Исторические предпосылки возникновения теории государственного управления.

Первоначально теория государственного управления, как впрочем и другие науки развивалась в рамках философии. Философы в своих учениях изучали разные вопросы, связанные с первоосновой мироздания, моралью, воспитанием и др. и практически каждый из них представлял свой взгляд на государство, государственное управление.

Существуют различные подходы к изучению исторических этапов развития теории государственного управления: исторический, формационный, цивилизационный. При рассмотрении предпосылок возникновения теории государственного управления мы будем руководствоваться историческим подходом. Исторический подход выступает как способ адекватного понимания, интерпретации и оценки содержания освещаемых учений в контексте прошлого и современности.

Исследователи государственного управления в основном сосредотачивали свое внимание на следующих вопросах:

- происхождение государства;

- формы правления;

- модель идеального государства и др.

Древний мир[1].

Древний Китай

Фундаментальную роль во всей истории этической и политической мысли Китая сыграло учение Конфуция (551–479 гг. до н. э.). Его взгляды изложены в книге "Лунь юй" ("Беседы и высказывания"), составленной его учениками. На протяжении многих веков эта книга оказывала значительное влияние на мировоззрение и образ жизни китайцев. Ее заучивали наизусть дети, к ее авторитету апеллировали взрослые в делах семейных и политических.

Опираясь на традиционные воззрения, Конфуций развивал патриархально-патерналистскую концепцию государства. Государство трактуется им как большая семья. Власть императора ("сына неба") уподобляется власти отца, а отношения правящих и подданных – семейным отношениям, где младшие зависят от старших. Изображаемая Конфуцием социально-политическая иерархия строится на принципе неравенства людей: "темные люди", "простолюдины", "низкие", "младшие" должны подчиняться "благородным мужам", "лучшим", "высшим", "старшим". Темсамым Конфуций выступал за аристократическую концепцию правления, поскольку простой народ полностью отстранялся от участия в управлении государством.

Будучи сторонником ненасильственных методов правления, Конфуций призывал правителей, чиновников и подданных строить свои взаимоотношения на началах добродетели. Этот призыв прежде всего обращен к правящим, поскольку соблюдение ими требований добродетели играет решающую роль и предопределяет господство норм нравственности в поведении подданных. Отвергая насилие, Конфуций говорил: "Зачем, управляя государством, убивать людей? Если вы будете стремиться к добру, то и народ будет добрым. Мораль благородного мужа (подобна) ветру; мораль низкого человека (подобна), траве. Трава наклоняется туда, куда дует ветер".

Основная добродетель подданных состоит, согласно Конфуцию, в преданности правителю, в послушании и почтительности ко всем "старшим". Политическая этика Конфуция в целом направлена на достижение внутреннего мира между верхами и низами общества и стабилизации правления. Помимо чисто моральных факторов он обращает внимание и на необходимость преодоления процессов поляризации богатства и бедности среди населения. "Когда богатства распределяются равномерно, – отмечал он, – то не будет бедности; когда в стране царит гармония, то народ не будет малочислен; когда царит мир (в отношениях между верхами и низами), не будет опасности свержения (правителя)". Отвергая бунты и борьбу за власть, Конфуций высоко оценивал блага гражданского мира.

Регулирование политических отношений посредством норм добродетели в учении Конфуция резко противопоставляется управлению на основе законов. "Если, – подчеркивал он, – руководить народом посредством законов и поддерживать порядок при помощи наказаний, народ будет стремиться уклоняться (от наказаний) и не будет испытывать стыда. Если же руководить народом посредством добродетели и поддерживать порядок при помощи ритуала, народ будет знать стыд и он исправится".

В целом добродетель в трактовке Конфуция – это обширный комплекс этико-правовых норм и принципов, в который входят правила ритуала (ли), человеколюбия (жэнь), заботы о людях (шу), почтительного отношения к родителям (сяо), преданности правителю (чжун), долга (и) и т. д. Вся эта нормативная целостность, включающая в себя все основные формы социально-политического регулирования того времени, за исключением норм позитивного закона (фа), представляет собой единство моральных и правовых явлений.

Отрицательное отношение Конфуция к позитивным законам (фа) обусловлено их традиционно наказательным значением, их связью (на практике и в теоретических представлениях, в правосознании) с жестокими наказаниями.

Вместе с тем Конфуций не отвергал полностью значения законодательства, хотя, судя по всему, последнему он уделял лишь вспомогательную роль.

Существенную социально-политическую и регулятивную нагрузку в учении Конфуция несет принцип "исправления имен" (чжэ мин). Цель "исправления имен" – привести "имена" (т. е. обозначения социальных, политических и правовых статусов различных лиц и групп населения в иерархической системе общества и государства) в соответствие с реальностью, обозначить место и ранг каждого в социальной системе, дать каждому соответствующее ему имя, чтобы государь был государем, сановник – сановником, отец – отцом, сын – сыном, простолюдин –-простолюдином, подданный – подданным.

Уже вскоре после своего возникновения конфуцианство стало влиятельным течением этической и политической мысли в Китае, а во II в. до н. э. было признано в Китае официальной идеологией и стало играть роль государственной религии.

Основатель моизма Мо-цзы (479–400 гг. до н. э.) развивал идею естественного равенства всех людей и выступил с обоснованием договорной концепции возникновения государства, в основе которой лежит идея принадлежности народу верховной власти.

В поисках "единого образца справедливости" Мо-цзы выдвинулидею договорного происхождения государства и управления. В древности, говорил он, не было управления и наказания, "у каждого было свое понимание справедливости", между людьми царила вражда. "Беспорядок в Поднебесной был такой же, как среди диких зверей. Поняв, что причиной хаоса является отсутствие управления и старшинства, люди выбрали самого добродетельного и мудрого человека Поднебесной и сделали его сыном неба... Только сын неба может создавать единый образец справедливости в Поднебесной, поэтому в Поднебесной воцарился порядок".

Эта идея единой для всех справедливости и единой законодательной власти своим острием была направлена против произвола местных властей и сановников, против "больших людей – ванов, гунов", устанавливающих свои порядки, прибегающих к жестоким наказаниям и насилию, что, по смыслу договорной концепции Мо-цзы, противоречит всеобщему соглашению о верховной власти и ее прерогативе устанавливать единый и общеобязательный "образец справедливости".

Важное место в учении Мо-цзы занимает требование учета интересов простого народа в процессе управления государством. В целом для его социального подхода к политико-правовым явлениям весьма характерно его проницательное суждение о том, что "бедность – это корень беспорядков в управлении".

Основные идеи древнекитайского легизма изложены в трактате IV в. до н. э. "Шан цзюнь шу" ("Книга правителя области Шан"). Ряд глав трактата написан самим Гун-сунь Яном (390–338 гг. до н. э.), известным под именем Шан Ян. Этот видный теоретик легизма и один из основателей школы "законников" (фацзя) был правителем области Шан во времена циньского правителя Сяо-гуна (361– 338 гг. до н. э.).

Шан Ян выступил с обоснованием управления, опирающегося на законы (фа) и суровые наказания. Критикуя распространенные в его время и влиятельные конфуцианские представления и идеалы в сфере управления (приверженность старым обычаям и ритуалам, устоявшимся законам и традиционной этике и т. д.), Шан Ян замечает, что люди, придерживающиеся подобных взглядов, могут "лишь занимать должности и блюсти законы, однако они не способны обсуждать (вопросы), выходящие за рамки старых законов".

Представления легистов о жестоких законах как основном (если не единственном) средстве управления тесно связаны с их пониманием взаимоотношений между населением и государственной властью. Эти взаимоотношения носят антагонистический характер по принципу "кто кого": "Когда народ сильнее своих властей, государство слабое; когда же власти сильнее своего народа, армия могущественна".

В целом вся концепция управления, предлагаемая Шан Яном, пронизана враждебностью к людям, крайне низкой оценкой их качеств и уверенностью, что посредством насильственных мер (или, что для него то же самое, – жестоких законов) их можно подчинить желательному порядку". Причем законодатель, согласно Шан Яну, не только не связан законами (старыми или новыми, своими), но даже восхваляется за это: "Мудрый творит законы, а глупый ограничен ими".

Существенное значение в деле организации управления Шан Ян и его последователи наряду с превентивными наказаниями придавали внедрению в жизнь принципа коллективной ответственности. Причем этот принцип, согласно легистам, выходил за круг людей, охватываемых семейно-родовыми связями, и распространялся на объединение нескольких общин (дворов) – на так называемые пятидворки и десятидворки, охваченные круговой порукой. Внедренная таким путем система тотальной взаимослежки подданных друг за другом сыграла значительную роль в укреплении централизованной власти и стала существенным составным моментом последующей практики государственного управления и законодательства в Китае.