Вопрос 4. Этика оказания влияния и проблема регулирования лоббистской деятельности

Лоббизм (от англ. lobby — кулуары) — в широком смысле слова — деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных комму­никаций в органах власти.

Говоря о сложившейся в современной России практике лоббистской деятельности (которую в европейских странах принято называть «этикой оказания влияния»), многие специалисты с тревогой констатируют, что у нас под лобби­рованием нередко понимается деятельность государствен­ных и муниципальных служащих, что в большинстве стран считается недопустимым. Если посмотреть рейтинги лоб­бистов, которые публиковались некоторыми российскими газетами, говорил на открытых парламентских слушаниях по проблемам парламентской этики в декабре 2000 г. Дирек­тор правового отдела Фонда развития парламетаризма в России А. С. Автономов, то нетрудно обнаружить, что среди лоббистов зачастую значатся люди, реально принима­ющие решения. По справедливому замечанию ученого, это положение ненормально, если учесть, что в большинстве стран лоббирование означает не что иное, как деятельность негосударственных организаций, различного рода обще­ственных и других некоммерческих организаций, которые отстаивают интересы определенных слоев населения.

Подобная ситуация в целом сохранялась и в последу­ющие годы. В качестве подтверждения данного тезиса можно привести проведенное в июле-августе 2008 г. Комитетом по связям с органами государственной власти IABC/Russia и Независимым институтом изучения новой экономики (НИИНЭ) в сотрудничестве с Консалтинговой Группой «РКОтект» экспертное исследование на тему ««Лоббизм и GR в современной России». Экспертный опрос проводился среди ведущих специалистов в области связей с органами государственной власти крупнейших российских компаний и отраслевых объединений в нефтегазовой, табачной, транс- портно-логистической, инвестиционно-банковской, стра­ховой, телекоммуникационной, фармацевтической, авиа­ционной и компьютерной отраслях. Большинство экспертов отмечали, что понимание лоббизма на Западе и в России, скорее, различно. Если на Западе лоббизм действует в стро­гих законодательных рамках, то в России он действует в условиях законодательного вакуума. На Западе лоббиз­мом занимаются специальные подразделения либо профес­сионалы, тогда как в России лоббистами являются первые лица компаний, сами чиновники, депутаты Государствен­ной Думы. Лоббизм на Западе и в России воспринимается по-разному: если в России лоббизм чаще всего связывается с коррумпированной деятельностью власти, то на Западе воспринимается как вполне законная деятельность^[11].

Сразу оговоримся, что относительно новое для обще­ственно-политической жизни России понятие «лоббизм», возникшее в период становления западных демократий, имеет достаточно длительную историю. В середине XIX столетия, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание, тер­мины «лобби», «лоббизм» трактовались преимущественно как «покупка голосов за деньги в Коридорах конгресса», как система контор и агентств крупных монополий, созданных ими при законодательных органах, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государ­ственных чиновников в интересах этих компаний. Лишь с середины XX в. лоббизм начал рассматриваться как более широкое явление, чем только давление на парламент, стал объектом более широкого научного интереса, посвященного процессам взаимодействия государства и гражданского обще­ства. Его осмысление строилось на осознании существова­ния в условиях демократии разнообразных групп интересов, выдвижении на первый план проблемы их представительства.

Всем известно, что в демократических государствах существуют два основных, дополняющих друг друга типа представительства интересов в политике (рис. 7.2). Пер­вый из них известен как «система электорального пред­ставительства». В этом типе представительства каждый

Рис. 7.2. Типы политического представительства

гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах. Второй тип — «система функционального представительства», не опосредован­ного выборами, основан на агрегации частных интересов в групповые и использовании прямых связей с органами власти.

Хотя в конечном счете оба типа политического пред­ставительства выполняют одну общую функцию — пред­ставительство существующих в обществе интересов, они принципиально различаются как по типу представляе­мых интересов, так и по способам их представительства (табл. 7.1). Если электоральное представительство осущест­вляется только через официальные институционализиро­ванные каналы (в частности, через депутатов парламента), то функциональное представительство представляет собой сочетание как институционализированных форм (трехсто­ронние комиссии, консультативные органы), так и неинсти- туционализированных, осуществляемых вне официальных структур. Одной из форм функционального представитель­ства и является лоббизм, под которым обычно понимают деятельность общественных организаций и групп интере­сов, ограничивающихся влиянием на органы государствен­ной власти. Помимо лоббирования, т.е. представительства интересов по отношению к государству и другим факторам, группы интересов выполняют и другие важные функции. К ним, в частности, можно отнести: агрегацию и интер­претацию частных интересов, соотнесение партикулярных интересов с общими интересами и друг с другом, аккуму­лирование и распространение специальных знаний, защиту от конкурентов и разрешение конфликтов, предоставление услуг, выработку профессиональной этики и др.

Таблица 7.1

Особенности электорального и функционального представительства

Электорат — определенная часть граждан, облада­ющих активным избирательным правом, голосующих за ту или иную политическую партию или лидера.

Системы функционального и электорального представи­тельства отличаются друг от друга также опорой на различные типы интересов. Система функционального представительства и, в частности, лоббизм ориентируется прежде всего на пред­ставительство групповых, корпоративных интересов. Совре­менное общество характеризуется высокой степенью струк­турированности, оно разделено на многочисленные группы, отстаивающие свои интересы. Поэтому нет ничего удивитель­ного в том, что разные социальные группы, как коммерческие, так и некоммерческие организации заинтересованы в реализа­ции своих интересов через государственные органы.

Совсем другая картина складывается при электораль­ном представительстве. В процессе выборов политические партии и кандидаты в депутаты апеллируют к общим инте­ресам населения, стремятся заручиться поддержкой как можно большего числа избирателей. Иначе говоря, пар­тийно-парламентское (электоральное) представительство призвано отражать общественные, национальные интересы, интересы общества в целом. Именно поэтому в теории современной представительной демократии депутат рас­сматривается как свободный представитель всего народа, и в большинстве конституционных государств запрещается связывать депутата какими-либо обязательствами по отно­шению к избирателям. Попав в государственный орган, депутат представляет интересы всего государства, из этого он и должен исходить при принятии решений. В этом глав­ное отличие парламентариев и государственных, и муници­пальных служащих от лоббистов. Как справедливо заметил в связи с этим один из современных российских полити­ков, если депутата или государственного служащего можно представить похожим на судью, взвешивающего все аргу­менты «за» и «против», то лоббист больше похож на адво­ката, который целенаправленно отстаивает интересы той социальной группы, которая его делегировала. Именно групповая природа интереса лежит в основе лоббизма, является сущностным признаком и главным источником лоббистской деятельности.

Методы лоббизма могут использоваться не только в системе представительства функциональных интере­сов, но и в различных сферах общественно-политической жизни. Различными могут быть и ресурсы, используемые для оказания влияния. Так, группы интересов, представля­ющих бизнес, могут оказывать влияние благодаря возмож­ности создавать или сокращать рабочие места, ведущие профсоюзы — путем воздействия на экономику с помо­щью организации забастовок, другие группы — благодаря финансовым средствам, которые они могут использовать для заключения соглашений. К важным ресурсам лоббист­ской деятельности следует отнести информацию (возмож­ность информационного воздействия, экспертная информа­ция) и особенно наличие связей с политической элитой, их плотность и устойчивость.

Большинство современных ученых отмечает довольно низкую эффективность традиционных механизмов пред­ставительства интересов. Это связано, во-первых, с тем, что представительство интересов через депутатов парламента, как уже отмечалось, не предполагает удовлетворение груп­повых корпоративных интересов. Во многих странах пар­ламентарии избираются от территориальных округов, в то время как групповые интересы часто не совпадают с терри­ториальными и, как правило, выходят за пределы того реги­она, который представляет в парламенте депутат. С другой стороны, сегодня во многих странах наблюдается кри­зис института политических партий, прежде являвшихся основным механизмом артикуляции интересов социальных групп и их представительства в парламенте. Такое положе­ние во многом объясняется падением в современном плю­ралистическом обществе роли идеологии, которая традици­онно составляла основу партийных программ. Однако дело не только в этом. Сегодня многие говорят о кризисе «пар­тийной формы» представительства как таковой.

Сама природа политических партий приводит к тому, что представляемые ими интересы чаще всего слиш­ком широки и неконкретны. Добиваясь своей главной цели — иметь как можно большую базу электората, партии вынуждены расширять свои программы, чтобы привлечь сторонников, и в результате само представление о том, какие интересы они представляют, становится весьма рас­плывчатым и неопределенным. Положение осложняется тем, что сами интересы приобретают все большую сте­пень градации, которую не в состоянии охватить ни одна партийная программа. В то же время нередки (особенно в России) случаи создания партий «под лидера», пресле­дующих, как правило, краткосрочные цели (например, победить на парламентских выборах) и не ставящих целью реальное отстаивание интересов своего электората. Ослаб­ление роли партийного представительства связано также с тем, что в условиях кризиса централизованного государ­ства сама политическая борьба за удовлетворение интере­сов и требований приобретает новое локальное измерение, вступающее в противоречие с «партийной формой» пред­ставительства.

В этих условиях важное значение приобретают инсти­туты группового представительства и, в частности, лоббизм как специфическая система функционального представи­тельства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и, как считают специалисты, в раз­нообразных направлениях перекрывающая систему геогра­фического и электорального представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента, представителями политических партий. Как показывает практика западных демократий, во многом именно в воздействии групп инте­ресов на властные структуры и политику в целом (в лоб­бировании) реализуется одна из главных целей современ­ного гражданского общества — преодоление политического отчуждения.

С этим соглашаются многие российские политики и уче­ные, призывающие пересмотреть господствующее у нас сугубо негативное понимание лоббистской деятельности. По общему мнению, нормальный лоббист, который прихо­дит не со взяткой, а с информацией о важных проблемах, существующих в обществе — это ресурс любого депутата, который должен быть в курсе проблем своего округа, а зна­чит, заинтересован в получении информации, необходимой для принятия решений.

Вместе с тем групповое представительство сопряжено с целым рядом проблем и противоречий. Оно имеет как свои достоинства, так и существенные недостатки, кото­рые прямо связаны с рассмотренной нами выше пробле­мой конфликтов интересов. Так, при этом типе предста­вительства в связи с отсутствием необходимых ресурсов практически не учитываются и не лоббируются в плюра­листическом процессе волеизъявления интересы так назы­ваемых «слабых» групп (дети, старики, инвалиды и т.д.), что составляет одну из серьезных проблем современных обществ. В то же время присущие группам интересов тен­денции олигархизации значительно снижают легитимацию организованного представления интересов. На способы и эффективность лоббистской деятельности большое влия­ние оказывают такие факторы, как существование сильных конкурирующих групп, юридическая регламентация их деятельности, в том числе и в первую очередь их взаимо­отношений с властными структурами. С изменением поли­тической, экономической или социокультурной ситуации может меняться и активность групп интересов, методы их деятельности. Так, расширение границ вмешательства государства в жизнь общества порождает влиятельную бюрократию, нестабильная экономическая и политическая ситуация, как правило, приводит к усилению криминаль­ных групп. Одной из острых проблем группового пред­ставительства является неправомерное воздействие групп на властные структуры, депутатов и государственных слу­жащих и связанная с этим ангажированность депутатов и должностных лиц в пользу тех или иных интересов, что в совокупности с другими факторами обусловило необхо­димость регулирования лоббистской деятельности во мно­гих странах.

Законы о лоббистской деятельности приняты сегодня практически во всех западных государствах. Проблема лоббирования занимает центральное место среди норм административной и парламентской этики, ей посвящены и особые разделы этических кодексов парламентариев и государственных служащих. Их основная цель состоит не в том, чтобы ограничить влияние заинтересованных групп на органы государственной власти, а в том, чтобы сделать процедуру общения более открытой, тем самым во многом снимая даже подозрение в коррупции. Так, по действующему в США закону о лоббизме все лоббист­ские организации и частные лица, занимающиеся лоб­бистской деятельностью, в обязательном порядке должны регистрировать себя у клерка нижней палаты парламента, предоставлять данные о своей деятельности, источниках поступления и расходовании финансовых средств. Все это делает процедуры взаимоотношения лоббистов с властями более прозрачными и предсказуемыми, обеспечивает важ­ные для демократического процесса одинаковые «правила игры»: власти знают лоббистов, точно также как лоббисты знают о существовании других лоббистов и могут строить в соответствии с этим свою работу.

В России формы цивилизованного лоббизма пока что отсутствуют, преобладает не регулируемый законом лоб­бизм, который в условиях политической и экономической нестабильности нередко сращивается с криминальными кругами. С одной стороны, развитие демократических про­цессов, существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст. 30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые существенно расширили круг субъ­ектов лоббизма в современной России. С другой стороны, в современной России отсутствует необходимая нормативно-правовая база для их эффективного функциониро­вания.

В современной науке существуют различные классифи­кации субъектов лоббизма, в основу которых чаще всего кладется различие по виду интереса и по степени организо­ванности. Так, по виду интереса современные авторы выде­ляют четыре основные группы лоббистов, действующие сегодня в России:

• «политизированные» группы, представляющие груп­пировки бизнеса и его политических представителей, кото­рые добиваются политического влияния через участие в выборах и непосредственно вовлечены в политическую борьбу;

• социальные лоббисты, отстаивающие интересы социаль­ных групп (профсоюзы, феминистские, экологические, моло­дежные организации);

• группы экономических лоббистов, к которым при­надлежат различные корпорации и отраслевые комплексы, а также финансово-промышленные группы;

• региональные лоббисты, представленные лоббистами от обеих столиц и регионов, в которых сосредоточены жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые, транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шах­терский Кузбасс).

Особый интерес с учетом элитарного характера функ­ционирования политики в России представляет участие в лоббистской деятельности (наряду с традиционными для западных обществ группами предпринимателей, бюро­кратов, потребителей, экологов) различных группировок в среде политической элиты. Имея прямое отношение к доминирующей общественной группе, в руках кото­рой сконцентрированы значительные властные ресурсы, эти группировки обладают не меньшими возможностями и влиянием на политику, чем крупные группы интересов.

В связи с наличием в России достаточно больших групп населения, непосредственно зависящих от государ­ственного бюджета (бюрократия, армия, учителя и т.д.), можно говорить о так называемых «бюджетных» группах, довольно успешно, как показывает практика, лоббирующих свои интересы.

Вместе с тем слабость и противоречивость российской правовой системы способствуют активизации лоббистской деятельности, которая в большинстве случаев осуществля­ется вне рамок права.

Никаких общих правил для взаимодействия государ­ственных органов с негосударственными организациями в России до сих пор не существует. Нет и закона о лоббист­ской деятельности. Предложенный еще в 1995 г. на рассмо­трение Государственной Думы и не прошедший первого чтения законопроект о лоббистской деятельности наряду с рядом положительных моментов содержит, по мнению специалистов, крупные недостатки. Он не только не преду­сматривает каких-либо дополнительных прав для тех лоб­бистов, которые зарегистрировались и тем самым подпали под пристальное внимание средств массовой информации и общественности, но и не делает процедуру общения депу­тата с представителями различных организаций и избира­телями более открытой и прозрачной, что является главным условием цивилизованного лоббирования. Как считают специалисты, непосредственно занимающиеся этой про­блемой, ненормальность ситуации в России заключается в том, что из-за недоступности информации никто во власт­ных структурах и в обществе не знает, кто какие интересы отстаивает, за что выступают те или иные группы.

Как показывает опыт большинства стран, характер и круг объектов лоббизма в определяющей мере зависит от сложившейся в государстве практики государствен­ного управления. Так, в авторитарных обществах с огра­ниченной ролью парламента основные усилия лоббистов направлены на правительственные структуры. И напротив, в странах, где исполнительная власть имеет ограниченные возможности в сфере законотворчества, лоббирование осу­ществляется в большей степени на парламентском уровне. В России, особенно после событий 1993 г., роль парламента в выстраивании политического процесса значительно сни­зилась по сравнению с ролью Правительства и Президента. Это во многом обусловило особенности современного рос­сийского лоббизма. Явный перевес исполнительной власти над законодательной заставляет лоббистов обращать повы­шенное внимание именно на исполнительные органы вла­сти, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, закрыт от общественно-политического контроля. Такой выбор вполне естественен для общества, которое продол­жает жить не Столько по законам, сколько по постановле­ниям и указам.

По наблюдению экспертов, сегодня в России наибо­лее мощные лоббистские группы функционируют внутри исполнительной власти, вокруг политических фигур (пре­мьер-министра, его заместителей). Огромное поле деятель­ности для лоббистов создают существующий при Прези­денте РФ мощный административный аппарат, Служба помощников Президента РФ, являющаяся самостоятель­ным подразделением и играющая одну из ведущих ролей в принятии решений, равно как и чрезвычайно широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только формирует аппарат, но и контролирует деятельность Представителей Президента в субъектах РФ.

Одной из основных причин распространения в России нецивилизованных форм лоббирования интересов отече­ственные и зарубежные авторы видят в отсутствии в стране развитого гражданского общества. Слабость и фрагментированность институтов гражданского общества приводят к тому, что последние не в состоянии противостоять экс­пансионизму традиционно сильного российского государ­ства. В этих условиях наиболее оптимальными становятся скрытые методы лоббирования, которые не только не спо­собствуют равному представительству интересов, но и дис­кредитируют сам процесс лоббирования.

Рекомендуемая литература

1. Белолипецкий, В. К. Этика и культура управления: учеб.-практ. пособие / В. К. Белолипецкий, Л. Г. Павлова. — Ростов н/Д: МарТ, 2004.

2. Ионова,А. И. Этика и культура государственного управления: учеб. пособие / А. И. Ионова. - М.: РАГС, 2005.

3. Омельченко, Н. А. Этика и культура управления в си­стеме государственной власти и госслужбы : учеб. пособие / Н. А. Омельченко. - М.: ГУ У, 2010.

4. Осипова, И. Н. Этика и культура управления: учеб. пособие / И. Н. Осипова. - М.: ФОРУМ, 2011.

5. Петрунин, Ю. Ю. Этика бизнеса: учебник / Ю. Ю. Петрунин, В. К. Борисов. — 4-е изд. — М.: ТК Велби ; Проспект, 2007.

6. Практикум по учебной дисциплине «Этика и культура управления» : для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» / сост.: Н. А. Омельченко, Д. Ю. Знаменский, Д. А. Филимонов. - М.: ГУУ, 2010.

7. Степнов, П. П. Этические нормы государственных служащих (социально-философский аспект) / П. П. Степнов. — М., 2006.

^[1] Цит. по книге: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации (Кадроведение) : курс лекций. М., 1997. С. 141.

^[2] Оболонский, А. В. Бюрократия и государство. Очерки. М., 1996. С. 18.

^[3] Там же. С. 19.

^[4] Остова И. Н. Этика и культура управления : учеб. пособие. С. 96.

^[5] Мени И. Коррупция в конце века // Государственная служба. Проб­лемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюлле­тень. М. : РАГС, 1998. № 2.

^[6] Уголовный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-Ф3.

^[7] См., например: Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Нацио­нальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы».

^[8] Комлева В. В. Профессиональная этика государственных служащих в условиях реформирования государственной службы // Государствен­ная служба. 2003. № 3. С. 112.

^[9] Public Administration Reform: On Access to Information. Tacic. 2003. I'. 17-18.

^[10] См.: Петрунин 10. Ю., Борисов В. К. Этика бизнеса : учеб. пособие. М.: Дело, 2000. С. 228-234.

^[11] GR й лоббизм в современной России: результаты исследования. Режим доступа: http://www.communicators.ru/library/researches/rlob res