Концептуальное становление нормативного обеспечения правотворческой деятельности

Взятый Россией курс на становление демократического государства требует от законодателей объемной, сложной и напряженной работы. По существу, перед ними стоит грандиозная задача – сформировать практически заново всю систему Российского законодательства, эффективно регулирующую общественные отношения в процессе их реформирования. При этом законодательные решения должны отвечать самым высоким требованиям как по качеству каждого конкретного закона, так и с позиций упрочения системности и стабильности всего законодательства. Несмотря на то, что Конституция была принята в 1993 году, правовая система страны полностью еще не сложилась, так как Россия все еще находится на переходном этапе, и правотворчество в стране осуществляется с существенными изъянами, которые в последствии являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции в субъектах Федерации.

Представляется целесообразным недостатки, характерные для современного законодательства, объединить в две группы.

1. Недостатки нормативного правового акта как внешней формы выражения права.

2. Недостатки нормативного правового акта как элемента системы законодательства в широком смысле слова.

К первой группе относятся недостатки, обусловленные характером и содержательным аспектом правовых предписаний, содержащихся в нормативном правовом акте. Основными из них являются: внутренняя противоречивость (нарушение логической структуры); недостаточная полнота и конкретность правового регулирования; безадресность; отсутствие механизма реализации законодательных предписаний; декларативность; мелкотемие; неоптимальное отражение правовых потребностей общества.

Принимая во внимание, что законодательство любого государства – это всегда структурно организованный массив взаимосвязанных нормативных решений, имеющий соответствующие иерархические уровни, части, объединенные общими целями, задачами, научными идеями[59], ко второй группе следует относить недостатки, обусловленные тем, что каждый принимаемый нормативный правовой акт является элементом системы современного законодательства. Основными из них являются: бессистемность, хаотичное развитие законодательства, отсутствие научно обоснованной системы нормативных правовых актов, пробелы и противоречия в правовом регулировании.

Проблемам повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в современной юридической литературе уделено определенное внимание[60]. Из научных взглядов ученых-теоретиков и специалистов-практиков можно выделить следующие пути повышения качества правотворческих решений: обеспечение демократических основ подготовки, обсуждения, принятия нормативных правовых актов; разработка и создание правотворческих «технологий»; научное и информационное обеспечение правотворческой деятельности; повышение уровня профессионализма депутатского корпуса законодательных органов.

Как отмечалось в Докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации за 2006 год», в настоящее время стране нужна внятная концепция законопроектной деятельности, которая стимулировала бы основные направления законотворчества не на год, и даже не на два, а на 8-10 лет вперёд. Это может стать основой разработки в будущем государственной программы законопроектной деятельности, где была бы сведена к минимуму отраслевая и политическая целесообразность, от которой в первую очередь страдает качество правотворческих решений.

И все же с увеличением массива действующих нормативных правовых актов, повышением внимания к их качеству и эффективности, все более отчетливо проявляется тенденция к упорядочению правотворческого процесса.

Разделение властей по «горизонтали» и по «вертикали» обуславливает необходимость выработки единых правил осуществления законодательного процесса в стране, издание в целях укрепления верховенства Конституции и законов РФ специального нормативного правового акта. Только при этом условии возможно сформировать высокий уровень подготовки нормативных правовых актов различными правотворческими органами страны.

Вопрос правовой регламентации правотворческой деятельности разрабатывался еще в Верховном Совете СССР. С конца 60-х годов прошлого столетия шла интенсивная работа с участием ведущих научных и практических работников-юристов над проектом закона «О нормативных правовых актах в СССР». Речь идет о том самом «законе о законах», который был и остается научной мечтой многих отечественных правоведов не только последних десятилетий, но, пожалуй, всего двадцатого столетия. «Сам факт издания закона, - писал известный русский правовед Ф.Ф.Кокошин, - предполагает существование предшествующих закону юридических норм, регулирующих порядок законодательствования».[61] Огромный научный вклад в теорию вопроса правовой регламентации законотворческой деятельности внесен А.В.Мицкевичем, С.В.Полениной, И.С.Самощенко, Д.А.Ковачевым, А.С.Пиголкиным, И.Ф.Казьминым, Ю.А.Тихомировым и другими учеными. Заметим в этой связи, что в мировой законотворческой практике наблюдается тенденция к повышению уровня и качества нормативного регулирования правотворческого процесса в целом и законотворческой деятельности в частности. В ряде зарубежных стран действуют специальные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам правотворчества. Так, в Японии еще в 1898 году было принято Общее положение о законах[62]; в Ватикане в 1929 году – Закон об источниках права[63]; в Болгарии – Закон о нормативных актах от 29 марта 1973 года, а также конкретизирующий и развивающий его Указ Государственного совета «О применении Закона о нормативных актах» от 24 апреля 1974 года[64]; в Венгрии – Закон о правотворчестве 1987 года[65] и т.д.

Что же касается практической плоскости правовой регламентации правотворческой деятельности в России, то имеющиеся научные исследования в этой области неоднократно воплощались в инициативные проекты так называемого «закона о законах». Безусловно, предлагаемые законопроекты во многом разнились: варьировалось название; по разному очерчивались предмет закона, круг регулируемых им отношений; неоднозначно решался вопрос о необходимости дополнения данного закона

Анализ указанных проектов позволяет в самом общем виде изложить концепцию правовой регламентации правотворческой деятельности.

Во-первых, закон о правотворческой деятельности должен быть актом прямого действия для федеральных нормотворческих органов, содержать общие принципы и цели регламентации общественных отношений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также определять в общих чертах технологию подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов.

Во-вторых, нормативно должен быть закреплен исчерпывающий перечень нормативных правовых актов:

- Конституция РФ;

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- постановления палат Федерального Собрания;

- указы и распоряжения Президента;

- постановления и распоряжения Правительства РФ;

- приказы и постановления министров и руководителей других центральных федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, принципиальным положением данной концепции является то, что конституционные и федеральные законы принимаются только парламентом или путем референдума и что закон может быть принят по любому вопросу компетенции РФ, если иное не предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами.

В-четвертых, определен круг общественных отношений, которые могут быть урегулированы только законами. К их числу относятся:

- установление правового статуса граждан, в том числе основных прав и свобод личности, способов их охраны, юридической ответственности и применение мер принуждения к гражданам;

- условия создания и деятельности общественных объединений;

- определение порядка формирования и работы органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ;

- установление всех видов федеральных налогов, их отмена и изменение;

- уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, административное, административно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах, то есть все юрисдикционное законодательство;

- семейное законодательство;

- правовой статус средств массовой информации.

Такое нормативное закрепление представляется важным, так как служит целям укрепления верховенства закона в системе нормативно-правовых актов.

Следующим концептуальным положением нормотворческого процесса является регламентация соотношения федеральных нормативных правовых актов и соответствующих актов субъектов Федерации, а также определение порядка решения коллизий, возникающих между ними. По мнению автора, данное положение имеет место, так как правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части, рассматривать лишь на федеральном или только на местном уровне. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу - от самых общих до самых конкретных. И только в случае коллизии возникает спор об их приоритете.

Концепция предлагает законодательное решение дискуссионных в науке вопросах, связанных с делегирование нормотворческих правомочий внутри федеральных органов государственной власти и между федеральными органами и органами субъектов федерации.

Наконец, в рассматриваемой концепции находит решение вопрос о влиянии норм международного права на развитие национального права. Это решение основано на требованиях ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ, касающиеся прав и свобод личности, являются составной частью национальной правовой системы и имеют приоритет перед нормами национального законодательства, за исключением Конституции РФ.

В конечном счете, концепция нормативного обеспечения правотворческой деятельности государства направлена на решение двух основных проблем:

- содействие формированию иерархически построенной системы законодательства в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов и значимостью регулируемых ими общественных отношений;

- устранение коллизий между законами, между законами и подзаконными нормативно-правовыми актами.