Законопроектный этап законотворческого процесса

Подготовка проектов законов – это наиболее творческий и наименее регламентированный этап законотворческого процесса.

Унифицированной схемы подготовки законопроектов нет. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Тем не менее, в подготовке проектов законов можно выделить некоторые общие черты, стадии, которые должны соблюдаться независимо от вида законопроекта.

В пределах этого этапа можно выделить следующие стадии:

1. Познание правовых потребностей общества и выработка идеи закона.

2. Формирование концепции законопроекта.

3. Разработка текста законопроекта.

4. Экспертиза, апробация и обсуждение законопроекта.

На первой стадии законотворческого процесса – познание правовых потребностей общества и выработка идей закона – происходит оценка существующей действительности. Именно от содержания и характера стадии выявления потребности в правовом регулировании, по замечанию Р.О.Халфиной, зависит качество законов, их обоснованность, соответствие основным социальным целям, степень воздействия на поведение субъектов правового регулирования и эффективность[34].

В результате выявления общественных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, вырабатывается идея нового закона. Идея принятия нового закона или целого пакета законов может родиться в общественной дискуссии, содержаться в программе политической партии, общественного движения, предвыборного блока[35]. В начале идея нового закона – это совокупность самых общих мнений и суждений относительно предмета регулирования будущего закона, его целей и возможных последствий его принятия. Однако «чем конструктивнее сама идея закона, чем конкретнее и объективнее его законоположения, тем легче такой закон воплощается в жизнь, тем эффективнее действует»[36].

В юридической литературе встречаются точки зрения, когда между идеей и концепцией законопроекта ставится знак равенства[37]. Однако, по нашему мнению, идея и концепция законопроекта – это не просто разные понятия – это разные стадии законотворческого процесса. Идея – это первооснова концепции законопроекта. Между идеей законопроекта и формированием его концепции существует более или менее длительный временной разрыв[38]. В литературе по исследуемой проблеме высказывались различные точки зрения, содержащие ответ на вопрос: все ли законы нуждаются в концепции?[39] По нашему мнению, формирование концепции законопроекта является самостоятельной стадией законотворческого процесса. Научно обоснованный характер концепций законопроектов однозначно позитивно сказывается на качестве принимаемых законов. О содержании этой стороны законотворческой деятельности совершенно справедливо пишет Т.Н.Рахманина: «Разработка научной концепции предшествует подготовки собственно проекта. В концепции излагаются характеристика предмета и цели закона, его основные положения, предполагаемые последствия применения проектируемых норм, недостатки действующего правового регулирования, дается оценка возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи, приводится примерная структура акта»[40].

Третьей стадией законотворческого процесса в предлагаемой нами модели законотворческой деятельности является разработка текста законопроекта. Практика законотворчества показывает, что подготовка проекта закона – это сложная, кропотливая и трудоемкая работа, требующая от разработчиков определенных знаний и навыков. В.Б.Исаков отмечает, что разработка законопроекта – особый вид юридической деятельности[41]. В связи с этим вполне обоснованно возникает вопрос: кто готовит законопроекты? Следует отметить, что в настоящее время существует определенная вариативность в решении этого вопроса. Проекты законов готовятся комитетами и комиссиями законодательных органов, депутатами, их группами, государственными органами, организациями, специалистами и работниками министерств, служб и ведомств, а также отдельными лицами. Однако доминирует среди перечисленных вариантов подготовка текста законопроекта рабочей группой.

На четвертой стадии законопроектного процесса проводится экспертиза, апробация и обсуждение законопроекта. Вопросы осуществления экспертизы законопроектов последнее время входят в круг интересов как научных работников, так и специалистов-практиков. В связи с этим в юридической литературе описываются различные основания для классификации экспертиз и соответственно выделяется достаточно широкий спектр разновидностей экспертных оценок. Не останавливаясь на всем многообразии видов экспертиз, отметим, что по всем без исключения законопроектам вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни касается законопроект проводится правовая экспертиза[42].

Идеальным дополнением к экспертизе является процедура апробации законопроекта. В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовывать на практике[43]. Сущность апробации состоит в том, что практический работник оценивает законопроект по критериям понятности, реализуемости заложенных в нем правовых предписаний. Наиболее существенной и результативной формой апробации является проведение правового эксперимента. Правовой эксперимент – это локализованное территориально и во времени применение новых законодательных решений. Он способствует созданию эффективного законодательства и механизмов его реализации. К сожалению, практика правового эксперимента в законотворческой деятельности крайне редка.

Весьма существенной составляющей четвертой стадии законопроектного процесса является обсуждение законопроекта. В юридической литературе высказываются позиции о важности и необходимости обсуждения законодательных идей и проектов на всем протяжении законотворческой деятельности, то есть на всех стадиях «созревания» закона, начиная от возникновения его идеи и до принятия. И все же, как отмечает Т.Н.Рахманина, «наибольшую отдачу дает, конечно, обсуждение подготовленного законопроекта»[44].