма их реализации создают широкие возможности для вольной трактовки (чаще всего в личных интересах) существующих законов государствен­ными и муниципальными служащими. Другая, не менее важная причина «живучести» бюрократизма государствен­ной и муниципальной власти, по мнению исследователей, связана с отсутствием в органах исполнительной власти механизма контроля за работой чиновников (отсутствием в правилах организации рабочих мест в государственных и муниципальных учреждениях жестких требований ука­зывать на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества служащих, которые в них работают, систем быстрого реа­гирования на жалобы граждан по отношению к государ­ственным служащим и т.д.) и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных и муниципальных слу­жащих^[4].

Что же касается российской действительности, то здесь роль бюрократии (и, соответственно, бюрократических методов управления), учитывая особое место государ­ства в системе общественно-политических отношений, изначально была высокой. Это относится, как к дорево­люционному периоду в развитии России с характерными для него этагпизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, так и особенно к послеоктябрьскому советскому периоду. Именно в советской России произошло утверж­дение командно-административной системы с жестко цен­трализованным хозяйством на базе огосударствленной соб­ственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Эволюционируя, российская бюрократия сближалась с той моделью власти и управления, которая сформирова­лась в древнейших азиатских империях (Китай) и отлича­лась значительной независимостью бюрократии от обще­ства, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти — с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были: четкая внутренняя градация правящего слоя, строгая личная ответственность чиновни­ков, цензорский надзор за администрацией и унификация мышления государственных служащих, систематическое обновление аппарата.

Особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приоб­рела новую организационную форму — форму коммунисти­ческой «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) админи­страции и политики, постепенно подчинившей и поглотив­шей административный сектор. Базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политиче­ским качествам и на основе принципа личной преданности.

Современное российское чиновничество в целом, увы, не изменило своим привычкам. Более того, факты свидетельствуют о том, что демократизация в условиях России в реальности привела к тому, о чем в свое время писал М. Вебер и предупреждал русский мыслитель И. А. Ильин, — к дальнейшей бюрократизации общества. Политическая элита страны и ее лидеры не могут не пони­мать, что сегодня мы имеем дело с очередной «бюрокра­тической революцией» в России, отличительной чертой которой на сей раз становится процесс «приватизации чиновничества», сделавший коррупцию в государственном аппарате обычным делом. По крайней мере, власть уже должна задуматься о масштабах и опасности повсеместно наблюдающегося явления, когда служащие государствен­ного аппарата и должностные лица стремятся во что бы то ни стало извлечь личные выгоды из своего служебного положения, с тем чтобы компенсировать недостаток своего жалованья, что тем более несложно сделать в наших усло­виях, когда непонятно, где начинаются и где кончаются границы государственного вмешательства в экономические и другие отношения в обществе.