Реализация концепции нормативного обеспечения правотворческой деятельности в России

Концептуальные положения, изложенные в первом вопросе, послужили основанием для практической реализации идеи об издании нормативных начал правотворческой деятельности. Так, учеными Института законодательства и сравнительного правоведения в 1993 году был издан сборник рекомендаций «Правовой механизм реализации Федеративного договора», в котором содержались методические материалы по различным вопросам правотворческой деятельности. В этом сборнике опубликован порядок согласования проектов законодательных актов Российской Федерации с субъектами РФ, порядок реализации законодательной инициативы субъектами РФ, примерные правила подготовки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области; методика составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права. Несколько позднее, в 1995 году, Государственно-правовым управлением Президента РФ была предпринята попытка создать нечто вроде «кодекса» правотворческой техники в виде «Справочника по подготовке и оформлению официальных документов», в котором приведены общие требования к оформлению проектов нормативных актов Президента РФ, правила написания наименований федеративных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, учреждений и организаций, их актов, должностных лиц, правила правописания и стиля официально-деловых документов, порядок подготовки и оформления проектов различных служебных документов.

Высокая интенсивность правотворческой деятельности обусловила необходимость формирования и развития правовых механизмов, направленных на регламентацию этой деятельности. Регламентация правотворческой деятельности органов государственной власти осуществляется разными нормативными правовыми актами: от Конституции Российской Федерации до регламентов федеральных органов исполнительной власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года содержит ряд принципиальных положений, которые закладывают правовую основу правотворческой деятельности. Среди них – определение состава субъектов права законодательной инициативы (ст. 104), общий порядок принятия Государственной Думой федеральных законов и одобрение их Советом Федерации (ст.105), перечень вопросов, по которым принятые Государственной Думой федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст.106), полномочия Президента Российской Федерации в законодательном процессе (ст.107), особенности принятия федеральных конституционных законов (ст.108). В развитии Конституции Российской Федерации принят целый ряд нормативных правовых актов, направленных на обеспечение реализации конституционных установлений по вопросам законотворческой деятельности. В их числе: Федеральный Конституционный Закон от 14 мая 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный Конституционный Закон от 21 июля 1994 года «О конституционном Суда Российской Федерации»; Федеральный Закон от 5 августа 2000 года № 13-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный Закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе Депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный Закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный Закон от 14 июня 1994 года №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающие законотворческую деятельность, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Например: Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года №549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации в палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе»; Указ Президента Российской Федерации от 28 мая 2004 года № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2004 года № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 года № 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 264 «Об утверждении Положения о комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности».

В условиях проводимых в России в настоящее время реформ все большее значение приобретает совершенствование правового регулирования в области законодательного обеспечения меняющихся общественных отношений реформируемых областей жизнедеятельности общества. «Однако переход к новым подходам в организации законодательного регулирования необходимо закрепить на законодательном уровне. Прежде всего речь идет о законах, устанавливающих систему нормативных правовых актов, порядок реализации права законодательной инициативы, порядок рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Назрела наконец необходимость принятия закона о Федеральном Собрании».[66]

В Докладе Совета Федерации 2005 года «О состоянии законодательства Российской Федерации» аргументируется необходимость подготовки и принятия трёх важнейших для правовой системы страны законов: «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации»; «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», проекты концепций которых содержатся в докладе. При комплексном и системном подходе к рассмотрению этих законопроектов, а также при наличии определенной содержательной взаимосвязи и корреспондировании между собой эти законы позволят на емкой и логичной правовой основе организовывать правотворческую деятельность. Безусловно, разрабатывать эти законопроекты, как указано в докладе Совета Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» надо именно «в пакете». На наш взгляд это позволит четко очертить границы предмета каждого закона, без дублирования осуществить регламентацию смежных общественных отношений, а также конструктивно использовать уже имеющиеся правовые наработки в этом направлении.

Конституция Российской Федерации 1993 года содержит принципиально новый подход к формированию нормативной составляющей правовой системы России, суть которого в двухуровневой структуре современного законодательства, складывающегося из относительно обособленных и в то же время взаимосвязанных частей – федерального и субъектов Российской Федерации. Становление системы регионального законодательства актуализировало необходимость нормативного обеспечения законотворческой деятельности на региональном уровне. Правовая основа законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации складывается из нормативных правовых актов, которые определяют юридические параметры и порядок осуществления регионального правотворчества.

Отправным правоположением, закладывающим первооснову правовой регламентации законотворческой деятельности в субъектах федерации является 5-я статья Конституции Российской Федерации, которая определяет: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство».

Ряд важнейших параметров региональной законотворческой деятельности устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот закон, в частности, определяет:

- основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья 4), его основные правотворческие полномочия с указанием вопросов, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются постановления законодательного органа (статья 5);

- основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (статьи 6-8);

- общие положения об ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации (статья 26) и обжаловании правовых актов субъекта Российской Федерации (статья 27).

В отличие от федерального уровня, на уровне субъектов Российской Федерации помимо учредительных нормативных правовых актов правовые основы законотворческой деятельности образуют нормы различного рода законов, регулирующих не только правовой статус органов государственной власти субъектов Федерации, но и отдельные стадии законотворческого процесса. Проведя анализ законодательства субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере, можно предложить следующую классификацию законов, регулирующих законотворческую деятельность, основанную на предмете регулирования:

1. законы о правовом статусе высших органов государственной власти субъектов РФ;

2. законы о правотворчестве и нормативных правовых актах;

3. законы о порядке подготовки, принятия и опубликования законов;

4. законы о законодательной деятельности и законодательном процессе;

5. законы об отдельных стадиях законодательного процесса;

6. законы, регулирующие вопросы принятия, изменения и вступления в силу отдельных видов законов.

Первую группу выделенных нами законов о правовом статусе органов государственной власти субъектов Федерации в свою очередь целесообразно разделить на две подгруппы:

1) законы о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах;

2) законы о правовом статусе высших исполнительных органах власти в субъектах.

В первую подгруппу входят конституционные законы, например, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) 35-З № 401 II от 10 июля 2002 года «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», законы о правовом статусе парламентов: Закон Кабардино-Балкарской Республики №110-РЗ от 10 декабря 2003 года «О Парламенте Кабардино-Балкарской республике»; Закон Ханты-Мансийского Автономного Округа от 19 ноября 2001 года № 76-ОЗ «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа Югры»; Закон № 270-ЗС от 18 сентября 2002 года «О Законодательном Собрании Ростовской области»; Закон Владимирской области № 103 от 24 апреля 2002 года «О законодательном Собрании Владимирской области»; Закон Калужской области № 215-ОЗ от 11 июня 2003 года «О Законодательном Собрании Калужской области». Анализ содержания правовых норм обозначенной подгруппы законов субъектов Федерации показывает, что они только в самом общем виде определяют правовые параметры законотворческой деятельности, а именно устанавливают законотворческие полномочия региональных парламентов, закрепляют перечень субъектов права законодательной инициативы, а также выборочно стадии законодательного процесса. Такой подход свидетельствует о дублировании правовой регламентации отношений, уже получивших нормативное закрепление в учредительных документах субъектов Федерации.

Вторую подгруппу образуют законы о правовом статусе высших исполнительных органов власти субъектов Федерации. В эту группу входят: Закон Республики Мордовия № 42-З от 12 ноября 2001 года «О Правительстве Республики Мордовия»; Закон Республики Башкортостан № 474-з от 14 марта 2003 года «О Правительстве Республики Башкортостан»; Закон Республики Адыгея № 24 от 1 октября 1996 года «О кабинете министров Республики Адыгея»; Закон Республики Карелия № 348-ЗРК от 27 апреля 1999 года «О Правительстве Республики Карелия»; Закон Республики Алтай № 2-4 от 24 февраля 1998 года «О Правительстве Республики Алтай». Во всех перечисленных законах вопросы участия правительства в законотворческой деятельности решены довольно единообразно: в структуре законов имеется отдельная глава, которая, как правило, называется: «Взаимоотношения правительства и законодательного органа». Основными институтами, нашедшими правовое закрепление в таких главах, являются: право законодательной инициативы и формы его реализации, заключение правительства на «финансовые законопроекты», представительство правительства на заседаниях законодательного органа. Таким образом выборочный анализ законов первой выделенной нами группы показал, что регламентация отношений, возникающих в процессе законотворческой деятельности в этих нормативных правовых актах осуществлена достаточно схематично и центр её тяжести в большей степени смещен на второй этап предложенной нами модели.

Нормы обозначенных групп законов, регламентирующие законотворческую деятельность в субъектах Федерации, находят свою детализацию в регламентах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Следующая группа законов – законы о правотворчестве и нормативных правовых актах. Несмотря на однотипность названий, законы данной группы весьма разнятся по объему и структурированности нормативного материала, а также полноте и обстоятельности правового регулирования отношений, возникающих в процессе законотворческой деятельности.

Нормативное размежевание сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации имеет очень важное значение, поскольку помогает более четко решить проблему объема и пределов правового регулирования, в известной степени предотвращает «размывание» законов субъектов Федерации, способствует более правильному выбору формы правового акта при решении той или иной правовой задачи.[67] Большинство субъектов Федерации, принявшие законы о нормативных правовых актах, законодательно определили вопросы, которые должны быть урегулированы только законом. К сожалению, в целом ряде субъектов (Астраханская область, Волгоградская область, Калужская область, Кировская область, Тверская область, Челябинская область) к закреплению этого вопроса подошли схематично, определив, что законы регулируют наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, не конкретизировав круг вопросов, подлежащих законодательному регулированию.

Третья группа выделенных нами законов в количественном отношении представлена всего шестью законами: Закон Пермской области № 1790-317 от 12 октября 2001 года «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермской области»; Областной Закон Архангельской области № 62-8-ОЗ от 19 сентября 2001 года «О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области»; Закон Пензенской области № 171-ЗПО от 1 ноября 1999 года «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области»; Закон Калининградской области от 27 апреля 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области»; Закон Ставропольского Края № 24-КЗ от 24 июня 2002 года «О порядке принятия законов Ставропольского Края»; Закон города Москвы № 70 от 14 декабря 2001 года «О законах города Москвы и постановлениях Московской Городской Думы». По содержательной стороне наименований приведенных законов можно судить об определенных совпадениях в предметах законодательного регулирования.

Более узкий предмет регулирования просматривается в четвертой группе законов, представленной всего четырьмя законами: Закон Новосибирской области № 29-ОЗ от 12 ноября 19998 года «О законодательной деятельности в Новосибирской области»; Закон Кемеровской области № 33-ОЗ от 23 июня 2003 года «О законодательной деятельности в Кемеровской области»; Закон Сахалинской области № 168 от 3 апреля 2000 года «О законодательной деятельности в Сахалинской области»; Закон Костромской области от 11 марта 1999 года «О законодательном процессе в Костромской области».

Пятую выделенную нами группу образуют законы, регулирующие отдельные стадии законодательного процесса. В подтверждение правомерности выделения этой группы законов можно привести: Закон Московской области №11/97-О от 27 февраля 1997 года «О порядке осуществления права законодательной инициативы Советами депутатов муниципальных образований Московской области»; Закон Самарской области №3-ГД от 16 мая 1995 года «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Самарской области»; Закон Смоленской области от 15 октября 2002 года «О порядке опубликования и вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов»; Закон Ленинградской области № 71-ОЗ от 13 декабря 2001 года «О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области»; Закон Воронежской области № 4-З от 21 ноября 19994 года «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области».

Шестая группа законов устанавливает порядок принятия, изменения и вступления в силу особых законов. В подтверждении правомерности выделения этой группы можно привести: Закон Ненецкого автономного округа №266-ОЗ от 7 декабря 2000 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Уставу Ненецкого автономного округа»; Закон Псковской области №242-ОЗ от 12 февраля 2003 года «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Псковской области»; Закон Пензенской области № 170-ЗПО от 1 ноября 1999 года «О порядке рассмотрения и принятия Закона Пензенской области «Об областном бюджете»».

Таким образом, можно сделать вывод, что формирование концепции нормативного обеспечения правотворческой деятельности практически завершено, в то время как её реализация, как на федеральном, так и на региональном уровнях, носит половинчатый характер.