Цели, задачи и функции государственного управления экономикой

Наличие целенаправленности, целевой ориентации присуще государственному управлению экономикой как системе жизнеобеспечения страны. Отвечая за жизнь и благосостояние, благополучие людей, зависящее от состояния экономики, государство призвано соответствующим образом ставить перед собой цели управления.

В экономике, как и в любой другой управляемой системе, цели управления теснейшим образом связаны с целями самой системы и во многом воспроизводят их. Так что, говоря о целях государственного управления экономикой, будем одновременно иметь в виду и понимать под ними цели экономики, хозяйственной системы страны. В то же время на целях управления неизбежно лежит отпечаток целевых установок государства, государственных органов, властных структур, осуществляющих управление.

Будем исходить из положения, что государственно поддерживаемой главной целью экономикиявляется достижение и поддержание максимально возможного текущего и потенциального уровня удовлетворения общественных и рациональных индивидуальных, семейных, групповых потребностей населения, народа страны. В такой формуле содержатся неопределенности, заключающиеся в нечетком представлении о структуре потребностей, уровней их удовлетворения, соотношения между текущими и перспективными потребностями разных слоев населения. В то же время на основе подобной «размытой» формулировки удается обрисовать с ис-пользованием научных представлений о потребностях и интересах разных социальных групп и общества в целом 11

вектор целей государственного управления экономикой, составляющие которого приобретают количественное и качественное выражение.

Исходя из генеральной цели экономики и вытекающих из нее подцелей, задач должны формироваться задачи, целереализующие функции системы государственного управления экономикой. Однако целевая ориентация государственного управления экономикой вырабатывается не только посредством проецирования на управление заданных целей и задач экономики, а функции управления не вытекают однозначно из функций экономики, ее частей, элементов, звеньев, объектов.

Если цели экономики не заданы, не обусловлены ее сущностью, национальной спецификой, исходным состоянием, то их установление является одной из самых важных и трудных задач государственного управления экономикой, составляющих предмет целеполагания. Вэтом случае формирование целей национальной экономики представляет первичную задачу управления экономикой страны, что требует формирования национальной экономической идеи, выработки адекватной ей стратегии и концепции социально-экономического развития, целепроектирующих прогнозов, целереализующих планов, программ, проектов, бюджетов.

Сложность целеполагания заключена в том, что социально-экономические цели не самоочевидны, многообразны и к тому же сложнее поддаются количественному, числовому измерению, чем словесному (вербальному) описанию. Далее необходима трансформация целей экономики в цели управления. Исходя из целей экономики формируются задачи, функции управления, обеспечивающие достижение намеченных экономических ориентиров. Поэтому само осуществление государством функций управления, способствующих достижению целей экономики, правомерно считать целью управления, понимаемого как государственное воздействие на экономические объекты и процессы для придания им желаемой направленности. Так что цели государственного управления экономикой, заключающиеся в конечном счете в решении проблем, стоящих перед экономикой страны, включают, с одной стороны, систематизацию и обоснование социально-экономических целей, а с другой — генерирование эффективных управляющих воздействий, ведущих систему к намеченным рубежам, прак-тическое достижение этих рубежей.

Говоря о целях и задачах государственного управления экономикой, надо иметь в виду, что в поле зрения должно находиться прежде всего решение крупномасштабных социально-экономических, народно-хозяйственных проблем, затрагивающих интересы многих экономических субъектов, значимых для экономики страны в целом, отраслей и регионов, населения, государства. Приходится считаться и с тем, что в условиях рыночных отношений государство полномочно реализовать только часть функций управления, разделяя их с другими субъектами хозяйственной деятельности. Это прежде всего регулятивные функции. Так что и цели государственного управления экономикой должны вписываться в круг управленческих полномочий, предоставленных государству, его органам законами страны, международными соглашениями.

Обрисуем вначале в самых общих чертах наиболее типичные цели управления экономикой, в реализации которых призвано непосредственно участвовать государство.

Цели поддержания устойчивого состоянияэкономики возникают в условиях, когда надо закрепить подобное состояние в силу того, что оно удовлетворяет условиям функционирования и ключевым требованиям к экономике, либо в связи с опасностью ухудшения этого состояния, которое надо предотвратить. Такую ситуацию в управлении называют гомеостазисом(гомеостазом). На первый взгляд, подобная целевая установка представляется консервативной, противоречащей принципам непрерывного развития экономики, экономического роста. Однако такое мнение в современных условиях может оказаться ошибочным. В погоне за не обеспеченным ресурсными возможностями наращиванием экономического потенциала, увеличением валового внутреннего про-дукта, ростом доходов экономика способна терять стабильность, устойчивость. В итоге возникает угроза потери устойчивости, неумолимо порождающей спад, кризис, деструкцию экономики.

Располагаемое количество и качество ресурсов всегда ниже желаемого и необходимого для удовлетворения растущих потребностей. Наблюдается исчерпание ряда природных невозобновляемых ресурсов, сопровождаемое ростом издержек производства, затрат на обеспечение безопасности, охрану окружающей среды, преодоление последствий чрезвычайных ситуаций. В итоге растут государственные расходы, сужаются возможности инвестирования в обеспечение экономического роста. Государством, попадающим в такую экономическую ситуацию, впору задуматься об обеспечении устойчивости путем поддержания достигнутого состояния, устранения угроз сползания в кризис. Цели обеспечения устойчивости, экономической безопасности должны в этом случае становиться определяющими целями государственного управления экономикой. В российской экономике, отягощенной накопленными государственными долгами, преодолевающей неблагоприятные последствия рыночных реформ, старение производства, основных средств, целевая установка государственного управления на обеспечение устойчивости и создание предпосылок роста выглядит, на наш взгляд, убедительно.

Цели вывода экономики из нежелаемого состояниязаключаются в подавлении наступившего спада, преодолении кризисных явлений. Они характерны для ситуации, когда параметры функционирования экономической системы страны ниже нормативного уровня, ухудшаются и экономика оказывается неспособной удовлетворять жизненные потребности населения, намного уступает по основным показателям другим странам. Цели управления, которые в этом случае называют стабилизационнымиили антикризисными,состоят в 12

недопущении снижения показателей ниже предельно допустимого уровня, в стабилизации социально-экономи-ческой обстановки и создании предпосылок подъема.

Наиболее труднодостижимы цели преодоления кризисного состояния, охватывающего всю экономику страны. Для решения таких задач, как свидетельствует российский опыт преодоления экономического кризиса начала 90-х гг. прошлого века и финансового кризиса (дефолта), наступившего в 1998 г., необходимо продолжительное время.

Часто возникают и ставятся целевые задачи стабилизационного характера на уровне отдельных отраслей, в решении которых должно быть задействовано государственное управление. Государство вынуждено также принимать участие в процессах банкротства и оздоровления экономически несостоятельных организаций, пред-приятий, поддержание деятельности и преобразование которых обладают социальной и экономической значимостью в масштабе страны, отрасли, региона, слоев населения.

Антикризисные, стабилизационные цели государственного управления экономикой находят выражение или отражение в государственных программах реструктуризацииэкономики, преодоления кризисных явлений, содействия подъему и повышению эффективности, конкурентоспособности производства.

Цели развитиязаключаются в благоприятном изменении, улучшении, повышении состояния и качества функционирования экономики. Они ориентируют перевод экономики страны на более высокую ступень как в количественном, объемном, так и в качественном измерениях. Цели развития состоят в достижении фикси-рованного или мирового уровня показателей качества и эффективности производства, конкурентоспособности, выхода на определенные уровни объема производства и потребления, удовлетворения потребностей, роста доходов населения.

Цели развития, ассоциируемые с подъемом, экономическим ростом, повышением технико-технологического уровня производства, социально-экономической эффективности, наиболее характерны для стран с устойчивой экономикой, находящихся на восходящей траектории. Вместе с тем цели развития составляют ориентир государственного управления и в ситуациях преодоления кризисных явлений в экономике, так как после выхода из кризиса и даже в процессе антикризисного управления необходимо брать прицел на развитие экономики как имманентно присущее ей качество. В любой социально-экономической системе в связи с динамичностью, свойственной экономике, должно присутствовать развитие, понимаемое как требуемое изменение состояния, структуры производства и потребления, ресурсного обеспечения, результативности. Столь же ясно, что это цели государственного уровня, составляющие предмет государственного управления.

В дополнение к целям, поименованным выше как базисные цели государственного управления экономикой, управление призвано решать еще одну, в известном смысле собственную целевую задачу, состоящую в совершенствовании системы, процессов, форм и методовгосударственного управления хозяйством, их организации. Существует понятие оптимального управления. Хотя это понятие не сформулировано в науке управления достаточно четко, определенным образом оптимальное управлениеможно характеризовать как управление, обеспечивающее перевод экономики из исходного состояния в желаемое, требуемое за минимально возможное время, с наименьшими затратами при одновременном соблюдении ограничительных условий.

В предыдущем изложении неявно предполагалось, что цели управления едины для всей системы, прежде всего, для субъекта и объектов управления. Реально же цели субъекта управления не всегда совпадают с целями объекта и всей системы, в которую входят и субъект, и объект управления, т.е.управляемой системы в целом. Более того, может наблюдаться несовпадение и даже противоречивость целевых устремлений субъекта и объектов управления. Это одна из главных причин несовершенства управления социально-экономическими объектами и процессами, корни которой лежат в различии интересов людей, социальных групп, коллективов, регионов.

Наиболее опасны в этом отношении расхождения целей государственных органов управления, возглавляющих их лиц и населения, работников, потребителей, прикрываемые демагогическими заверениями о том, что государственные чиновники действуют в интересах народа, страны, национальной экономики. Истинные цели аппарата управления оказываются при этом завуалированными, скрытыми, государственное управление теряет свою объективную целевую ориентацию. Ресурсы государства расходуются в таких случаях в интересах узких групп власть имущих и связанных с ними родственными или деловыми узами лиц, что наносит ущерб экономике страны. В то же время и действия управляемых, подчиненных, работников, граждан, не ориентированные на общенациональные, общегосударственные интересы, также приводят к неблагожелательным, разрушительным для государства и его экономики последствиям.

Единство, непротиворечивость целей системы, целей управления системой, целей субъекта и объекта управления — решающее условие успешного управления, особенно значимое для государственного управления экономикой. Естественно, что достижение полного соответствия целевых устремлений не представляется возможным. Но должны существовать гармония интересов, определенный уровень совпадения целевых установок всех участников управляемого процесса, переход за пределы которых недопустим. Исходя из представленных выше общих положений о целях, вытекающих из них, связанных с ними задачах государственного управления экономикой, обрисуем более четко и конкретно систему, взаимосвязанную совокупность целей и задач государственного управления экономикой с учетом ее иерархической структуры, соподчиненности. В первом 13

приближении «дерево» целей государственного управления национальной экономикой страны представлено схематически на рис. 1.6.

Рис. 1.6. Фрагментарная схема верхних этажей системы целей государственного управления экономикой

В связи с весьма общей формулировкой целей государственного управления экономикой, представленных в схеме, выразим последние в виде более конкретных целевых ориентиров, параметров, целевых задач, поддающихся частично количественному измерению, предметному описанию.

Цели обеспечения удовлетворения потребностей

1. Удовлетворение потребностей в национальной, государственной, общественной, личной безопасности, охране прав, свобод, имущества, сбережений граждан.

2. Обеспечение удовлетворения потребностей в общественных благах, предоставляемых на равных началах всем гражданам страны.

3. Социальная защита и поддержка остро нуждающихся слоев населения.

4. Поддержание жизненного уровня населения в соответствии с выработанными, принятыми стандартами.

5. Развитие социальной сферы: культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, средств рекреации, туризма для удовлетворения первейших духовных потребностей и потребностей в здоровье.

6. Способствование обеспечению уровня личных и семейных доходов граждан, соответствующего нормам минимального потребительского бюджета.

7. Достижение величины валового внутреннего продукта в целом и на душу населения, дающего возможность обеспечить доходами удовлетворение потребностей.

Задачи поддержания обеспечения устойчивости экономики, экономической и социальной безопасности

1. Поддержание инвестиционно-инновационного потенциала страны, отраслей, регионов, производственного и социального секторов экономики.

2. Регулирование рыночных отношений, механизмов, обеспечивающее их надлежащее функционирование, антимонопольное регулирование цен, тарифов, пошлин.

3. Обеспечение экологической безопасности.

4. Обеспечение рациональной трудовой занятости, борьба с безработицей.

5. Ограничение инфляции.

6. Регулирование курса национальной валюты и денежного обращения для обеспечения устойчивости финансовой системы.

7. Бюджетное обеспечение государственных расходов, включая расходы на оборону и борьбу с терроризмом.

8. Налоговое регулирование в интересах обеспечения государственного бюджета при ограниченной нагрузке на товаропроизводителей.

9. Регулирование форм и отношений собственности, поддержание рационального соотношения государственного и негосударственного, частного сектора.

Задачи наращивания и укрепления экономического потенциала

1. Обеспечение экономического роста.

2. Приумножение национального богатства страны.

3. Обеспечение прироста валового внутреннего продукта.

4. Совершенствование отраслевой, региональной, воспроизводственной структуры экономики.

5. Разработка и реализация государственных инвестиционных программ обновления производственного потенциала.

6. Повышение технико-технологического уровня производства и конкурентоспособности российских товаропроизводителей. 14

7. Активизация участия в мировой экономике.

8. Способствование привлечению инвестиций в российскую экономику.

Задачи в области повышения эффективности использования ресурсного потенциала

1. Повышение качества и производительности труда во всех секторах, отраслях экономики.

2. Снижение материале- и энергоемкости производства.

3. Способствование энергосбережению в жилищном, коммунально-бытовом секторе, тепло- и энергосетях, оконечных устройствах тепло-, газо- и электроснабжения.

4. Повышение уровня использования и отдачи основных средств производства.

5. Рациональное использование природных ресурсов.

6. Снижение срока окупаемости капиталовложений.

7. Создание приоритетов ресурсного обеспечения эффективных отраслей, производств.

8. Государственное участие в целевых программах по повышению качества, эффективности, конкурентоспособности российской экономики, в том числе научно-технических программах.

9. Ориентация инструментов государственного регулирования рынка на эффективное использование ресурсного потенциала российской экономики.

Задачи совершенствования форм, методов, механизмов управления экономикой

1. Формирование эффективной организационной структуры управления экономикой на макро-, микро- и мезоуровнях.

2. Рациональное сочетание централизованного государственного управления экономикой и рыночного саморегулирования, экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов.

3. Обеспечение единства территориального и отраслевого управления экономикой.

4. Повышение бюджетной эффективности управления объектами государственной собственности.

5. Рационализация системы институтов и инструментов государственного управления экономикой (финансовых, кредитных, банковских, налоговых, внешнеэкономических) в рамках единой системы управления.

6. Распространение законодательно-правовой базы управления на всю совокупность управляемых объектов, процессов отношений при одновременном совершенствовании правовых основ управления.

7. Достижение согласованности действий законодательных, исполнительных, судебных органов как институтов государственного управления.

8. Усиление государственного воздействия на повышение конкурентоспособности российской экономики в целом, отдельных отраслей, предприятий, товаров, услуг.

9. Принятие государственных мер по повышению уровня открытости экономической деятельности, сокращению теневого сектора, преодолению криминализации экономики.

10. Создание морально-психологического климата, способствующего развитию честного, продуктивного предпринимательства.

В последующем изложении отдельные из перечисленных целевых задач государственного управления экономикой будут освещены более подробно.

С целями и задачами самым тесным образом связаны функции государственного управления, которые призваны выполнять, реализовывать органы, институты государственного управления экономикой для достижения поставленных целей, решения стоящих задач. Функции управления есть относительные стабильные виды управленческой деятельности и управленческие полномочия, которые призваны реализовывать субъекты управления. Функции характеризуют предмет, содержание управления, способы реализации управленческих возможностей.

В отдельных случаях задачи государственного управления экономикой формируются в терминах, языком функций. При этом формулировка задач и функций управления может оказаться близкой или даже совпадающей. Но обычно круг общих функций, призванных перекрывать все задачи управления, обеспечивать их решение, более узок, реализация одной функции обеспечивает решение целой совокупности частных задач. В то же время отдельные крупные целевые задачи требуют для своего решения использования ряда функций государственного управления, выполняемых одним или несколькими органами. В силу этих особенностей однозначное соответствие между целевыми задачами управления и функциями органов управления обычно отсутствует.

Функции государственного управления представляют проекции общих функций управления экономическими объектами, процессами, отношениями на совокупность целей и задач управления со стороны государства. Иначе говоря, функции государственного управления есть часть функций управления экономикой, реализуемых государственными органами для выполнения государственных целей и задач.

Как известно из общей теории управления, в ней принято выделять, различать следующие функции.

Целеполагание (целеустановление)— определение, обоснование, количественное и качественное выражение целей, которые ставит субъект управления в соответствии с возникающими и предвидимыми проблемами; структурирование целей, ранжирование их по важности, назначение сроков, этапов, уровней решения проблем, достижения целевых ориентиров. 15

Экономический анализ— изучение, исследование имевших место в прошлом и продолжающихся социально-экономических процессов, условий их протекания, полученных результатов, проявившихся тенденций, возникающих проблем. Такой анализ должен предшествовать выработке управленческих решений, управляющих воздействий и способствовать их обоснованию, сопровождать целеполагание.

Прогнозированиепредставляет собой научное предвидение будущих ситуаций, построение гипотез, сценариев, моделей протекания социально-экономических процессов и влияющих на них условий. Прогнозы служат инструментом оценки возможных результатов и последствий принимаемых управленческих решений.

Планированиеесть установление будущего состояния управляемого экономического объекта (системы), путей и способов достижения этого состояния и необходимых для этого ресурсов. Планирование представляет неотъемлемую часть и функцию управления, присущую в том или ином виде любой управляемой экономике. Одной из распространенных форм планирования является экономическое программирование,т.е. разработка комплексных программ и проектов, реализующих управление решением социально-экономических и научно-технических проблем, а также управление инвестициями и инновациями.

Организация— центральная функция управления, которую иногда отождествляют с управлением в целом, что нельзя признать правомерным. Сущность организации состоит в упорядочении, согласовании, регламентации действий группы людей, работников, осуществляющих совместную деятельность. Организацию называют также координацией,такое название больше соответствует смыслу организации как функции управления. С организацией связана близкая ей, родственная функция формирования организационных структур управления,характеризующих построение, структуру, принципы создания, функционирования, управления предприятиями, организациями. Организация, координация экономических процессов распространяет свое действие и на их опе-ративное регулирование.

Мотивация (стимулирование)есть функция управления, сопутствующая организации и заключающаяся в материальном и моральном поощрении работников, трудовых коллективов с целью повышения результативности их деятельности.

Учет— это документальная фиксация материального и финансового состояния объекта управления, ресурсов объекта, материальных ценностей, денежных средств, собственных долгов и подлежащих возврату чужих долгов.

Контрольпредставляет активное слежение за исполнением принятых управленческих решений, управляющих воздействий, а также за соблюдением законов, правил, норм экономического поведения, хозяйственной деятельности.

Оперативное регулированиеесть текущее, практически непрерывное воздействие субъекта управления на объект, обусловленное возникновением ситуаций, внешних условий, которые не были учтены в прогнозах, планах, программах.

Соединение перечисленных функций управления воедино приводит к образованию так называемого хозяйственного механизма управления.Механизм, понимаемый как совокупность функций управления, вместе с реализующим их аппаратом управления,т.е. службами управления и их работниками, образует систему управленияэкономическими объектами.

Выделим из указанной совокупности функций иконкретизируем те из них, что относятся к государственному управлению экономикой, соответствуют целям, задачам государства как субъекта управления.

Структуризация, классификация функций государственного управления экономикойне носит однозначного характера, допускает вариации, различную степень укрупнения и детализации. В широком смысле слова государственное воздействие на экономику включает следующие функции:

— стратегическое целеполагание в виде установления общегосударственных, генеральных целей функционирования и развития экономики страны в целом, ее отраслей, регионов, формирования концепций, общего курса, основных линий экономического продвижения, путей использования государственных экономических ресурсов, способов обеспечения устойчивости и безопасности;

— законотворческое, правовое регулирование экономики, заключающееся в разработке и принятии хозяйственного законодательства, нормативно-правовых актов, регулирующих экономические отношения, деятельность хозяйствующих субъектов, устанавливающих правила и нормы ведения хозяйства, денежного обращения, договорных отношений;

— контрольные, надзорные функции, состоящие в проверке соблюдения правил, требований, ограничений, содержащихся в законодательных и других нормативно-правовых актах, распространяющихся на экономическую деятельность;

— учетно-статистические функции в виде фиксации важнейших параметров, показателей экономической деятельности участников общественного производства, наличия истоимости имущественных ценностей, состояния финансов, денежного обращения, доходов, социальных процессов, демографии и ряда других;

— владение, распоряжение, установление путей и способов использования объектов государственной собственности, государственного имущества; управление казной, государственным сектором экономики; приватизацией и национализацией объектов собственности, их арендой, сдачей в концессию;

— оперативное управление ходом процессов производства, обращения, потребленияв национальной экономике в соответствии с изменяющимися условиями хозяйственной деятельности, потребностями, возникающими 16

проблемами;

— выпуск в обращение денежных знаков, государственных ценных бумаг, валютное регулирование;

— формирование и управление реализацией целевых программ и крупных государственных проектов на уровне Федерации и субъектов Федерации;

— формирование государственного бюджета и бюджетно-налоговое регулирование, управление государственными финансами;

— проведение активной государственной инвестиционной политики в интересах развития производства, экономического потенциала страны;

— воздействие на социальные, демографические процессы, трудовую занятость посредством регулирования доходов, миграции, пенсионного и других форм социального обеспечения граждан, поддержки слабозащищенных слоев населения страны;

—рыночное регулирование посредством поддержки конкуренции, проведения антимонопольной политики, ценовых ограничений, борьбы с коррупцией и криминализацией экономики;

— стимулирование экономической активности, развития общественно полезного предпринимательства;

— всемерная поддержка науки, культуры, образования, здравоохранения, участие в их финансировании;

— оказание государственного содействия научно-техническому, технико-технологическому прогрессу, инновациям в производственной и социальной сферах;

— проведение экологической политики, принятие государственных мер по защите природы, охране окружающей среды;

— проведение структурной политики в интересах рационализации структуры производства и потребления, экспорта и импорта;

—регулирование внешнеэкономической деятельности, торговли,внешнеэкономических связей и отношений;