Государственные программы Российской Федерации

Государственная программа включает в себя перечень мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение соответствующей цели государственной политики. Ее участниками являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие деятельность по реализации программы.

Программа содержит: оценку текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития; перечень основных мероприятий, необходимых для ее реализации; результаты, которые должны быть достигнуты, и количественные показатели, характеризующие ее ход и результаты выполнения. Финансирование государственной программы осуществляется за счет федерального бюджета или совместно с бюджетами субъектов Федерации, если цель программы относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

Переход к программно-целевому планированию должен обеспечит сочетание реализации стратегических задач развития и тактических мер, позволяющих двигаться в заданном направлении. Это соответствует действующей практике стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств.

На сегодняшний день программно-целевой принцип планирования социально-экономического развития страны становится основным. Через государственные программы идет основное финансирование государственного бюджета. 42 утвержденные государственные программы сведены в пять разделов:

• "Новое качество жизни";

• "Инновационное развитие и модернизация экономики";

• "Эффективное государство";

• "Сбалансированное региональное развитие";

• "Обеспечение национальной безопасности".

В настоящее время в Российской Федерации стожилась система государственного стратегического планирования, охватывающая социально-экономические процессы в отраслевом и территориальном разрезе с разными горизонтами прогнозирования, планирования и детализации. Эта система не завершена, она постоянно изменяется и корректируется, но само ее становление стало важным этапом в реализации государственной экономической политики. От реактивной политики 1990-х гг. прошлого века, когда действия Правительства становились ответом на некоторые неожиданные, и, как правило, негативные, неблагоприятные события в экономической и социальной сфере, в настоящее время оно переходит к формированию условий хозяйственной деятельности, формированию предсказуемых правил экономической игры.

Властные органы не могут заставить фирмы произвести тот или иной объем продукции, тем более не могут заставить домохозяйства купить его. Но Правительство может воздействовать на условия, побуждающие экономических агентов к тем или иным действиям. Такие условия, ограничивающие поведение участников экономической жизни и заставляющие их принимать определенные решения в сложившейся ситуации, называются институтами. В определенной степени Правительство может менять существующие и создавать новые институты. Именно целенаправленное изменение институтов составляет ядро стратегического управления социально-экономическими процессами.

ТРАНСФОРМАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ: ОТ ДИРЕКТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ К КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ХОЗЯЙСТВА. КОНСТРУИРОВАНИЕ И ТРАНСПЛАНТАЦИЯ ИНСТИТУТОВ

Формирование институциональной структуры общества представляет собой длительный эволюционный процесс, который протекает неравномерно. Преобладающим типом институтов являются неформальные институты, такие как нормы, обычаи, традиции. Они регулируют обыденную жизнь и играют важнейшую роль в организации хозяйственной системы. На их основе выстраиваются формальные институты, такие как контракты, формы хозяйственных взаимодействий, законы, которые устанавливаются экономическими агентами и подкрепляются государством.

Нобелевский лауреат Д. Норт определяет институты следующим образом: "Институты — это "правила игры" в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — будь то в политике, социальной сфере или экономике. Институциональные изменения определяют то, как общества развиваются во времени, и таким образом являются ключом к пониманию исторических перемен". Эти правила игры выполняют важнейшую функцию уменьшения неопределенности при принятии хозяйственных решений и позволяют усложнять формы производства и обмена, повышая их эффективность.

Различия в институтах объясняют го обстоятельство, что страны различаются но уровню экономического развития, темпам роста и благосостояния. Движение ресурсов в места их наиболее эффективного использования должно было привести к унификации отдачи от всех факторов производства, где бы они ни применялись, а следовательно, выравниванию экономического развития. В действительности различия в правилах игры, установленных в той или иной стране, а в еще большей степени укоренившихся в неформальных институтах, объясняет различие в экономических возможностях.

В 50-е и начале 60-х гг. прошлого столетия советская экономическая модель казалась крайне привлекательной для бывших колоний, перешедших к независимому развитию. Тогда казалось, что опыт ускоренной индустриализации, проведенной СССР через централизацию ресурсов, огосударствление производства и натуральное директивное планирование, является образцом для заимствования экономически отсталыми бывшими колониями. Однако повторить советский рывок от полуфеодального общества к индустриальному в рамках копируемой модели никому не удалось.

Перенос институтов, возникших в определенной среде, в принципиально иные условия, который академик В. М. Полтерович1 назвал трансплантацией институтов, редко заканчивается удачей и никогда не происходит просто. Внутренняя эволюция формальных институтов опирается на действующие нормы и традиции, в обществе существуют группы и слои населения, заинтересованные в соответствующих изменениях, в то время как перенос чужого опыта вне условий, в которых он сложился, часто приводит к отторжению новых институтов, их искажению в принимающей экономике. Изменение формальных институтов возможно практически мгновенно — королевским эдиктом или декретом народных комиссаров можно отменить действующие правила и ввести новые. Однако эти новые правила будут действовать или отторгаться в зависимости от того, насколько они укоренены в действующих в обществе неформальных ограничениях.

Процесс смены институтов может происходить эволюционным путем, как через самостоятельное выращивание институтов, так и через их трансплантацию, и революционным когда действующие институты ликвидируются и замещаются новыми. Переход от одной институциональной системы к другой называется трансформацией.Революция происходит в том случае, когда формируемые институтами ограничения создают нетерпимые условия для части общества, которому становится выгоднее концентрировать ресурсы па разрушении действующих институтов, нежели пытаться улучшить собственное положение в их рамках. Государство в этой ситуации является консерватором и хранителем старых норм и правил, и только после перехода государственной власти в руки революционных групп она начинает использоваться для разрушения старых и утверждения новых институтов. В рамках этого подхода об институциональной политике говорить трудно, а сам процесс революционного переустройства начинается вне государственных рамок и вопреки сознательно проводимой политике.

Такой радикальный переход в Российской Федерации осуществлялся в 1990-е гг. Советская экономическая система базировалась на двух ключевых принципах — государственной собственности на средства производства и централизованном директивном планировании. Концентрация материальных и финансовых ресурсов в руках центральных плановых органов позволяла успешно решать проблемы реализации масштабных проектов, начиная с форсированной индустриализации 1930-х гг., модернизации производства на рубеже 1950—1960-х гг., создания атомной энергетики, космической отрасли и т.д. Государственная собственность на средства производства позволяла определять кадровую политику, назначать управленцев и беспрепятственно осуществлять перераспределение как непосредственно через налоговые и неналоговые изъятия в бюджет части прибыли, так и через централизованно устанавливаемые цены.

Диспропорции в советской экономике начали накапливаться с середины 1970-х гг. К этому периоду в основном был завершен переход к индустриальному развитию, и увеличение объема выпуска в рамках прежнего качества требовало все большего вовлечения ресурсов и вело к падающей отдаче. Для перехода к постиндустриальной стадии развития были нужны иные отраслевые приоритеты, изменение системы хозяйственных связей, мотивации участников экономического процесса, и, вероятно, это было невозможно в рамках директивного управления экономикой. Основные проблемы того периода могут быть сведены к следующим.

1. Замедление темпов экономического роста и связанная с этим стагнация реальных доходов населения. Так, поданным официальной статистики, за двадцать лет, с 1966 по 1986 г., в два раза сократились темпы роста выпуска, производительность труда, капитальные вложения в народное хозяйство, темп роста реальных доходов за этот период сократился в три раза.

2. Снижение эффективности общественного производства. Уменьшение фондоотдачи сопровождаюсь замедлением прироста инвестиций, увеличением длительности сроков нового строительства и, как следствие, ростом доли незавершенного строительства в объеме капиталовложений.

3. Старение основных производственных фондов.

4. Отставание от развитых стран в использовании достижений научно-технического прогресса. Советские предприятия, ориентированные на выполнение плановых показателей, отторгали инновации, ставившие под угрозу снижение объема выпуска в период их освоения. Ключевые направления научно-технического прогресса, связанные с электроникой, информатизацией, биотехнологиями, обусловившие рост развитых стран в конце прошлого столетия, в советской Экономике не стали определяющими.

5. Неэффективная отраслевая структура экономики. В советской экономике гипертрофированные размеры приобрели добывающая промышленность, отрасли первого передела и военно-промышленный комплекс, тогда как отрасли, производящие товары конечного потребительского спроса, были развиты слабо.

6. Структура централизованно утверждаемых цен, не отражающая реальных затрат и принципиально отличающаяся от структуры цен мирового рынка, создавала искаженные стимулы и деформировала потребительский выбор. Система цен выполняла перераспределительную и социальную функции, не свойственные ей в рыночном хозяйстве. Цена не выступала значимым параметром при принятии решений по объемам и структуре выпуска. Низкий уровень продовольственных цен, дотируемых за счет бюджета, централизованное бесплатное распределение жилья и дотации на его содержание позволяли удерживать низкий уровень оплаты труда. Соответственно, стоимость исходных ресурсов была занижена, тогда как стоимость конечной промышленной продукции завышена относительно затрат на их производство. Структура цеп на конечную продукцию не обеспечивала равновесие спроса и предложения. Результатом этого выступал устойчивый дефицит по одному кругу товаров, при наличии избыточных запасов по другим.

Начатое в середине 1980-х гг. реформирование советской экономики первоначально было направлено на решение чисто экономических структурных проблем. В 1986 г. на XXVII съезде КПСС была провозглашена политика ускорения. На основе действующего хозяйственного механизма, стержнем которого было директивное планирование, ресурсы должны были быть перераспределены в отрасли, обеспечивающие научно-технический прогресс. Намечалось повторить опыт 1930-х и конца 1950-х — начала 1960-х гг. — за счет перераспределения капитальных вложений обновить производственный аппарат и на этой основе добиться нового качества роста, переориентировать производство на выпуск потребительской продукции при относительно уменьшающемся расходе ресурсов.

Наиболее быстрыми темпами должны были расти машиностроение, электроэнергетика, химическая и нефтехимическая промышленность. В рамках машиностроения опережающими темпами должны были расти ключевые для намеченной стратегии подотрасли — станкостроение, приборостроение, электронная и электротехническая промышленность, на основе развития которых планировалось провести перевооружение самого машиностроения. По мере модернизации производства, его качественного совершенствования намечалось повысить темпы роста в потребительских секторах. Ускорение должно было быть обеспечено за счет точного определения приоритетов, сокращения фронта нового строительства, внедрения наиболее перспективных, высокопроизводительных и ресурсосберегающих технологий.

Практическая реализация принятой стратегии привела к результатам, обратным по отношению к ожидаемым. Соблюсти народно-хозяйственные приоритеты не удалось, основная идея структурного маневра — модернизация производства за счет массированных капиталовложений в приоритетные отрасли не реализовалась. Политика ускорения углубила ряд старых диспропорций в народном хозяйстве страны и породила новые — прежде всего усилилась финансовая несбалансированность, начала увеличиваться внешняя задолженность. В результате опережающего, но отношению к приросту производства потребительских товаров, роста заработной платы усиливалось напряжение на потребительском рынке.

Любые крупные структурные сдвиги в советской экономике, и, вероятно, не только в советской, сопровождались падением уровня жизни, поскольку основным источником возрастающей нормы накопления выступал фонд потребления. Именно необходимостью обеспечения индустриализации объясняется массовая коллективизация и принудительное изъятие средств у крестьянства через заниженные цены на продовольствие и понижение уровня жизни на селе. Растущие расходы на обеспечение обновления производственного аппарата не могли дать адекватную отдачу в виде роста выпуска продукции конечного потребления в краткосрочном периоде, но вели к ускоренному росту фонда заработной платы и усилению финансовой разбалансированности.

Провал политики ускорения потребовал объяснения, которое было найдено в действовавшем хозяйственном механизме и порождаемой им системе стимулов. Сама перестройка стала результатом провала ускорения. Дальнейшие действия по расширению хозяйственной самостоятельности предприятий, допуску в производство частного капитала под идеологически нейтральным названием "кооператив", отказ от центральных плановых заданий в пользу индикативного планирования, двойная система цен (государственные и договорные) привели к полной разбалансированности внутреннего рынка, тотальному дефициту, сокращению выпуска и нарастанию массового недовольства действующей политической системой и институтами планового хозяйства, руководством страной. В стране возникла революционная ситуация, которая привела не только к переходу политической власти, но и широкомасштабным институциональным изменениям.

Широкомасштабная трансплантация институтов, предпринятая в начато 1990-х гг. в российской экономике, базировалась па предположении, что максимально точный перенос чужой институциональной структуры позволит создать условия для быстрого роста, изменения экономической структуры и уровня благосостояния, свойственного развитым странам. При этом господствовало упрощенное представление о функционировании капиталистической экономики, в соответствии с которым ее не нужно создавать, — достаточно не мешать людям, и рынок на основе частной собственности выстроит эффективную конкурентоспособную экономику, а уровень благосостояния будет соответствовать развитым странам.

Радикальные изменения основных правил игры в российской экономике начинаются с 1992 г. и связываются с рядом взаимосвязанных процессов, получивших название шоковой терапии. В рамках этой политики были практически одновременно предприняты следующие меры.

1. Переход к свободному рыночному ценообразованию. Со 2 января 1992 г. государство отказалось от регулирования большинства цен, сохранив лишь узкий перечень регулируемых цен и тарифов.

2. Было ликвидировано государственное планирование, органы государственного материально-технического снабжения, через которые осуществлялось движение товарных потоков между предприятиями, и реорганизована вся система торговли.

3. Ликвидирована монополия внешней торговли и осуществлен переход к рыночному формированию курса рубля к иностранным валютам.

4. В течение трех лет — с 1992 по 1995 г. — был приватизирован основной массив государственной собственности в промышленности, торговле, строительстве, сельском хозяйстве.

Результатом одномоментного замещения действовавших институтов директивно-планируемой экономики на совокупность форм капиталистической организации производства, которые переносились в российскую экономику по возможности точно воспроизводя исходный копируемый образец, стал беспрецедентный трансформационный спад, продолжавшийся до 1998 г. В нижней точке спада ВВП Российской Федерации составил 57,5% от уровня 1989 г., за этот же период цены выросли в 11600 раз, реальная заработная плата за этот период упала более чем вдвое — на 58,2%

Вместе с началом радикальных рыночных реформ меняется акцент в проводимой экономической политике. Основной задачей становится уже не изменение структуры, обновление основного капитала страны и темпы роста, а достижение финансовой стабилизации. Эта задача последовательно объявляется ключевой вплоть до 1997 г., когда впервые на фоне серьезно понизившейся инфляции был получен пусть весьма незначительный, но все же рост экономики. Объявленная задача перехода к росту в сформировавшейся рыночной среде не была реализована в связи разворачивающимся финансовым кризисом и вновь была возвращена в повестку дня в 1999 г.

Споры о том, какая форма перехода от советской модели к капиталистической экономике — радикальный слом действующих институтов и их замещение импортируемыми институтами или постепенный, градуалистический переход с постепенным "выращиванием" новых институтов — сопряжена с меньшими потерями и издержками, продолжаются до настоящего времени.

В процессе радикального перехода заимствование институтов, сложившихся в результате длительного процесса эволюции, представлялось эффективным решением, позволяющим сразу получить условия для быстрого роста, эффективной экономики, роста благосостояния. Однако оказалось, что при иных истории, сложившейся системе норм, правил, традиций происходит дисфункция трансплантируемых институтов. Свободное рыночное ценообразование в условиях высоких инфляционных ожиданий экономических агентов, монополизации производства и разрушения системы товародвижения от производителя к потребителю ведет не к формированию равновесия и стимулирования предприятий к росту выпуска, а к вытеснению плохо приспособленных к рынку российских предприятий крайне дешевым и низкокачественным импортом и нарастанию инфляции.

Массовая приватизация крупных и средних предприятий при несложившихся механизмах корпоративного управления ведет не к появлению собственника, контролирующего эффективность использования его капитала, а к массовым злоупотреблениям с выводом активов, бегством капитала и падением выпуска. Переход к жестким бюджетным ограничениям для реального сектора, отказ государства от участия в формировании производственной программы и планирования выпуска при разрыве хозяйственных связей и жесткой конкуренции со стороны открытого для глобальных компаний рынка привела к сокращению в наиболее перспективных отраслях высоких стадий переработки и изменению структуры экономики в пользу добывающей промышленности и первичной переработки.

Радикальная, революционная смена институтов, по крайне мере применительно к экономике России, принесла потерь больше, чем пользы. Привнесенные институты требуют адаптации в российской экономике, последовательных действий государства по их совершенствованию, приспособлению к внутренним условиям.

Процесс выращивания, совершенствования институтов, последовательной их адаптации к национальным условиям, формирования новых, отвечающих потребности деятельности экономических агентов институтов составляет главное содержание институциональной политики.

Появление рынка, частной собственности, свободы размена рубля на иностранную валюту еще не сделали российскую экономику ни эффективной, ни богатой. После трансплантации импортных институтов наступает длительный период их приспособления к российским условиям, достройки, выращивания. Нужны новые принципы взаимодействия правительства и частного бизнеса, создание конкурентной рыночной среды, регулирование и саморегулирование рыночных процессов, формирование эффективных финансовых рынков, рынка труда.

Рассматриваемое выше стратегическое планирование, опирающееся на прогноз социально-экономического развития, в части планируемых темпов роста, индикаторов роста благосостояния, регионального развития и т.д. во многом зависит от экзогенных, неконтролируемых параметров, на которые Правительство не может оказывать воздействие. В то же время "правила игры" в экономике главным образом определяются государством, и их предсказуемость, характер и направленность изменений оказывают существенное воздействие на активность бизнеса, а вместе с тем — на реализуемость стратегических планов.

Спецификация и защита правомочий собственности оказывает влияние не только на стимулы текущей деятельности, но и на уровень издержек, решение об инвестировании средств. Формирование эффективной пенсионной системы не только позволяет решить важную социальную задачу, но задает условия привлечения труда для предпринимателей. Повышение эффективности деятельности государства становится важнейшим условием для экономического роста в России. С одной стороны, это предполагает отказ от избыточных регулятивных функций, уменьшение его присутствия в экономике, с другой стороны, именно государство должно решать болезненные инфраструктурные проекты, развивая государственно-частное партнерство, создавать стимулы для модернизации экономики и перехода к инновационному развитию.

"Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации па период до 2020 года" в числе семи стратегических целей, которые должны быть достигнуты за планируемый период, содержит цель формирования институтов экономической свободы и справедливости, которая может быть реализована исключительно мерами институциональной политики. "Политика государства будет ориентирована на расширение свободы предпринимательства, обеспечение эффективности системы государственного управления, поддержание социальной справедливости". При этом важно отметить, что ключевую роль для достижения всех остальных целей играют именно меры институциональной политики.

В отличие от революционных изменений 1990-х гг., сейчас речь идет о "тонкой настройке" уже существующих, но неэффективно работающих институтов. Важнейшим среди этих неэффективно работающих институтов является государство. Именно повышение качества государственного администрирования в сфере экономики является главным направлением институционального развития. Это должно позволить проводить демонополизацию экономики и трансформировать действующие рынки в эффективные, удерживать налоговую нагрузку на прежнем уровне, снижать риски за счет защиты прав собственности и т.д.