Вопрос 2. Коррупция как социальная и этическая проблема

Тема коррупции в последнее время постоянно обсуж­дается в средствах массовой информации, о ней говорят на всех этажах власти и управления. По уровню коррумпи­рованности чиновников и «ангажированности» политиков Россия находится сегодня в десятке самых неблагоприят­ных стран мира.

Всем известно, насколько велика общественная опас­ность коррупции (рис. 7.1). По своим экономическим, социальным и политическим последствиям она может представлять реальную угрозу национальной безопасности

Рис. 7.1. Коррупция как социальная и этическая проблема

государства, поскольку не только сопровождается огром­ными экономическими потерями для страны, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, но и существенно увеличивает и закрепляет имущественное неравенство, уменьшает доверие граждан к власти, разлагающе влияет на все стороны жизни обще­ства, в том числе и на нравственное здоровье общества. По данным экспертов, только суммарные экономические потери от коррупции сегодня в России могут составить от 10 до 20 млрд долл. в год.

Коррупция (от лат. corrumpere — растлевать) — тер­мин, обычно обозначающий использование должност­ным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее зако­нодательству и моральным установкам.

Однако важны, как известно, не события, а явления. Важно не констатировать и даже не описать само событие, а познать истинную природу явления, выявить причины и условия, его порождающие. Но именно здесь среди уче­ных и практиков наблюдается значительное расхождение во мнениях. Существование коррупции признается всеми, но дальше единства в констатации данного факта дело не идет. Ни уровень коррупции в различных странах, ни ее значение не оцениваются учеными одинаково. Зачастую то, что воспринимается как коррупция в одной стране, не вос­принимается как таковая в другой. Такое положение объ­ясняется, во-первых, сложностью изучения коррупции как социального и этического явления; во-вторых, множествен­ностью ее проявлений.

По мнению представителей неолиберализма, кор­рупция является одним из последствий существования теневого рынка в условиях чрезмерного вмешательства государства в экономику. Чем активнее государство вмеши­вается в экономику, чем больше оно устанавливает законов и норм, тем шире становится влияние бюрократии, а зна­чит, повышается опасность развития «параллельных про­цедур» и «рынков», в которых осуществляются действия, не охваченные законом. С этой точки зрения, коррупция во многих современных странах возникает как некое функ­циональное противоядие чрезмерной регламентированно­сти и обюрокраченности. Для доказательства этого тезиса обычно указывают на процессы, происходящие в бывших социалистических странах, правительства которых в ходе формирования рыночных экономических систем в неко­торой степени придали легитимность теневому рынку, в противовес прежнему государственному вмешательству. Все это не могло не привести, особенно с учетом преобла­дания в правительствах групп, больше заинтересованных в своем личном, а не общественном благосостоянии, к воз­никновению мощного «черного рынка» государственных регуляторов (разрешений, лицензий и т.д.). Поэтому един­ственным выходом, позволяющим уменьшить размах кор­рупции в государстве, сторонники неолиберального под­хода считают утверждение подлинного рынка, возвращение к принципам политического соперничества, экономической и социальной конкуренции.

С таким подходом не согласны те, кто именно в дере­гулировании усматривает основную причину развития коррупции. С их точки зрения, в последнее время про­исходит размывание общественной этики, что в опре­деляющей степени обусловлено утратой государством своего легитимного статуса представителя всеобщих интересов, эрозией общих ценностей в условиях господ­ства частных интересов и погони за прибылью. Чрезмер­ный акцент на рыночных ценностях подрывает ценности государственной сферы, усиливает сомнение в значимо­сти и эффективности действий государственных инсти­тутов, что, в свою очередь, помогает размыванию границ между частными и коллективными интересами, между государственной и частной сферами. В результате падает «моральная цена» коррупции: коррупция «в верхах» делает обычной практикой коррупцию на более низких уровнях и наоборот.

Серьезные расхождения существуют и в отношении понимания самого понятия «коррупция». В общепри­нятом смысле слова коррупция понимается как продаж­ность общественных и политических деятелей, работни­ков управленческих органов. В более узком «прикладном» значении — как злоупотребление служебным положением, непосредственное использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.

В принятом Генеральной Ассамблеей Организации Объ­единенных Наций (ООН) Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка понятие коррупции определено как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное полу­чение, всякий раз, когда имеет место действие или бездей­ствие.

Споры вызывает прежде всего вопрос о том, нужно ли ограничиваться только юридическим определением кор­рупции или для ее осмысления и преодоления требуется более широкий социологический подход.

Преимущество чисто юридического определения кор­рупции заключается в том, что закон устанавливает четкие границы дозволенного и недозволенного, четко определяет, какие деяния подпадают под определение коррупции, уста­навливает, что разрешено и что запрещено. Это позволяет частному лицу, политику, государственному или муници­пальному служащему, особенно при отсутствии личной или коллективной этики, без больших колебаний или неуверен­ности определять для себя приемлемую линию поведения. Однако такой, строго говоря, позитивистский, юридиче­ский подход к определению коррупции порождает, как отмечает профессор парижского Института политических исследований И. Мени, две проблемы: одну чисто юриди­ческую и другую — этическую^[5].

Уголовный кодекс РФ^[6] предусматривает два вида преступлений, связанных со взяточничеством: получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291). Санкции преду­сматриваются как для тех, кто получает взятку (взятко­получатель), так и для тех, кто ее дает (взяткодатель).

Первая проблема связана с неточностью в самих зако­нах. Нередко коррупцией называют то, что ею не является, и напротив, иногда явления, тесно связанные с коррупцией, не считаются уголовными правонарушениями. Так, напри­мер, с точки зрения уголовного права основанием для при­менения уголовных мер являются такие взаимоотношения «взяткодателя» (частного лица) с «взяткополучателем» (государственным служащим), когда первый из них пыта­ется убедить второго нарушить свои служебные обязанно­сти, чтобы помочь взяткодателю добиться своих целей. В то же время, как пишет И. Мени, наблюдения показывают, что сегодня все чаще эти взаимоотношения приобретают обратный характер. Предложение о взятке все чаще посту­пает не от предполагаемого взяткодателя, а от лица, кото­рое по уголовному кодексу считается «пассивной» сторо­ной (от взяткополучателя, политика или государственного служащего).

По мнению И. Мени, коррупцию следует рассматри­вать как своего рода параллельный механизм обмена, как «подпольный обмен» между двумя рынками — политиче­ским (и/или административным) и экономическим (соци­альным). В этом своем значении коррупция нередко при­обретает почти официальный статус, вытесняя рыночные механизмы или государственные процедуры, связанные с распределением благ и ресурсов. Существование такого обмена позволяет определенным людям получать от него выгоды, исключаемые конкуренцией или применением жестких стандартов. Этот обмен всегда происходит в скры­той форме, так как нарушает общепринятые нормы закона и этики и приносит общие интересы в жертву частным (личным, корпоративным, групповым). Коррупционные действия возникают при соприкосновении частной и госу­дарственных сфер, в особенности в таких секторах, где государственное должностное лицо, принимающее реше­ния, не сдерживается правилами, детально определяющими каждый его шаг. При отсутствии прозрачности и конкурен­ции действия, которые открывают участникам рынка доступ к общественным (государственным) ресурсам (контрактам, финансам, решениям) в привилегированной форме, могут обеспечить немедленно или в будущем коррумпированным должностным лицам материальные блага для них самих или для организации, в которой они служат. В государ­стве с преобладанием демократических законов у корруп­ции будет меньше шансов. И напротив, коррупция будет иметь место всегда, когда у лица, принимающего решения (государственного служащего или политика), есть опреде­ленная свобода маневра, будь то при оценке физического состояния лица, претендующего на повышение пенсии, при выборе «наилучшего контракта» или при принятии решений по размещению инвестиций.

Более существенным, однако, является то, что исключи­тельно юридический подход не может дать полную и точ­ную картину всего, что связано с проблемой коррупции, поскольку часто недооценивает значение этических прин­ципов и ценностей, которые, в сущности, и лежат в основе репрессивных мер. Коррупцию нельзя свести к простому правонарушению, вроде нарушения правил дорожного движения или мелкой кражи. Здесь особенно важна эти­ческая сторона дела. В конечном счете коррупция пред­ставляет собой попрание тех ценностей, которые лежат в основе демократической политико-административной системы: разграничение частных и государственных инте­ресов, равенство граждан, прозрачность совершаемых дей­ствий и т.д. И наоборот, когда внимание сосредоточива­ется только на юридической стороне дела, то упускается из вида обоснование и цель репрессивных мер. При таком подходе вполне возможна ситуация, когда осуждается личная коррупция и в то же время оправдываются кор­рупционные действия, которые, как считается, работают на благо общества, способствуют продвижению реформ или вызваны стремлением помочь политическим партиям, играющим существенную роль в развитии демократиче­ского процесса.

Опыт большинства стран мира свидетельствует о том, что традиционные попытки победить или ограничить кор­рупцию только с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов. По мнению многих ученых, такое положение дел объясняется тем, что коррупция реализуется в сфере действия сверхактив­ных факторов мотивации поведения человека — богатства и власти. По мнению некоторых исследователей, проис­ходящий в коррупционной системе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управ­ленческими решениями) наделяет эту систему способно­стью к самоорганизации и, следовательно, к устойчивому самосохранению. К тому же сами официальные запреты и санкции чаще всего являются предметом купли-про­дажи и, чем они строже, тем выше их цена. Такое поло­жение дел заставляет многих говорить о бесполезности борьбы с коррупцией и даже о признании ее неизбежным явлением и легализации некоторых форм коррупционных отношений.

Все вышеизложенное подводит ученых и специалистов к необходимости рассмотрения коррупции как сложного общественного явления, развитие которого является одно­временно и следствием, и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации в том числе и в первую очередь нрав­ственных регуляторов социальных процессов. Ученые обращают внимание на факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социаль­но-экономических кризисов, когда общество переживает состояние морального вакуума и дезорганизации, которые всегда являлись питательной почвой для коррупции, сдер­живавшей формирование конструктивных регуляторов и тем самым еще больше усугублявшей кризисные про­цессы.

Коррупция в органах государственной власти и управ­лении — явление, как уже говорилось, интернациональное, свойственное всем странам. Ни одно государство не может быть застраховано от коррупции уже потому, что она непо­средственно связана с властью и порождается властью, обладание которой всегда сопряжено с опасностью злоупо­треблений, с желанием воспользоваться служебным поло­жением для извлечения личной выгоды. Однако если абсо­лютная победа над коррупцией в принципе невозможна, то ее масштабы и динамика, ее специфика во многом зависят от общих политических, социальных и экономических про­блем страны и общества, без понимания и учета которых нельзя серьезно говорить о возможных путях борьбы с ней с целью ее ограничения.

Коррупция в России, как и в других странах, имеет свою историю, свои специфические условия и свои истоки. Ее возникновение и широкое распространение тесно свя­заны с традиционной для России огромной ролью госу­дарства в жизни общества (этатизм), которая всегда отли­чала ее от европейских стран, придавала государственному управлению по преимуществу бюрократический характер и, как следствие, вела к хроническому беззаконию. На про­тяжении веков российские чиновники вследствие став­шего традиционным отождествления бюрократического аппарата и государства не делали различия между част­ной и казенной собственностью. Они привыкли смотреть на государственное добро как на свое «кровное», примерять «государственный костюм» как свой личный, что неиз­бежно порождало различные формы мздоимства, взятки и коррупцию. С другой стороны, в условиях отсутствия контроля со стороны гражданского общества практически на всем протяжении существования монархии чиновники были единственными исполнителями и толкователями законов, принимая щедрые подарки от многочисленных просителей и искателей.

Не увенчалась успехом и историческая попытка изме­нить ситуацию, сделанная большевиками, громогласно заявившими о продажности старого режима и шедшими к власти под лозунгом «антибюрократической революции». При новом советском режиме коррупция и взяточничество в системе государственной службы не только не исчезли, но, напротив, приобрели невиданный общегосударствен­ный масштаб. Помимо государственной монополии, неиз­меримо расширившей по сравнению с прошлым сферу деятельности государственного аппарата и усилившей зависимость рядового обывателя от чиновников, немало­важными причинами роста коррупции в советской админи­стративной среде стали также режим секретности и закры­тость новой правящей элиты, господство в новой системе классового интереса над правом, позволявшее творить про­извол от имени «передового авангарда», и многое другое. Имея прямой доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, советская бюро­кратия использовала «монополию на дефицит» (как основу советской хозяйственной системы) в качестве важнейшего средства контроля над обществом и извлечения личной выгоды.

Такое положение дел в системе власти и управления в нашем недавнем прошлом не могло не повлиять на состо­яние и масштабы коррупции в современной России. Как отмечают специалисты, главной проблемой борьбы с коррупцией сегодня остаются трудности преодоления наследия тоталитарного режима и прежде всего медлен­ный отход от закрытости и неподконтрольности власти. К сказанному следует добавить и резкое падение в пост­перестроечные годы уровня развития экономики страны, распад идеологических скреп общества, стремительный переход к новой экономической системе, не подкреплен­ный необходимой правовой базой и правовой культурой, неукорененность демократических политических тради­ций, а также ряд социально-психологических факторов, связанных с ощущением нестабильности у населения в целом и у государственных служащих, в частности. Так, неуверенность многих руководителей государственных органов в сохранении занимаемых должностей побуждает их использовать имеющиеся должностные возможности для обеспечения своего будущего вне государственных структур. Все это серьезно влияет на уровень коррупции в современной России, препятствует борьбе с этим соци­альным явлением.

По мнению большинства экспертов, для того чтобы успешно бороться с коррупцией, необходим комплексный подход, разработка целой системы мер, противокоррупционной стратегии государства. Ее основными составля­ющими должны стать:

• совершенствование законодательства и укрепление правоохранительной системы;

• ограничение монопольной власти должностных лиц в рамках существующей политической и бюрократической структуры;

• снижение роли правительства (государства) в эконо­мике;

• социальная ориентация политики и государственной службы;

• укрепление независимых контрольных структур (Счетная палата, институт Уполномоченного по правам человека) и контроля со стороны институтов гражданского общества;

• восстановление и развитие в обществе базовых регу­ляторов социальных процессов (культура, традиции, нрав­ственные ценности).

Другим не менее важным принципом борьбы с корруп­цией должно стать ясное осознание того, что коррупцию как социальное явление истребить полностью невозможно и что ни один закон ни в одном государстве не остановил коррупцию. Именно на этом понимании должна строиться антикоррупционная политика государства. Такое понима­ние позволит: а) рассматривать борьбу с коррупцией не как очередную кампанию, а как обязательную составляющую общегосударственной политики; б) бороться не только с проявлениями коррупции, а в первую очередь против условий, порождающих факты коррупции.

Последнее положение особенно важно, если учесть весь предыдущий печальный опыт борьбы с коррупцией госу­дарственного аппарата в нашей стране, когда власти либо вообще отрицали понятие «коррупция» (заменяя его поня­тиями «взяточничество», «злоупотребление служебным положением» и т.д.), либо не в состоянии были устранить сами причины, порождавшие коррупцию, поскольку они по большей части коренилась в самих условиях существо­вания системы. Так, советская политика отрицания рынка привела лишь к усилению коррупции как организатора теневой экономики, лишний раз доказав, что против зако­нов развития общества бороться бессмысленно.

Изучение мирового опыта позволяет привести положи­тельные примеры стран, которые если не победили корруп­цию окончательно, то добились на этом пути значительных и убедительных успехов. К их числу относятся государства, как с англосаксонской, так и континентальной правовыми системами — США, Канада, Великобритания, Германия, Сингапур и др.

В последние годы в Российской Федерации был реали­зован ряд мер по созданию целостной системы антикорруп­ционного регулирования сферы государственной и муници- иальной службы^[7]. В течение 2008—2009 гг. на федеральном уровне были приняты базовый антикоррупционный закон, антикоррупционные статьи в несколько законов, в том числе регулирующих государственную службу, пакеты указов Президента РФ, ряд нормативных актов Правитель­ства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЭ «О про­тиводействии коррупции» были закреплены основные принципы противодействия коррупции, правовые и орга­низационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, предусмотрены способы минимизации и/или лик­видации последствий коррупционных правонарушений. В ст. 6 данного Закона, определяющей основные меры по профилактике коррупции, сформулированы положе­ния запретительно-ограничительного характера в отноше­нии государственной службы. В частности, указывается иа необходимость предъявления квалификационных тре­бований к государственным (муниципальным) служащим, устанавливаются основания для применения мер юриди­ческой ответственности вплоть до увольнения за непред­ставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

В развитие Закона были приняты несколько указов Пре­зидента РФ, в частности, от 18.05.2009 № 557 «Об утверж­дении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при заме­щении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуще­стве и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах иму­щественного характера своих супруги (супруга) и несовер­шеннолетних детей»; № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных долж­ностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведе­ний о доходах, об имуществе и обязательствах имуществен­ного характера»; № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государствен­ными служащими сведений о доходах, об имуществе и обя­зательствах имущественного характера»; № 560 «О пред­ставлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руко­водящие должности в государственных корпорациях, фон­дах и иных организациях, сведений о доходах, об имуще­стве и обязательствах имущественного характера»; № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Россий­ской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъ­ектов Российской Федерации и предоставления этих све­дений общероссийским средствам массовой информации для опубликования».

Понимание борьбы с коррупцией как борьбы не столько с ее проявлениями, сколько с условиями, ее порожда­ющими, выдвигает на первый план решение таких задач, как организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях; сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствую­щих коррупции; влияние на мотивы коррупционного пове­дения; создание атмосферы общественного неприятия кор­рупции во всех ее проявлениях и др.

В ряду связанных с этим неотложных мер специалисты называют: жесткий контроль зон коррупционного риска в государственных и муниципальных органах (службы приватизации, таможни, налоговые и правоохранительные органы и т.д.); гласность в сфере борьбы с коррупцией; социальную защиту государственных и муниципальных служащих; структурную стабилизацию государственной и муниципальной службы на основе отказа от непрерыв­ных структурных преобразований.

Одним из важнейших условий ограничения коррупции в России может и должно стать повышение престижа госу­дарственной и муниципальной службы, что невозможно без формирования новой профессиональной этики в госу­дарственной и муниципальной службе, которая позволила бы оздоровить моральную обстановку в сфере государ­ственной и муниципальной власти и управления и умень­шить вероятность совершения коррупционных действий.