Право законодательной инициативы и формы его реализации

В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, то есть право возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.

В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. И даже среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению.

А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. Законодательная деятельность является более узким понятием. Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона[45].

Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны законотворчества, а также место закона в системе нормативных актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению[46].

Итак, первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта закона в законодательный орган. Разумеется, законодательный орган не должен, да и не может, рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Конституция четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой, то есть правом официального внесения законопроектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.

Согласно Российской Конституции, право законодательной инициативы далеко не беспредельно. Оно принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Федерации, А также к совместному ведению Федерации и её субъектов. Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны – Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.

Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих, а не каких-то иных, лиц и органов государственной власти обусловлены вполне очевидным обстоятельствам: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается общественных структур, а также отдельных граждан, лишенных данного права, то они могут вносить свои инициативные законопроекты и предложения по совершенствованию законодательство только через посредников, уполномоченных на то субъектов. Другими словами, документ приобретает официальный статус законопроекта в единственном случае – если он внесен в Государственную Думу (статья 94 Регламента Государственной Думы) исключительно перечисленными субъектами законодательной инициативы, но это вовсе не означает, что такие законопроекты должны разрабатываться в обязательном порядке только самими этими субъектами. По сути, это и служит нормативной базой для реализации гражданами и их объединениями возможностей по инициированию законопроектов. Фактически, данное положение Регламента Государственной Думы принято во исполнение наиболее общих конституционных постановлений, гарантирующих право граждан на участие в управлении делами Российского государства. В частности, ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». А в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Возможности реализовать свою инициативу в сфере законотворчества через депутатов и некоторые другие государственные органы имеются у российских граждан и их объединений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Наряду с этим, в ряде субъектов Российской Федерации законодательство позволяет гражданам, хотя и не поодиночке, а сообща, непосредственно осуществлять законодательную инициативу, причем такая региональная народная инициатива может иметь значение для выдвижения законопроектов на федеральном уровне.

Однако, следует отметить, что законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализации права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании общественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества. Нормативное закрепление закрытого перечня субъектов права законодательной инициативы дает возможность тщательно отобрать и подготовить наиболее важные и актуальные предложения для внесения их в качестве законопроектов. Неопределенный или чересчур широкий круг лиц, обладающих таким правом, отрицательным образом сказался бы на законодательной работе парламента, затруднил бы работу депутатов.

Субъективное право является гарантируемой государством мерой возможного (дозволенного) поведения лица, обладающего данным правом. В учебной литературе содержание права законодательной инициативы рассматривается как совокупность трех элементов:

1. Возможность управомоченного лица – субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение.

2. Возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах.

3. Возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав[47].

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.

Очевидно, что обязанность законодательного органа:

1) является гарантией реализации права законодательной инициативы.

2) определяет статус субъекта законодательной инициативы, выделяя его таким образом из круга иных участников законодательной деятельности.

3) с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парламентом права субъекта законодательной инициативы[48].

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе – предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками и т.д.)[49], то есть законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации.

Конституция РФ (ч.2 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной Думы содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в других формах.

Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее – законопроекты);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в Конституции Российской Федерации термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам» используются только в статье 134: «предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения может быть использована субъектом законодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Внося законодательное предложение, депутат не «связан» формальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений[50].