Объектами, процессами, отношениями

В цивилизованном обществе, государстве, чтобы управлять экономикой, т.е. воздействовать на экономические объекты, процессы, отношения, направлять и регулировать их, необходимо иметь на то правовые основания. Само осуществление управления, используемые формы, методы, способы также должны опираться на установленные законом правовые нормы, установки, ограничения.

Сказанное в полной мере относится и к государству как субъекту управления. На первый взгляд представляется, что право государства избирать любые желаемые им способы воздействия на экономику страны не нуждаются в юридическом подкреплении, так как само государство конструирует и конституирует законы, устанавливающие правовые рамки, формы, виды, инструменты управления. Более того, исходя из того, что государство по своей природе есть аппарат принуждения и даже насилия, обладающий в пределах страны высшей силовой мощью, можно пытаться утверждать, что государство управляет, опираясь на право сильного, которому никто не способен противостоять. Подобные суждения, несмотря на их распространенность, нельзя признать обоснованными, если они относятся к цивилизованным, демократически управляемым странам.

Во-первых, говоря о том, что государство устанавливает законы, определяет правовые нормы хозяйственной деятельности, необходимо иметь в виду, что государственные представительные, законодательные органы действуют от лица избравшего их народа, населения и потому обязаны, вынуждены выражать не узко-государственные, а общественные интересы. Теоретически народ, люди способны выразить недоверие своим избранникам, не закрепляющим в правовых нормах, в законотворческой деятельности чаяния избирателей. Таким образом, хозяйственное, экономическое право есть продукт деяний не только органов государственной власти, но и народа страны.

Кроме того, законодательная ветвь государственной власти, формирующая базисные законоположения, которыми надлежит руководствоваться всем хозяйствующим субъектам, находится, должна находиться под контролем теоретически не зависимой от нее судебной ветви власти, способной отменять, регулировать действие нормативно-правовых актов, направлять это действие в нужное русло.

Под правовыми основами управления экономикой подразумевается обширное правовое поле, не ограничивающееся законодательными актами федерального уровня и уровня субъектов федерации. Функционирование экономики, действие субъектов хозяйственного управления в правовом отношении направляются и регулируются массой правовых норм, нормативных актов, документов,выпускаемых органами государственного управления. Это самые разнообразные указы, постановления, положения, инструк-ции, разъяснения, приложения и дополнения к законодательным актам. Именно этими нормативно-правовыми актами руководствуется государственный аппарат исполнительной власти, держащий в своих руках многочисленные бразды правления экономикой, хозяйственной деятельностью на всех уровнях вплоть до ма-ломасштабного предпринимательства. 27

Еще один принципиальный аспект соотношения права, законов, устанавливающих рамки, полномочия, виды, способы государственного управления экономикой, и реалий этого управления, наблюдаемых в российской жизни, касается зоны практического действия законов и других правовых норм, их применения, соблюдения людьми, организациями, учреждениями, в том числе органами государственной власти, которые «пишут» законы.

Принято считать, что экономикой должны править законы, и экономическая жизнь должна складываться в соответствии с этими законами, а не сообразно «понятиям» отдельных лиц вне зависимости от того, какое положение они занимают. Однако подобное идеализированное представление иллюзорно, а в чем-то даже наивно и беспочвенно. Сами законы, управляющие экономикой, не идеальны, и их слепое исполнение не ведет к успеху. Законы, правовые нормы не всеобъемлющи, вне охватываемого ими поля всегда остается масса повседневных экономических вопросов, требующих своего решения, принимаемого конкретными людьми при отсутствии, неполноте или несовершенстве законов. Сами законы во многом трактуются людьми, способными направлять это толкование в желаемое русло, откуда и родилось выражение: «Закон что дышло, куда повернул — туда и вышло». Наконец, жить по законам можно лишь тогда, когда их соблюдаю и те, кто призван следить за выполнением требований законов Необходимо законопослушание и со стороны органов государ ственного управления, и со стороны субъектов хозяйствовани всех масштабов и уровней. Если такового нет, то и закон не дей ствует в полную меру, ибо действие законов реализуется чере людей и посредством людей.

Из сказанного вовсе не следует, что право в его законодатель но-нормативном воплощении не играет существенной роли в го сударственном управлении экономикой. Эта роль велика, но ее н следует абсолютизировать.

Характерно, что нарастающие в мировой экономике интегра ционные процессы, проявляющиеся в увеличении масштабе внешней торговли стран, развитии внешнеэкономических связе между ними, разрастании транснациональных корпораций, увеличении количества совместных предприятий, приводят к значительному повышению роли международного правав государственном управлении экономикой. Нарастающие тенденции к глобализации мировой экономики, совместному использованию природных и других экономических ресурсов, интенсивному обмену продуктами труда неизбежно порождают необходимость использования общепринятых в мире универсальных правил и норм государственного управления экономикой, применения международных стандартов.

Воздействие международного права на государственное управление обретает все возрастающую силу еще и потому, что в рамках цивилизованных межстрановых экономических отношений международное право обладает приоритетом в сравнении со стра-новым. Так, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Правительства практически всех стран вынуждены сотрудничать, взаимодействовать с Организацией Объединенных Наций, другими крупными международными организациями, фондами, банками, что способствует перенесению норм международного права, признанных в мире правил и норм управления экономи-кой на область государственного управления хозяйством страны. Образным примером служит всеобщее признание мировой системы национального счетоводства и ее повсеместное применение в странах мира.

Возможность обжалования действий государственных органов управления в международных судебных инстанциях также способствует интернационализации государственного управления в рамках страны, его приближению к мировым стандартам. Отдельные аспекты организации управления, касающиеся и государственного управления экономикой, закреплены международными стандартами серии ISO.

Усиливающееся воздействие мирового, международного права на государственное управление экономикой страны никоим образом не лишает последнее имманентно присущих ему национальных черт, обусловленных историей, традициями, исповедуемой в стране идеологией, религией, экономическим положением, ресурсным обеспечением и другими факторами политической, социальной, национальной природы. Так что государственное Управление экономикой страны было, есть и будет в определенной степени национальным, опирающимся на правовые нормы, Действующие в данной стране.

Государство, будучи правовым, соблюдая свой конституционно-правовой статус, должно безусловно соблюдать следующие принципы управления:

— обеспечение народного суверенитета, подчинение государственного управления общественным интересам;

— связанность управленческих действий государства конституционным строем, принятыми в стране законами, законодательно установленными нормами хозяйственного права;

— ответственность государства в лице органов государственного управления и их руководителей за принимаемые решения и их последствия;

— разделение властей, прав и полномочий государственных органов разных уровней и сфер управления;

— взаимодействие и сотрудничество органов государственного управления с негосударственными органами, общественными организациями, делегирование последним части прав и полномочий управления экономикой; 28

— обеспечение органичного сочетания организационно-экономических механизмов государственного управления с рыночным саморегулированием, поддержка и одновременное ограничение чрезмерного, деструктивного действия рыночных механизмов самоуправления;

— обеспечение независимости, объективности действий судебных органов власти, придание судебным решениям определяющего характера;

— органичное сочетание стратегического и оперативного государственного управления, охват управлением целеполагания, анализа, прогнозирования, планирования, программирования, регулирования, стимулирования, организации, учета, контроля;

— приоритет норм международного права над нормами наци онального права.

По своей природе право настолько тесно связано с государ ственным управлением, что есть все основания считать его базисным институтом, органичной частью управления экономикой. Право пронизывает всю систему управления и частично сливается с ней.

Многие субъекты государственного управления по своей сути являются правовыми органами. Это утверждение в полной мере относится к органам юстиции, суда, прокуратуры. Законодательные органы государственного управления связаны с правом в том отношении, что, разрабатывая и принимая законодательно-нормативные акты, они закладывают правовой базис управления, формируют правовые институты управления. В области экономики это прежде всего относится к организационно-правовым формам управления, закреплению прав и отношений собственности, распределительных отношений, установлению и расторжению договорных отношений.

Исполнительные органы государственного управления детализируют нормы права, вытекающие из законов, и самым широким образом опираются на правовые инструменты, используют их в своей управленческой деятельности.

Практически все функции государственного управления экономикой связаны с правом и воплощают в себе право, его принципы и нормы, правовые полномочия.

Макро- и микроэкономический анализ призван выявлять правовые основания принятых государственными органами решений, их соответствие законам и нормам хозяйственной деятельности.

Планирование, программирование, бюджетирование как функции государственного управления экономикой опираются, с одной стороны, на право соответствующих государственных органов намечать социально-экономическую траекторию, а с другой — на обязанности и полномочия органов государственного управления, проистекающие из их ответственности за ход экономических процессов.

Регулятивно-надзорная функция государственного управления экономикой в виде оперативного регулирования, организации, стимулирования текущих процессов в меньшей мере подкреплена традициями хозяйственного права, если только государство не участвует непосредственным образом в этих процессах в качестве хозяйствующего субъекта, агента государственного предпринимательства. Со времен Адама Смита и до наших времен широко распространено убеждение, что в рыночной экономике чем меньше государство вмешивается в текущие микроэкономические процессы, тем лучше для экономики. Проявляется стремление закрепить эту позицию правовым образом.

Однако подобное крайнее проявление экономического либерализма, которое могло бы быть оправданным (да и то не целиком) в условиях идеального рынка совершенной конкуренции, опирающегося на принципы цивилизованного предпринимательства, этики и морали, никак не оправдано применительно к несовершенным рынкам, пронизанным коррупцией, нечестностью, теневыми операциями, обманом. В широком смысле этого слова рынок не может быть совершенным по своей природе, так как он обладает следующими врожденными недостатками, пороками:

— стремлением участников рынка к личной, индивидуальной сиюминутной выгоде в ущерб стратегическим интересам государства и общества;

— пренебрежением к социальным проблемам, решение которых требует невозмещаемых затрат;

— отсутствием заботы об участниках рынка, не выдержавших рыночной конкуренции, попавших в критическую ситуацию.

Указанные дефекты рынка, именуемые иногда несостоятельностью, провалами (faillures), призвано выправлять государство, в связи с чем следует признать за государством право участия в управлении теми текущими экономическими процессами, где рыночная саморегуляция оказывается неспособной к управлению.

Не вызывает сомнения право государства осуществлять в пределах своей компетенции контроль за экономической деятельностью хозяйствующих субъектов, противодействие незаконной деятельности, ведение статистического и иных форм учета имущества и результатов хозяйствования. Подобные функции присущи государству, закреплены за ним правовым образом практически во всех странах мира.

Как следует из анализа правовой базы государственного управления экономикой, основная проблема правового обеспечения управления, осуществляемого государственными органами, заключается как в наличии у государства требуемых ему правовых полномочий, так и в ограничении этих полномочий разумным пределом, что позволяет не подорвать хозяйственную самостоятельность и рыночную свободу всех других агентов 29

экономической деятельности. Права государства и других участников экономических процессов должны сочетаться таким образом, чтобы гармонизировать интересы каждой из сторон, затронутых государственным управлением.

Серьезная психологическая проблема состоит в том, чтобы законодательно закрепленная правовая база не позволяла государству в лице его органов власти и возглавляющих их лиц подменять национальные интересы страны и населяющего народа узкогрупповыми, клановыми интересами, индивидуальными интересами лиц, номинально и реально представляющих аппарат государственной власти.

Рассмотрим далее, какими подкрепленными правом полномочиями обладает государство в области управления экономикой.

По своей природе государство обладает властными полномочиями, которыми оно наделено от лица народа Конституцией страны. Так ст. 3 Конституции Российской Федерации гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Хотя в приведенном тексте осуществляемая через органы власть государства стоит на втором месте, после «непосредственной» власти народа, в действительности народ способен выражать свою непосредственную власть только путем референдумов и свободных выборов, т.е., по существу, косвенным образом, в дискретные моменты времени, да и то при наличии высокого уровня общественной организации.

Так что и в России, и во всем мире, несмотря на декларируемое в конституциях право народа быть носителем и источником власти, реально страной и ее экономикой управляет от лица народа лишь частично контролируемое и направляемое народом государство в лице его органов, государственного аппарата. Подобное положение наблюдается и в тоталитарно управляемых, и в демократических странах, представляет неизбежное следствие го-сударственной организации современного общества.

Вместе с тем государство, будучи не в силах совладать с задачами управления всеми ветвями и клеточками экономики, понимая необходимость предоставления хозяйственной самостоятельности низовым звеньям, многочисленным экономическим агентам, стремится концентрировать властные полномочия, распространяя их на самые значимые, преимущественно макроэкономические объекты, процессы, отношения. Наблюдается также разделение государственной властипо уровням, в соответствии с которым высшими полномочиями управления обладают центральные органы государственной власти, в свою очередь, разделяемые на федеральные органы государственного управления и государственные органы управления экономикой субъектов Федерации. Тем самым в государственном управлении проявляется и соблюдается принцип иерархии управления,закрепленный законом.

Законодательно-нормативные акты,определяющие правовое положение, формирующие полномочия и обязанности государства как субъекта управления экономикой, также образуют своеобразную иерархию в виде системно организованной совокупности документов разного уровня общности и значимости.

В вершине совокупности находится, как уже упоминалось, Конституция Российской Федерации— основной закон, определяющий организацию, права, полномочия, ответственность, способы государственного управления российской экономикой, устройство органов государственной власти. Естественно, что Конституция устанавливает правовые основы государственного управления экономическими объектами, процессами, отношениями в самых общих, принципиальных чертах, содержит только стержневую часть правовых норм, регулирующих управление экономикой со стороны государства. Конституционные установления в части го-сударственного управления во многом не являются правовыми нормами прямого действия и потому нуждаются в детализации и конкретизации, осуществляемых посредством принятия сводов (кодексов) законов, отдельных законов, других нормативных правовых актов.

Поэтому конкретные правовые вопросы государственного управления экономическими объектами, процессами, отношениями рассматриваются и регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным, Трудовым, Бюджетным, Налоговым, Таможенным кодексами,многочисленными законами, указами, по-становлениями, положениями, другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.

Право государства в лице органов государственной власти участвовать в управлении экономическими объектами, процессами, отношениями, регулируемыми гражданским законодательством, отражено в Гражданском кодексе Российской Федерации. Статья 124 Гражданского кодекса устанавливает, что Российская Федерация и субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Это принципиально важное положение устанавливает не столько право государства участвовать в управлении экономическими отношениями с юридическими и физическими лицами — хозяйствующими субъектами, сколько равенство прав государства и других субъектов — участников гражданского оборота.Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации гражданский оборот охватывает возникновение и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имуще-ственной самостоятельности их участников.

Таким образом, в пределах деятельности, составляющей предмет гражданского оборота, включающий и 30

предпринимательскую деятельность, управленческие права и полномочия государства как участника этой деятельности не должны превалировать над правами и полномочиями основных участников регулируемых граж-данским законодательством отношений, т.е. юридических лиц (организаций) и граждан. Тем самым гражданское законодательство ограничивает преимущественное право государства в управлении экономическими объектами, процессами, отношениями, относящимися к гражданскому обороту.

Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает ответственность государства (Российской Федерации и ее субъектов) по своим обязательствам перед юридическими лицами и гражданами. Как гласит ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации, государство, т.е. Федерация и ее субъекты, «отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности».

Гражданский кодекс (ст. 125) наделяет органы государственной власти в рамках их компетенции, устанавливаемой актами, определяющими статус этих органов, полномочиями от имени государства приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

Властные полномочия государства распространяются прежде всего на область управления экономическими ресурсами,включая природные ресурсы, средства производства, финансовые ресурсы, информационные ресурсы. Правовой основой распределения и использования указанных ресурсов государством в лице органов государственной власти служит право государственной собственности, которая в России разделяется на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. А согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Так что конституционное право владения, распоряжения и пользования важнейшими экономическими ресурсами, закрепленное за государством как первичным собственником, предоставляет государственным органам разного уровня возможности принимать решения, определяющие характер и конкретные способы применения, использования, распределения и перераспределения этих ресурсов.

Государство, а точнее, государственные органы, выступающие в качестве, в роли собственников государственного имущества, обладают рядом полномочий управления государственными унитарными предприятиями.

Государственное управление унитарными предприятиями, представляющими коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними имущество, опирается на следующие нормы:

1) имущество государственного унитарного предприятия неделимо и находится в государственной собственности, предприятие вправе пользоваться им в пределах, предусмотренных правовыми нормами хозяйственного ведения или оперативного управления;

2) унитарные предприятия создаются и ликвидируются по решению уполномоченных государственных органов;

3) руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным органом и подотчетен этим органам.

В остальном государственные унитарные предприятия являются самостоятельными хозяйствующими субъектами, обладающими правом вести собственную экономическую деятельность, получать и распределять прибыль, приобретать дополнительное имущество, т.е. пользуются теми же правами, что и негосударственные коммерческие организации.

Приходится отмечать, что в процессе рыночных реформ в России не удалось решить проблему эффективного управления унитарными предприятиями со стороны государства, обеспечения их экономической и социальной отдачи в пользу государства.

Государство обладает обширными правами и полномочиями в части управления финансовыми ресурсами,денежным обращением (включая денежную эмиссию), государственным бюджетом, налогами и сборами. В его ведении находится валютное, кредитное, таможенное, ценовое регулирование. Соответствующие права и полномочия государственных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации закреплены Конституцией Российской Федерации, конституционными актами субъектов Федерации, кодексами (Бюджетным, Налоговым, Таможенным), федеральными и субфедеральными законами, регулирующими финансовые потоки и отношения, другими нормативно-правовыми актами. Вопросы государственного финансового управления и регулирования более детально освещены в последующих разделах книги.

Государство как собственник экономических ресурсов обладает правом и реальными возможностями управлять и регулировать экономические процессы и отношения, будучи не только полным, но и частичным собственником ресурсов. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 244) предусматривает наличие права обшей31

собственностина имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц. Такое имущество может представлять долевую собственность с определением доли каждого из собственников в праве собственности или совместную собственность, право на которую не предусматривает выделение доли отдельных участников.

Достаточно типичный случай государственного участия в управлении собственностью, доля которой принадлежит государству, — это управление государственными пакетами акций акционерного общества с государственным участием в его капитале или управление долей имущества хозяйственного товарищества, принадлежащей государству.

Весьма распространено управление государственным имуществом в процессе его приватизации, сдачи в аренду, концессию,где государственные органы, представляющие интересы собственника, наделены правами распоряжения недвижимостью и другими имущественными ценностями, принадлежащими государству. Со-ответствующие права и полномочия государственных органов установлены Гражданским кодексом, Земельным кодексом, законами о приватизации, аренде, концессиях, лизинге. В подобных процессах государственного управления наблюдается передача отдельных функций управления в форме доверительного управления, траста, назначения уполномоченных.

Своеобразная форма государственного участия в управлении порождена его предпринимательской деятельностью.Выступая в роли предпринимателя с использованием государственного имущества, денежных средств, ценных бумаг, проводя предпринимательские операции с целью получения доходов в виде прибыли, государственные органы поневоле вынуждены управлять этими операциями самостоятельно в роли собственников и менеджеров либо привлекая наемных менеджеров. Эту форму управления правомерно назвать управлением государственным бизнесом.Как хозяйствующий субъект государство вправе проводить бизнес-опе-Рации, а тем самым и управлять ими.

К числу достаточно сложных видов управления ресурсами со ороны государственных органов необходимо отнести управление трудовым потенциалом,включая регулирование демографических процессов, миграции, трудовой занятости, безработицы, оплаты труда, управление профессиональным образованием, здравоохра-нением. По сути это важнейшая часть государственного управления социальными процессами и отношениями.В отличие от других видов ресурсов человеческий ресурс и образуемый им трудовой потенциал требуют особо тонкого управления, осуществляемого с учетом потребностей людей, их психологии, соблюдения конституционных прав человека, личности. К тому же государство не вправе рассматривать человеческий потенциал страны как свою собственность, но обязано заботиться о людях, гражданах страны как высшей государственной ценности.

Применительно к этому виду государственного управления, осуществляемому преимущественно в форме регулирования, приходится говорить не столько о правах, сколько о конституционных обязанностях государства как гаранта оказания государственных услуг и государственной помощи людям, населению, гражданам страны. В широком плане подобное управление следует называть государственным управлением (регулированием) воспро-изводства человеческого потенциала.

К данному виду государственного управления тесно примыкает управление государственными социальными гарантиями.Согласно Конституции Российской Федерации государство призвано гарантировать, обеспечивать право каждого человека на труд и отдых, на социальное обеспечение, на охрану материнства, здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на образование, на творческую деятельность, участие в культурной жизни, на благоприятную окружающую среду. Решение этих задач должно достигаться посредством государственного социального управления.

Как уже упоминалось, государственное управление экономикой в форме регулирования распространяется не только на объекты государственной или частично государственной собственности (долевой, совместной) и процессы, отношения, связанные с этими объектами. Государственные органы обладают и призваны ре-ализовывать возможность регулирования в масштабах всей экономикис охватом как государственного, так и негосударственного секторов. Ограниченное право оказывать управляющее воздействие на негосударственную часть экономики государство имеет в соответствии со своими законодательно закрепленными полномочиями, такими, как налогообложение, государственные льготы и ограничения, штрафные санкции, предоставление государственного имущества в аренду, приватизация и национализация собственности.

Государство обладает законодательно закрепленным правом управления внешнеэкономическими связями,экспортом и импортом.

В своей управленческой (регулятивной) деятельности, распространяемой на негосударственные объекты, на процессы и отношения, в которых государство не участвует непосредственным образом, государственные органы способны использовать властный ресурс,предоставляемый им на основе законов страны и мирового сообщества. В более широком плане правомерно утверждать о наличии у государства так называемого административного ресурса управления,превосходящего по своим масштабам и мощности законодательный властный ресурс. Это утверждение в полной мере относится к странам, где привыкли либо уважать государственную власть, либо бояться ее.

Если органы государственной власти пользуются влиянием, уважением со стороны управляемых организаций и граждан, если их действия заслуживают одобрения тех, кем эти органы управляют, то государство вправе 32

рассчитывать на поддержку своих обращений, даже не подкрепленных законными правовыми полномочиями. В этих ситуациях государство управляет не посредством закона, а на основе своего имиджа, использования ресурса влияния.Это по существу государственное морально-психологическое управление, воздействие которого многократно усиливается при поддержке средствами массовой информации.

Государственное управление посредством влияния, на основе просьб, убеждения, обещаний, предупреждений государственных органов и лиц имеет право на существование, не запрещено законом. Но оно содержит в себе внутреннюю угрозу перерастания в управление посредством ложных внушений, манипулирования массовым сознанием в интересах не государства, а узких групп, стоящих у власти. Такой способ управления становится особенно опасным для государства и общества при высоком уровне коррумпированности государственной власти. Противостоять подобной угрозе с помощью правовых институтов и инструментов государственного управления довольно трудно даже в демократических странах.