Подготовка проекта подзаконного нормативного правового акта.

Работа по подготовке проекта подзаконного нормативного правового акта осуществляется в соответствии с планами законопроектных работ, указами Президента РФ, распоряжениями министерств и ведомств РФ.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функции и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости – организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных подзаконных нормативных правовых актов могут создаваться рабочие группы.

В процессе работы над проектом подзаконного нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

При необходимости для полноты изложения вопроса в подзаконных нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Одновременно с разработкой проекта подзаконного нормативного правового акта готовятся предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст подзаконного нормативного правового акта.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу[70].

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» от 2 мая 1996 года подготовка проектов указов такого плана осуществляется в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации. Проекты таких указов после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве Российской Федерации.

Принимая во внимание многогранность подзаконного нормотворчества, необходимо сказать, что процесс подготовки подзаконных нормативных правовых актов отдельных министерств Российской Федерации регламентируется, как правило, приказами данных министерств, которые в большинстве своем являются приказами – «кальками», практически в полном объеме копирующими Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Регламентация подзаконного правотворчества регионального уровня осуществляется, как правило, «законами о законах» субъектов Федерации, которые приняты примерно в одной трети всех субъектов Федерации.

Подготовленный проект подзаконного нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Юридическая экспертиза подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Приказа Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» от 18 октября 2000 года.

По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации составляется мотивированное экспертное заключение, которое должно содержать следующие сведения:

- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации или совместного ведения, установленный Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

- состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

- оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- соответствие содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

- соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники.

Подзаконные нормативные правовые акты подписываются первым лицом органа власти соответствующего уровня или лицом, исполняющим его обязанности.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

- наименование органа (органов), издавших акт;

- наименование вида акта и его название;

- дата подписания (утверждения) акта и его номер;

- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Особую роль в подзаконном нормотворчестве играет Министерство юстиции Российской Федерации. В соответствии с возложенными на него задачами, оно координирует нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, проводит юридическую экспертизу проектов подзаконных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указанным функциям Министерства юстиции соответствует и его структура, так, подзаконные нормативные правовые акты в области государственной безопасности и правоохранительной деятельности подготавливаются с участием Департамента законодательства о государственной безопасности и правоохранительной деятельности, нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность общественных и религиозных учреждений, подготавливаются с участием Департамента по делам общественных и религиозных объединений, а нормативные правовые акты в области социальной политики – Департаментом социального законодательства Министерства юстиции Российской Федерации. Указанные департаменты либо непосредственно разрабатывают, либо участвуют в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам государственной безопасности, обороны, судебной и правоохранительной деятельности, деятельности общественных и религиозных объединений, а также направленных на регулирование вопросов социальных проблем, трудовых прав граждан, проблем экологии, использования земельных и природных ресурсов. Кроме того, названные структурные подразделения Министерства юстиции дают экспертные заключения за подписью руководства Министерства о соответствии подготовленных проектов подзаконных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Департамент по вопросам правовой помощи Министерства юстиции Российской Федерации разрабатывает проекты нормативных правовых актов Министерства юстиции, регулирующих деятельность нотариата, адвокатуры, а также деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния, готовит предложения по приведению их в соответствие с федеральным законодательством. Этот Департамент принимает участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность адвокатуры, нотариата и органов записи актов гражданского состояния, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Кроме того, данный Департамент в пределах своей компетенции принимает участие в проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Более подробно вопросы правовой регламентации подготовки подзаконных нормативных правовых актов, а также их юридической экспертизы будут рассмотрены в отдельной лекции.

Весьма существенная роль в подзаконном правотворчестве принадлежит Главному государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением, регламентирующим его деятельность, Главное управление подготавливает по поручению Президента Российской Федерации проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, редактирует их, а также готовит заключения на представленные Президенту РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам.

Главное государственное правовое управление Президента РФ взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти при подготовке проектов нормативных актов, регулирующих вопросы обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, правопорядка, а также деятельности органов федеральной службы безопасности, органов внешней разведки, федеральных органов правительственной связи и информации, органов внутренних дел Российской Федерации, других правоохранительных органов, органов военного управления и органов управления гражданской обороны, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.