Субъекты государственного управления

Генеральным субъектом, главным агентом государственного управления экономикой является по определению государство. Однако выделение субъекта управления в такой общей формулировке не вносит ясности в понимание того, кто же, собственно, управляет экономикой от лица государства, ведь под государством понимается форма политической организации общества, осуществления власти. Чтобы уяснить, что же собственно представляет собой государство как субъект управления экономическими и социальными процессами, необходимо определить, в лице каких органов и лиц,какого аппаратагосударство выполняет функции управления.

Самое общее представление о структуре органов государственного управления в стране с федеративным устройством, каковой является Россия, дает схема на рис. 1.7. Между всеми элементами изображенной структуры существуют прямые и обратные связи, обладающие разной интенсивностью воздействия. В соответствии с природой управления и его иерархией вертикали управления обладают большей силой воздействия по направлению сверху вниз. Но чем выше степень демократизации управления, тем больше, полнее возможности влияния нижних уровней на верхние.

Особое положение в структуре государственного управления экономикой занимает народ, население страны. Не будучи формально ячейкой государственного аппарата, при наличии в стране гражданского общества, не зависящего от властных государственных структур, народ в лице общественных организаций, движений, граждан, социальных групп способен влиять на действие государственного аппарата.

Рис. 1.7. Схема структурной организации государственного управления экономикой

Подобное участие граждан, общества в государственном управлении экономическими объектами, процессами, отношениями называют партиципацией.

Как видно из схемы, в верхних эшелонах системы государственного управления выделяются три ветви властных функций и полномочий, относящихся к деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов. Отметим, что в данном случае государственные функции управления понимаются расширительно в том смысле, что к ним отнесены выполняемые не только аппаратом государственных учреждений, но и формально 19

независимыми от него судебными и законодательными органами. Иными словами, когда мы говорим о государственном управлении, то имеем в виду как назначаемые государственные органы, аппарат исполнительной власти (административно-государственную власть), так и избираемые, независимые, непосредственно не подчиненные государственному аппарату (законодательная и судебная ветви государственного управления).

Именно совокупность всех трех ветвей власти образует систему управления государством в широком смысле этого слова, в соединении формируемого самой властью аппарата управления и представительных органов, избираемых на основе волеизъявления народа страны, населения регионов, административно-территориальных образований.

Вместе с тем в схеме структуры органов государственного управления экономикой не представлены в явном виде муниципальные органы,так как согласно Конституции Российской Федерации муниципальное управление и представляющие его органы не относятся к государственной власти, а представляют самостоятельную ветвь местного самоуправления.

Исполнительные, законодательные, судебные органы власти на федеральном и субфедеральном уровнях реализуют макроэкономические функциигосударственного управления. Одновременно государственное управление распространяется на структурные звенья микроэкономического уровня,представленные организациями, учреждениями, реализующими функции государственного управления.

Администрация государственных предприятий и учреждений, назначаемая вышестоящими органами государственной власти, обязана руководствоваться государственными интересами и участвовать в выполнении функций государственного управления. Если имущество организации находится в государственной соб-ственности частично, в виде пакета акций или долевой части хозяйственного общества (товарищества), то участие в управлении деятельностью и имуществом такой организации со стороны государства реализуется посредством государственного представительства. Иногда органы государственного управления делегируют часть своих функций трастовым компаниям,выполняющим миссию управления по поручению на основе договоров, заказов.

Реализация государственного управления в низовых, первичных производственных звеньях экономики, на уровне хозяйствующих субъектов имеет место и при отсутствии в структуре этих звеньев непосредственного государственного представительства, государственных ячеек. Любая организация, в том числе коммерческая, основанная на частной собственности, любое лицо, занятое предпринимательской деятельностью, призвано выполнять условия и требования установленных государственными органами законов, правил, норм хозяйствования.

В данном случае субъекты государственного управления воздействуют на участников экономической деятельности не как собственники и не как руководители или управляющие — менеджеры. Воздействие имеет косвенный, регулирующий характер и сводится к контролю за соблюдением законов и других нормативных актов, а также к выработке и применению экономических инструментов, стимулирующих деятельность хозяйствующих субъектов в интересах государства.

К наиболее тонким моментам структуризации субъектов государственного управления относится включение в число этих субъектов рядовых граждан, социальных групп, общественных организаций, населения, народа. По своей природе общественные объединения граждан не являются государственными организациями и тем более государственными органами. Гражданское общество по замыслу должно стоять вне государственных структур управления, действовать независимо от них. Но в то же время любой избиратель вправе навязывать свою волю выборному государственному органу, депутатам, даже главе государства. Общественные представители, организации, движения часто принимают участие в выработке государственных решений. Утверждение «народ управляет государством» при всей своей спорности частично отражает истину. Исходя из этих соображений правомерно утверждать, что граждане страны вправе считать себя субъектами государственного управления даже в случае, когда они не являются работниками государственного аппарата.

Рассмотрим теперь более детально структуру отдельных ветвей государственной власти, государственных органов, ведающих управлением экономикой, отражая как мировые тенденции, так и российскую специфику.

Законодательные органы на федеральном уровнечаще всего представлены двухпалатным парламентом, именуемым в России Федеральным Собранием. Российский парламент состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. По характеру своего формирования и выражения интересов российский парламент является представительным органом власти в том смысле, что он представляет интересы народа, общественных организаций, партий, граждан. Государственная Дума формируется на выборной основе. По выполняемым функциям парламент представляет законодательный орган, так как его главная миссия состоит в законотворчестве, принятии законодательных актов,федеральных законов, регулирующих как экономическую, так и другие виды деятельности организаций и граждан, юридических и физических лиц, самого государства, его органов. Федеральные законы принимаются Государственной Думой и передаются затем на рассмотрение Совета Федерации и Президента.

Согласно Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по следующим экономическим вопросам: 20

— федерального бюджета;

— федеральных налогов и сборов;

— финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования;

— денежной эмиссии;

— ратификации и денонсации международных договоров. Принятые Государственной Думой и согласованные с Советом

Федерации федеральные законы направляются Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Парламент страны принимает кодексы законови федеральные законы,определяющие следующие основные стороны экономической деятельности:

— стратегические цели и задачи, концепция социально-экономического развития, обеспечение экономической устойчивости и безопасности;

— распределение и использование государственных земельных, водных, лесных, других природных ресурсов, охрана окружающей среды;

— изменение форм и отношений собственности, приватизация государственного имущества, управление объектами государственной собственности;

— регулирование имущественных, товарно-денежных, финансово-кредитных и других рыночных отношений;

— формирование федерального и консолидированного бюджетов;

— разработка, реализация, финансирование целевых федеральных и федерально-региональных программ (при участии Правительства);

— регулирование социальных процессов, федеративных отношений;

— управление функционированием отраслей социальной сферы;

— финансовое, налоговое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, установление правил и норм функционирования банковской системы;

— установление и изменение организационно-правовых форм хозяйственной деятельности (в Гражданском кодексе);

— регулирование трудовых отношений и занятости;

— принятие ключевых решений о содержании, путях и способах проведения экономических реформ и реформ управления экономикой;

— регулирование внешнеэкономической деятельности. Наряду с законотворческой деятельностью парламент страны

оказывает влияние на экономическую политику, проводимую исполнительными органами, формируя вместе с Президентом правительство, заслушивая на пленарных заседаниях и заседаниях своих постоянных комиссий руководителей министерств, а также премьер-министра, принимая вытекающие из таких рассмотрений постановления, резолюции, другие виды решений.

Создаваемая Советом Федерации и Государственной Думой Счетная палатаконтролирует исполнение федерального бюджета, правомерность расходования бюджетных средств.

Комиссии парламента периодически устраивают публичные парламентские слушанияпо наиболее актуальным социально-экономическим проблемам.

Законодательные органы субъектов Российской Федерациипо своему устройству и выполняемым функциям во многом воспроизводят федеральные структуры, но их полномочия в области законотворчества ограничиваются региональным хозяйством, экономикой региона, предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам.

Огромную, во многом определяющую роль в государственном управлении экономикой играют исполнительные органы государственной власти.Исполнительные органы государственного управления призваны претворять законы в жизнь, обеспечивать их исполнение, осуществлять функции текущего, оперативного регулирования экономической деятельности на общегосударственном, региональном, отраслевом уровнях. В то же время государственные исполнительные органы управления верхних уровней иерархии участвуют в процессах законотворчества в качестве инициаторов и разработчиков законоположений, вносящих проекты экономического содержания на рассмотрение парламента. Более того, отдельные законопроекты, например проекты государственного бюджета на очередной год, вправе вносить в парламент только правительство страны.

Согласно Конституции Российской Федерации в России исполнительная власть на верхнем (федеральном) уровне государственного управления представлена Правительством Российской Федерации, возглавляемым Председателем Правительства. В мировой практике председателей правительства именуют премьер-министрами. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом России по согласованию с Государственной Думой.

Федеральное правительствоесть высший орган государственной исполнительной ветви власти, осуществляющей управление экономикой в тесном взаимодействии с главой государства и парламентом. Так, Правительство Российской Федерации уполномочено: 21

1) разрабатывать, контролировать и обеспечивать исполнение федерального бюджета;

2) обеспечивать проведение единой государственной экономической политики в стране, включающей финансовую, кредитную, денежную, внешнеэкономическую, экологическую, социальную политику;

3) управлять распределением, перераспределением, приватизацией, использованием объектов федеральной собственности;

4) принимать нормативные постановления, направленные на решение крупных народно-хозяйственных проблем, утверждать положения об исполнительных органах управления;

5) распоряжаться федеральными финансовыми ресурсами и резервами в рамках бюджетных ограничений.

Правительство реализует экономические функции и полномочия через систему федеральных государственных органов управления в лице:

— отраслевых и функциональных федеральных министерств, возглавляемых министрами;

— федеральных служб, агентств, возглавляемых руководителями этих органов. Федеральные государственные службы иагентства входят в состав министерств либо подчинены Председателю Правительства.

Состав, структура и функции федеральных министерств, служб, агентств в России претерпели значительную трансформацию в ходе проведения административной реформы государственного управления.

Сеть разветвленных государственных органов управления экономикой в той или иной мере воздействует, регулирует практически все социально-экономические процессы и отношения, значимые в масштабе страны, регионов, отраслей, сфер экономики, крупных программ и проектов.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Федерациипостроены по тому же принципу, что и федеральные органы, во многом воспроизводят их структуру, но обладают более ограниченным кругом полномочий как ввиду меньших масштабов объектов управления, так и в связи с необходимостью руко-водствоваться теми решениями федеральных органов, которые обязательны для субъектов. Высшие государственные исполнительные органы, управляющие экономикой субъектов Федерации, представлены правительствомили администрациейсубъекта, возглавляемыми главой администрации, правительства (губернатором, мэром). Функции государственного управления отдельными сферами, отраслями, секторами, комплексами региональной экономики выполняют региональные министерства и ведомства (службы, агентства), в той части, в которой эти функции не отнесены к федеральным органам государственной власти.

Функции и полномочия федеральных и субфедеральных органов государственной исполнительной власти довольно часто не разделены четким образом, а то и вовсе во многом совпадают. В особенности это касается предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 77) в рамках предметов, объектов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти». Но практически достижение единства управленческих решений и действий на федеральном и субфедеральном уровнях представляет трудноразрешимую проблему.

Для проведения единой общегосударственной экономической политики в масштабах всей страны и в целях реализации своих полномочий, распространяющихся на многие или все регионы, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать территориальные органы федерального подчинения и назначать долж-ностных лиц, возглавляющих эти органы. С другой стороны, в России конституционно закреплено право федеральных органов исполнительной власти передавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с ними часть своих полномочий в пределах соблюдения конституционных норм и федеральных законов.

Значительной полнотой, многими полномочиями государственной исполнительной власти обладает глава государства(президент страны). В области государственного исполнительного управления экономикой Президент Российской Федерации как глава государства обладает правом, полномочиями, возможностями:

— определять в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные направления экономической политики государства;

— издавать обязательные для исполнения указы и распоряжения, определяющие меры в области реализации социально-экономической политики государства;

— непосредственно участвовать в назначении Председателя Правительства Российской Федерации;

— выступать с ежегодными посланиями об экономическом положении страны;

— приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае, если эти акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России;

— регулировать острые экономические отношения, реагировать на проблемные ситуации посредством оперативного управления, советов и указаний руководителям высших государственных исполнительных органов;

— использовать согласительные процедуры для преодоления и разрешения конфликтных ситуаций.

Государственные органы исполнительной властиобладают рычагами управления экономическими объектами, процессами, отношениями, выступая в лице: 22

а) официальных представителей государства как владельца и распорядителя объектов, находящихся в государственной собственности;

б) исполнителей полномочий, которыми государственные органы наделены в соответствии с их законодательно закрепленными функциями;

в) представителей народа в органах государственной власти, защищающих экономические права и интересы граждан, обеспечивающих достижение общественного согласия, социального партнерства.

Отметим еще раз, что отдельные функции и полномочия исполнительных органов государственного управления экономикой могут передаваться ими негосударственным организациям как уполномоченным представителям или на началах трастового управления.

Судебная ветвь государственного управленияобразует независимую в демократически управляемых странах судебную власть, призванную контролировать, корректировать, исправлять решения государственных органов, не соответствующие нормам закона, принимать решения по конфликтным ситуациям, устанавливать меры наказания за нарушение законов. Судебная система, ее действия относятся к государственному управлению лишь в той части, в которой эта система поддерживает законы государства и отстаивает его интересы, в остальном суды и судьи должны обладать независимостью от государственных органов и подчиняться только Конституции и другим законам страны.

Конституционный суд Российской Федерациипризван устанавливать соответствие Конституции Российской Федерации законов и нормативных актов федерального и субфедерального уровней, договоров между высшими органами государственной власти, заключаемых международных договоров, а также разрешать споры о компетенции между высшими органами государственной власти.

Верховный Суд Российской Федерациикак высший судебный орган осуществляет надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, принимает окончательные судебные решения по спорным, кассационным делам, дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерациипредставляет главный высокостоящий судебный орган, призванный разрешать крупные экономические споры, осуществлять судебный надзор за деятельностью арбитражных судов низших инстанций, давать разъяснения по вопросам судебной практики.

Аналогичные высшие судебные органы создаются в субъектах Российской Федерации.

К государственным органам, представляющим судебную власть в России (как и в других странах), относится прокуратура,возбуждающая уголовные дела, поддерживающая обвинения, представляющая интересы государства в судебных процессах, осуществляющая надзор за надлежащим исполнением законов. В России про-куратура представляет единую централизованную систему со сквозным подчинением по вертикали, возглавляемую Генеральным прокурором Российской Федерации.

Завершая общее описание органов государственного управления экономикой, олицетворяющих государственную власть в стране, обратимся на время вновь к генеральному субъекту управления — государству. В научной и тем более публицистической литературе постоянно приходится встречаться с выражениями «государство требует», «государство отвечает», «государство обеспечивает», «государство устанавливает», в которых государство подразумевается как моносубъект управления, как одно лицо. При этом каждый вправе подразумевать многоликое государство в одном образе: то ли премьера, то ли президента, то ли какого-либо министра или губернатора. Мало кто видит за государством народ страны, хотя Конституция Российской Федерации начинается со слов: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации», а ст. 3 Конституции Российской Федерации однозначно указывает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Рос-сийской Федерации является ее многонациональный народ».

Одна из важнейших истин, которую следует усвоить, изучая государственное управление, состоит в том, что государство воспринимается как конкретный субъект управления только в случае, если указано, в лице каких конкретных органов и лиц оно представлено в данном акте управления, в противном случае государство представляет бессубъектное понятие, лишенное адресности, а тем самым и предметности.