Проверка конституционности законов и других нормативных правовых актов

Проверка конституционности законов и других нормативных правовых актов может быть осуществлена конституционными судами в порядке предварительного (превентивного) и после­дующего (репрессивного) конституционного контроля.

А. Предупредительный (превентивный) судебный конституцион­ный контроль. Предупредительный (превентивный) конституци­онный контроль более характерен для органов конституцион­ного надзора (квазисудебных органов) (Франция и др.), чем для органов конституционного правосудия.

Своеобразие Франции в сравнении с другими государствами состоит в том, что здесь конституционный контроль полностью осуществляется только в предварительном порядке и является, следовательно, квазисудебным. Это нашло отражение и в назва­нии органа, его осуществляющего (Конституционный Совет).

Однако некоторыми полномочиями по осуществлению пре­дупредительного конституционного контроля наделяются и кон­ституционные суды.

Предупредительный судебный конституционный контроль, т. е. проверка соответствия конституции законов и других нор­мативных правовых актов до их вступления в силу, существует в Австрии, Венгрии, Испании, Италии, Польше, Португалии, Ру­мынии и ряде других государств.

Предупредительный судебный конституционный контроль имеет ряд преимуществ:

1) он позволяет оперативно предупреждать нарушения кон­ституционной законности;

2) сохраняет престиж законодателя, что невозможно в рамках последующего (репрессивного) контроля, когда конституцион­ный суд приходит к выводу о неконституционности закона и, следовательно, отменяет его. Тем самым фиксируется конститу­ционная ошибка или даже конституционное правонарушение законодателя;

3) дает возможность избежать тех негативных последствий, которые могут возникнуть после признания на основе после­дующего (репрессивного) контроля неконституционности зако­на, действующего уже длительное время.

Практические соображения говорят, скорее, в пользу приме­нения последующего (репрессивного) контроля, так как преду­предительный контроль, как правило, ограниченный во времени (одной или несколькими неделями), может оказаться недоста­точно всесторонним и глубоким. В ходе предупредительного контроля не могут быть полностью определены прямые и кос­венные последствия принимаемого закона из-за отсутствия практического опыта его реализации. Как известно, нередко формальное содержание закона корректируется практикой, что вынужден признавать и конституционный суд, интерпретируя те или иные положения закона с учетом имеющейся практики его применения.

Судебное рассмотрение конституционности законов требует определенного дистанцирования от момента законотворчества, определяемого во многом политическими, экономическими и другими факторами конкретной ситуации, динамичного разви­тия общества и государства.

Как показывает анализ конституций и законодательства о су­дебном конституционном контроле и опыт работы конституци­онных судов, актами, подлежащими предупредительному судеб­ному конституционному контролю, могут быть:

1) проекты любых законов (Австрия, Беларусь, Венгрия, Германия, Испания, Польша, Португалия, Румыния, Турция);

2) проекты особых видов законов – законов о поправках к конституции, конституционные, органические законы и др. (Испания, Италия, Молдова, Румыния, Турция);

3) законы, относящиеся к международным договорам (Армения, Венгрия, Грузия, Португалия, Молдова);

4) регламенты палат парламента (Армения, Беларусь, Венг­рия, Португалия, Румыния);

5) подзаконные акты органов государственной власти, мест­ного самоуправления (Польша).

Конституционный Суд РФ в порядке пред­варительного контроля на соответствие Конституции РФпроверяет лишь не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации (статья 125, пункт "г" части 1 Конституции Российской Федерации, подпункт "г" пункта 1 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

С точки зрения объема, пределов проверки на соответствие конституции предупредительный конституционный контроль может включать:

1) проверку соответствия конституции содержания закона и других нормативных актов, отдельных их положений;

2) проверку на соответствие конституции формы норматив­ного акта;

3) проверку на соответствие конституции процедуры принятия закона, других нормативных актов, которая в них закреплена.

До вступления нормативного акта в силу и до его практиче­ского применения однозначный ответ можно дать на вопросы, связанные с его формой и процедурой его принятия. Поэтому предупредительный контроль по этим двум основаниям вполне оправдан.

В ходе предупредительного конституционного контроля наи­более целесообразна проверка только тех положений, о которых идет речь в обращении к конституционному суду, что не закры­вает впоследствии возможность использования процедуры ре­прессивного контроля тех положений, которые не были оспоре­ны в рамках предупредительного контроля.

В решении вопросов, возникающих в связи с предупреди­тельным судебным конституционным контролем, в националь­ном законодательстве различных государств есть много общего, но есть и различия.

Прежде всего, это относится к кругу субъектов, имеющих право инициировать предупредительный контроль. Он, как правило, ог­раничен, что вполне оправдано (чтобы не "свести на нет всю зако­нодательную процедуру и не затянуть процесс законотворчества).

Практическое значение имеет вопрос о начальном моменте процедуры предупредительного контроля — до или после окон­чательного голосования в парламенте по проекту закона. В пер­вом случае законодатель имеет возможность обсудить заключе­ние конституционного суда, его аргументы конституционного характера и внести соответствующие коррективы в проект зако­на. При этом конституционный суд не превращается в субъект законодательного процесса (он выступает, скорее, в качестве специфического эксперта), что важно с точки зрения соблюде­ния принципа разделения властей. Если конституционный суд высказывает свое мнение по закону, который уже проголосован, принят парламентом либо одной из его палат, то и в этом случае законодатель имеет возможность продолжать дискуссию и ис­править себя повторным голосованием, и тем самым его автори­тет не будет ущемлен.

Важным является вопрос о сроках передачи проекта закона или принятого закона до его промульгации на рассмотрение конституционного суда и сроках его рассмотрения конституци­онным судом. Практика дает примеры достаточно коротких сро­ков, установленных с тем, чтобы не затягивать законодательный процесс и дать конституционному суду возможность быстрого реагирования в острых ситуациях. Естественно, такой порядок может отразиться на качестве принимаемого конституционным судом решения. В этом состоит один из существенных недостат­ков предупредительного судебного конституционного контроля.

Подача обращения в конституционный суд может означать приостановление законодательной процедуры. Решение конституционного суда о неконституционности принятого закона либо отдельных его положений, как правило, препятствует его промульгации. В этом случае суд возвращает его в законодательный орган, который либо приводит закон в соответствие с конституцией, либо отвергает голосованием ре­шение суда, как правило, квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов (Португалия, Польша, Румыния). В этом случае за парламентом признается верховенство по отношению конституционному суду. Преодолевая решение конституционного суда о неконституционности принятого закона до его подписания и вступления в силу, парламент тем самым при­знает за собой право изменять конституцию, творить конституционное право. Подобная практика вряд ли желательна, так как изменение конституции идет фактически через обычное законотворчество, а не в особом порядке, как это принято в мировой практике, что низводит конституцию до ординарного (обычного) закона.

Б. Последующий (репрессивный) судебный конституционный контроль. Последующий (репрессивный) конституционный контроль более отвечает природе органов конституционного правосудия, предназначенных для разрешения споров в качест­ве независимых от законодательной и исполнительной властей органов.

Последующий (репрессивный) судебный конституционный контроль, т. е. проверка соответствия конституции законов и других нормативных правовых актов, вступивших в силу, суще­ствует в большинстве государств как с давними традициями де­мократии, так и в государствах молодой демократии, последова­тельно освобождающихся от наследства тоталитаризма.

Как показывает анализ конституций и законодательства о судебном конституционном контроле и практика работы кон­ституционных судов, объектами, подлежащими последующему (репрессивному) контролю, могут быть практически все виды нормативных правовых актов. Но это нецелесообразно, по­скольку может привести к перегрузке в работе конституцион­ного суда. Далее, следует учитывать, что кроме конституцион­ного суда судебный конституционный контроль могут осущест­влять и другие судебные органы, например суды общей юрис­дикции. Следовательно, должно быть разумное, рациональное распределение компетенции между ними в сфере проверки конституционности законов и других нормативных правовых актов. Не менее важно учитывать сохранение в известной сте­пени престижа законодателя. Критерий, который обязательно должен приниматься во внимание при определении круга вступивших в силу нормативных актов, подлежащих проверке конституционным судом, — это важность и значимость право­вых актов, находящие прямое отражение в системе (иерархии) нормативных правовых актов государства. Наивысшей юриди­ческой силой (после конституции) обладают законы, прини­маемые парламентом. Поэтому, как правило, устанавливается монополия конституционного суда на рассмотрение законов с точки зрения их соответствия конституции. Поэтому если даже обычные суды устанавливают неконституционность закона или отдельных его положений, то они не могут признать их некон­ституционными и, следовательно, отменить их действие. В этом случае они обращаются в конституционный суд, решение которого окончательно и обжалованию не подлежит. Консти­туционность же подзаконных нормативных актов вполне может рассматриваться обычными судами.

Мировой практике известны следующие виды нормативных актов, являющихся предметом последующего судебного консти­туционного контроля:

1) законы, вносящие поправки в конституцию. В данном случае конституционный суд является гарантом защиты консти­туции даже от парламента. Это означает, как справедливо отме­чает Г. Штайнбергер, что парламент в своих действиях считает­ся ограниченным конституцией, и конституция в свою очередь ограничивает пересмотр конституционных норм парламентом;

2) конституционные, органические и сходные с ними зако­ны, т. е. законы, которые конституция специально выделяет по предмету регулирования и особому порядку принятия;

3) законы, принятые на всенародном референдуме;

4) регламенты парламентов, их палат;

5) законы о ратификации международных договоров;

6) законы, принятые до вступления в силу новой конституции;

7) законы субъектов (членов) федеративного государства;

8) подзаконные акты.

В порядке абстрактного последующего контроля Конститу­ционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответ­ствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации.

В порядке конкретного последующего контроля Конституци­онный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по за­просам судов проверяет конституционность закона (как феде­рального, так и субъектов Российской Федерации), примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

С точки зрения объемов, пределов проверки на соответствие конституции репрессивный судебный конституционный кон­троль может включать:

1) проверку соответствия конституции содержания законов и других подзаконных актов либо отдельных их положений;

2) проверку на соответствие конституции формы норматив­ного акта;

3) проверку на соответствие конституции закрепленной в ней процедуры принятия нормативного акта.

Необходимость проверки на соответствие конституции не только закрепленной в ней законодательной компетенции и (или) законодательной процедуры, но и содержания поправок к конституции объясняется, в частности, тем, что в конституциях (особенно конституциях государств, переходящих к новой демо­кратии и строящих правовое государство) устанавливается запрет на изменение ряда конституционных принципов и положений, например касающихся конституционных основ устройства госу­дарства (разделение властей, господство права и закона, права и свободы человека и гражданина и др.).

В связи с последующим судебным конституционным контро­лем возникает ряд вопросов, решение которых может быть не­однозначным.

Прежде всего, это вопрос о том, кто может инициировать (возбудить) процесс репрессивного судебного конституционного контроля. Выделяют следующие группы субъектов обращения, которые предусматриваются конституциями и законодательством о конституционных судах:

— верховные (высшие) органы законодательной, исполни­тельной и судебной власти (глава государства, парламент, его палаты, правительство, высшие судебные инстанции);

- партийные фракции в парламенте, группы депутатов пар­ламента. Предоставляя право обращения в конституционный суд партийным фракциям, группам депутатов парламента, его палат (десятой части парламента в Португалии, Турции, Испании и др., одной трети парламента в ФРГ, Австрии, Армении и т.д.), конституция тем самым защищает право меньшинства (оппозиции) в парламенте;

— субъекты (члены) федерации, конфедерации союзов (сообществ) государств, автономные образования; самоуправ­ляющиеся территориальные единицы;

— местные органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления (коммуны, муниципалитеты);

— органы юстиции, прокуратуры, учреждения парламент­ского контроля — министры юстиции, генеральные прокуроры, генеральные атторнеи, омбудсмены, уполномоченные по правам человека;

— обычные суды;

— физические лица (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства);

— политические партии, общественные объединения;

— сам конституционный суд.

Обычные суды в силу прямого действия конституции и ее верховенства в иерархии правовых актов вправе интерпретиро­вать конституцию и оценивать с ее позиций отраслевое (текущее) законодательство, подзаконные акты, но. как уже от­мечалось, не всегда могут решать вопрос о неконституционности нормы и, следовательно, об утрате ею юридической силы. Обычно это исключительная прерогатива конституционного су­да, что позволяет избежать ситуации, при которой разные суды давали бы отличные друг от друга заключения относительно конституционности одной и той же нормы (Австрия, Бельгия, Испания, Италия, ФРГ, Турция и др.).

Право возбудить процедуру репрессивного судебного консти­туционного контроля в форме индивидуальных, коллективных конституционных жалоб, а также в форме "народных жалоб" мо­жет принадлежать частным (физическим) лицам либо группе лиц в случае нарушения законами их основных (конституционных) прав и свобод. В интересах индивидов могут выступать и обще­ственные организации, в уставные задачи которых входит защи­та прав и свобод граждан (правозащитные организации, проф­союзы и др.), другие объединения граждан (Австрия, Венгрия, Испания, ФРГ).

В некоторых государствах конституционные суды вправе воз­буждать процесс репрессивного контроля по собственной ини­циативе, что не отвечает природе конституционного правосудия. В этом случае конституционный суд из органа разрешения спо­ра, из арбитра превращается в спорящую сторону. В государст­вах переходного периода, для которых характерна острая политическая борьба в обществе, конституционный суд, выступаю­щий по собственной инициативе, может превратиться в орган политической конфронтации, сползти на позиции политической целесообразности. Поэтому такое правомочие конституционного суда в мировой практике встречается довольно редко.

Обычно решения конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат.

Из этого правила есть исключение: закон, признанный не­конституционным, передается обратно в парламент. Если зако­нодатель не в состоянии отменить неконституционные положе­ния в течение определенного срока (с возможным продлением по просьбе), они объявляются конституционным судом недейст­вующими (Польша, СФРЮ).

Не менее важным является вопрос о моменте, с которого прекращается действие конституционных законов и других нор­мативных актов либо их отдельных положений, т. е. когда они аннулируются и признаются не имеющими силы. Решение кон­ституционного суда об аннулировании нормативного акта, как показывает практика различных стран, начинает действовать с момента провозглашения; со дня, следующего за оглашением;

после официального опубликования; по истечении определен­ного срока со дня официального опубликования; с момента официального вручения заинтересованным органам и лицам.

Есть случаи, когда закон объявляется неконституционным, но не недействительным. Конституционный суд может устано­вить дату, после которой отмена закона вступает в силу (Австрия, Польша, Словакия, Турция). В Австрии в случае при­знания закона неконституционным действует принцип отсутст­вия обратной силы, т. е. закон утрачивает силу с момента офи­циального опубликования решения Конституционного Суда, однако принятые на его основе правовые акты сохраняют силу и сам закон продолжает применяться в отношении действий, имевших место до принятия решения. Суд может отсрочить вступление в силу своего решения об отмене закона на срок не более одного года. Эта отсрочка предоставляет возможность за­конодателю внести соответствующие изменения в закон или принять его в новой редакции. На практике это полномочие Су­да оказалось очень эффективным.

Согласно Конституции Словацкой Республики, если Консти­туционный Суд в своем решении установит, что между указан­ными в Конституции правовыми актами имеет место несоответ­ствие, то органы, которые эти акты издали, обязаны в срок до шести месяцев со дня обнародования решения Конституцион­ного Суда привести их в соответствие с Конституцией, консти­туционными законами, с иными законами, другими общеобяза­тельными правовыми актами, с международными договорами. Если они этого не сделают в указанный срок, такие акты либо отдельные их положения утрачивают силу.

Практический интерес представляет вопрос о действии судеб­ных, административных и иных правоприменительных актов, принятых на основе закона, признанного впоследствии неконсти­туционным. С одной стороны, необходима стабильность всякого правоприменительного решения, а с другой — оно не должно быть неправомерным, не основанным на конституции и законе.

Очевидно, что приговоры судов по уголовным делам, а также решения по делам об административных правонарушениях, осно­ванные на неконституционных законах, подлежат пересмотру. Не может иметь место и исполнение вынесенных на основании неконституционных законов судебных, административных и иных правоприменительных решений. Во всяком случае последствия признания закона или подзаконного акта неконституционным должны быть максимум рациональны с точки зрения соблюдения принципа верховенства конституции, закона, уважения прав и свобод человека и гражданина, законных интересов личности.

Участие конституционных судов в законотворческом процессе. Законодательные полномочия конституционных судов делятся на негативные и позитивные. Негативные законодательные пол­номочия конституционного суда — это полномочия по отмене закона либо отдельных его положений. Однако при этом кон­ституционные суды связаны определенными ограничениями (например, отказ от решения политических вопросов, дисквали­фикация закона только с точки зрения его несоответствия кон­ституции, а не с точки зрения утраты им целесообразности, ма­лой эффективности реализации).

Законы принимают парламенты. В этом состоит содержание их позитивных законодательных полномочий. Конституционные суды способствуют парламентам в более активном и целенаправ­ленном использовании своих позитивных законодательных пол­номочий. В настоящее время наблюдается движение конститу­ционных судов в направлении осуществления ими отдельных элементов позитивных законодательных полномочий. В тех или иных пределах такими полномочиями наделены конституцион­ные суды в Австрии, Бразилии, Венгрии, Германии, Италии, Португалии, Польше и в других государствах.

1. Конституционный суд осуществляет некоторые позитив­ные законодательные полномочия при толковании конституции. Официально толкуя норму конституции, он может обнаружить пробел в конституционном регулировании и своим решением восполнить этот пробел (особенно при регулировании проце­дурных отношений).

2. Конституционный суд, фиксируя пробел в действующем законодательстве либо создавая своим решением такой пробел при отмене закона либо отдельных его положений, обращается к законодателю с предложением о ликвидации такого пробела. Это предложение выражается абстрактно либо с указанием кри­териев возможного законодательного регулирования и сроков его осуществления.

3. Конституционный суд может своими решениями сформу­лировать правовую норму в измененном виде либо создать но­вую и тем самым дополнить проверяемый им закон.

4. Конституционный суд управомочен рассматривать жалобы на пробелы в правовом регулировании. Правом обратиться с та­кой жалобой наделены органы государственной власти, пред­ставленные в парламенте политические партии, граждане (Бразилия, Венгрия, Португалия).

Португальский Конституционный Суд наделен полномочия­ми выявлять пробелы, в законодательстве и налагать на законо­дателя обязанность принимать необходимые меры. Венгерский Конституционный Суд обладает полномочиями по ликвидации пробелов в правовом регулировании по вине правительственного органа.