Международные нормативные правовые акты как источники права социального обеспечения

Из ст. 15 Конституции РФ следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Международные договоры обладают приоритетом перед нормативными актами РФ в случае их противоречия. Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Поэтому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ играют важную роль в правовом регулировании социального обеспечения в Российской Федерации.

Классификацию международных нормативных правовых актов, регламентирующих социальное обеспечение, можно провести по различным основаниям. Первым из них может служить юридическая сила международных актов, определяемая в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 8 постановления Пленума закрепляет, что правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов РФ. Правила действу-
ющего международного договора, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим этот договор (речь идет о нор-
мативных актах Президента РФ или Правительства РФ).
То есть международные договоры могут быть классифицированы на: 1) имеющие приоритет перед федеральными законами; 2) имеющие приоритет перед подзаконными нормативными правовыми актами.

В зависимости от субъектно-территориальной сферы действия[36]международные правовые акты можно разделить на четыре группы: в первую группу входят универсальные международные правовые акты, принятые ООН (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. и др.); во вторую — акты специализированных организаций (Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной организации труда (МОТ)); в третью — акты регионального характера (заключенные в рамках Совета Европы (СЕ), Содружества Независимых Государств (СНГ)); в четвертую — двусторонние международные договоры и соглашения РФ.

Говоря об актах, входящих в первую группу, необходимо отметить, что Всеобщая декларация прав человека провозгласила право каждого человека на социальное обеспечение, закрепила принципы его предоставления. Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах также признается право на социальное обеспечение, гарантируется достаточный жизненный уровень.

Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятая 18 декабря 1979 г., предусмотрела права женщин на оплачиваемые отпуска по беременности и родам, на соответствующее обслуживание в период беременности, родов, в послеродовой период, на семейные и другие социальные пособия.

Конвенция ООН о правах ребенка, принятая 20 ноября 1989 г., провозгласила право каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, благами социального обеспечения.

Декларация ООН о правах инвалидов от 9 декабря 1975 г.
закрепляет понятие «инвалид», права инвалидов на медицинское лечение, восстановление здоровья и положения в обществе, на удовлетворительный уровень жизни.

Конвенция ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г.
нацелена на защиту и обеспечение полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод. Конвенция закрепляет принципы: уважения присущего человеку достоинства, его личной самостоятельности, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимости; недискриминации; полного и эффективного вовлечения и включения в общество; уважения особенностей инвалидов и их принятия в качестве компонента людского многообразия и части человечества; равенства возможностей; доступность; равенства мужчин и женщин; уважения развивающихся способностей детей-инвалидов и уважения права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность. Кроме того, Конвенция налагает на государства-участники обязанность обеспечивать и поощрять полную реализацию всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности; принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления инвалидами своих прав; принимать все надлежащие меры, в том числе законодательные, для изменения или отмены существующих законов, постановлений, обычаев и устоев, которые являются по отношению к инвалидам дискриминационными; учитывать во всех стратегиях и программах защиту и поощрение прав человека; проводить или по-
ощрять исследовательскую и конструкторскую разработку, а также способствовать наличию и использованию новых технологий, включая информационно-коммуникационные технологии, средств, облегчающих мобильность, устройств и ассистивных технологий, подходящих для инвалидов, уделяя первоочередное внимание недорогим технологиям; предоставлять инвалидам доступную информацию о средствах, облегчающих мобильность, устройствах и ассистивных технологиях, в том числе новых технологиях, а также других формах помощи, вспомогательных услугах и объектах и др.

Резолюцией 46/91 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 де-
кабря 1991 г. приняты «Принципы в отношении пожилых людей», цель которых — сделать полнокровной жизнь лиц преклонного возраста. В их числе: независимость (включая доступ к качественному продовольствию, воде, жилью, одежде и медицинскому обслуживанию; наличие возможности работать или заниматься другой деятельностью, приносящей доход, и др.), участие (в том числе и вовлеченность в жизнь общества, активное участие в разработке и осуществлении политики, непосредственно затрагивающей их благосостояние, передачу знаний и опыта представителям молодого поколения), уход (предоставляемый со стороны семьи и общества в соответствии с системой культурных ценностей данного общества), реализация внутреннего потенциала, достоинство (включающее создание условий, позволяющих вести достойный и безопасный образ жизни и не подвергаться эксплуатации и физическому или психологическому насилию).

Таким образом, в международных актах первой группы не только закрепляется право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, но и определяется тот уровень жизни, который ему должен гарантироваться. По существу, это тот социально-минимальный уровень, который включает в себя все необходимое для обеспечения здоровья и благосостояния человека и его семьи. Вместе с тем эти акты содержат перечни всех социальных рисков, защиту от наступления которых призвано гарантировать государство[37].

Разговор об актах, входящих во вторую группу, следует начать с актов МОТ, которая уделяет значительное внимание вопросам социального обеспечения и охраны здоровья работников. Нормотворчество является важнейшей функцией МОТ. Ценность актов МОТ состоит также в том, что они закрепляют достаточно эффективный контрольный механизм, включающий в себя регулярный контроль на основе докладов правительств и контроль, базирующийся на направлении представлений и жалоб[38]. Основными до-
кументами МОТ являются конвенции и рекомендации. Акты в форме рекомендаций принимаются в том случае, если вопрос, стоящий на обсуждении, или какой-либо вид его таков, что решение по нему не может быть принято в этот момент в форме конвенции.

Конвенция МОТ от 28 июня 1952 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» устанавливает право подлежащих обеспечению лиц на отдельные виды социального обеспечения: оказание медицинской помощи (разд. II), предоставление пособия по болезни (разд. III), пособия по безработице (разд. IV), пособия по старости (разд. V), пособия в случае трудового увечья или профессионального заболевания (разд. VI), семейных пособий
(разд. VII), пособия по беременности и родам (разд. VIII), пособия по инвалидности (разд. IX), пособия по случаю потери кормильца (разд. X). Конвенция не только перечисляет виды социального обеспечения, но и определяет основные условия их предоставления и размеры.

Конвенция МОТ от 22 июня 1962 г. № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» определила направление социальной политики — достижение благосостояния и развитие населения, а также поощрение его стремления к социальному прогрессу, повышение жизненного уровня. Государства обязуются принимать меры для обеспечения независимым производителям и наемным работникам условий, которые дадут им возможность повысить свой жизненный уровень собственными усилиями и обеспечат поддержание прожиточного минимума.

Конвенция МОТ от 28 июня 1962 г. № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» гарантирует равноправие указанных лиц в области социального обеспечения. Государства, ратифицировавшие Конвенцию, обязуются соблюдать по отношению к гражданам любого другого государства, ее подписавшего, равенство в социальном обеспечении независимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обязательства по желанию сторон могут предусматривать одну или более социальных гарантий: медицинское обслуживание, пособие по инвалидности в случае потери трудоспособности, пенсионное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т.п.

Конвенция МОТ от 29 июня 1967 г. № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» содержит условия и размеры предоставления пособий (пенсий) по инвалидности, по старости, по случаю потери кормильца.

Конвенция МОТ от 25 июня 1969 г. № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» закрепляет право на медицинскую помощь, определяет ее содержание (общая врачебная помощь, помощь, оказываемая специалистами стационарным или амбулаторным больным, вне больницы, отпуск медикаментов, госпитализация, зубоврачебная помощь, медицинское восстановление, протезирование), условия и размеры материального обеспечения работников по болезни, называет страховые случаи.

Конвенции МОТ регламентируют и вопросы охраны здоровья лиц, занимающихся отдельными видами деятельности. В частности, Конвенция МОТ от 29 июня 1946 г.
№ 73 «О медицинском освидетельствовании моряков» закрепляет положения о том, что лицо не может быть принято на работу на судне без удостоверения, подписанного врачом, подтверждающего пригодность к работе в море. Медицинское удостоверение должно подтверждать: что слух и зрение лица, а для лиц, которые должны работать на палубе (исключая некоторых специалистов, пригодность которых к выполняемой ими работе не снижается от неспособности различать цвета), — их способность различать цвета, — являются вполне удовлетворительными; что лицо не страдает какой-либо болезнью, способной обостриться в результате службы в море или сделать его непригодным к такой службе или угрожать здоровью других лиц на борту. Конвенция МОТ от 9 октября 1946 г. № 77 «О медицинском освидетельствовании детей и подростков с целью выяснения их пригодности к труду в промышленности» устанавливает, что ребенок моложе 18 лет принимается на работу, если в результате тщательного медицинского освидетельствования не будет установлено, что работа ему противопоказана. На протяжении всего времени работы ребенок находится под медицинским наблюдением (медицинское освидетельствование проводится не реже одного раза в год). При этом ни дети и подростки, ни их родители не несут расходов, связанных с медицинским освидетельствованием.

Ассамблея здравоохранения как орган ВОЗ имеет право принимать акты по вопросам, касающимся: санитарных и карантинных требований и иных мероприятий, направленных против международного распространения болезней; номенклатуры болезней, причин смерти и практики общественного здравоохранения; стандартов диагностических методов исследования для их международного использования, стандартов в отношении безвредности, чистоты и силы действия биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле; рекламы и ярлыков биологических, фармацевтических и т.п. продуктов, имеющих обращение в международной торговле.

В третьей группе международных правовых актов не-
обходимо отметить Европейскую социальную хартию (ра-
тифицирована Федеральным законом от 3 июня 2009 г.
№ 101-ФЗ), которая закрепляет обязанность государств создавать или поддерживать систему социального обеспечения на достаточно удовлетворительном уровне, добиваться постепенного выведения системы социального обеспечения на более высокий уровень, принимать меры, направленные на устранение причин нездоровья; предоставление услуг консультационного и просветительского характера, способствующих укреплению здоровья и здорового образа жизни и развитию чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также несчастных случаев. Хартией также закреплены права на защиту несовершеннолетних детей, работающих женщин, инвалидов на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реабилитацию, семьи (матерей, детей) — на социальную, правовую и экономическую защиту, право на охрану здоровья, на социальное обеспечение, на социальную и медицинскую помощь, услуги со стороны социальных служб.

Европейский кодекс социального обеспечения от 16 ап-
реля 1964 г. регулирует предоставление медицинской по-
мощи, выплат по болезни; по безработице, по старости, по-
мощь в случае производственной травмы, помощи семьям —
при наличии детей, помощи по беременности и родам, помощи по инвалидности, в случае смерти кормильца.

Большинство соглашений СНГ, касающиеся вопросов предоставления социального обеспечения, были заключены в 90-е гг. ХХ в. Причиной столь активного взаимодействия государств — участников СНГ в тот период стали резко увеличившиеся с распадом СССР потоки переселенцев внутри Содружества и лиц, которые с целью получения заработка мигрировали по постсоветской территории, ставшей территориями многих государств.

В общем виде вопросы социального обеспечения регламентируются Конвенцией СНГ от 26 мая 1995 г. «О правах и основных свободах человека». В Конвенции закреплено право каждого на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей. Для того чтобы человек мог эффективно реализовать право на социальную и медицинскую помощь, договаривающиеся стороны обязуются обеспечить любому лицу, которое не имеет достаточных средств и не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, необходимую помощь, а в случае болезни — уход, необходимый в его состоянии. В целях обеспечения эффективного осуществления права матерей и детей на социальную и экономическую защиту стороны примут все надлежащие и необходимые меры в этом направлении, включая создание и содержание соответствующих институтов или служб. Россией Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. № 163-ФЗ.

13 марта 1992 г. было заключено межправительственное Соглашение «О гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения». Данное Соглашение урегулировало порядок назначения пенсий гражданам, приобретшим право на пенсию после распада СССР на территории одного из государств-участников Соглашения, а также порядок пенсионного обеспечения в случае переселения пенсионера из одного государства-участника в другое, исчисления трудового стажа и заработка для назначения пенсий, подтверждения трудового стажа. Соглашение определило и основные направления сотрудничества компетентных органов сторон по его реализации.

В рамках СНГ также заключены соглашения, регламентирующие вопросы предоставления медицинской помощи (в первую очередь регламентируется порядок оказания медицинской помощи трудящимся-мигрантам): Соглашение от 27 марта 1997 г. «Об оказании медицинской помощи гражданам государств — участников Содружества Независимых Государств» и Соглашение от 24 ноября 1998 г.
«О взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи».

Участниками первого Соглашения 1997 г. помимо Российской Федерации являются Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия (с оговоркой), Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Украина (с учетом оговорки), второго Соглашения 1998 г. — Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан.

Указанные соглашения разделяют медицинскую помощь на скорую, неотложную иплановую.

В соответствии со ст. 30 Венской конвенции 1969 г.
«О праве международных договоров», если не все участники предыдущего договора являются участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено, — предыдущий договор
применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора. Значит, при предоставлении скорой и неотложной медицинской помощи гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан в Российской Федерации будет применяться Соглашение 1998 г., а в случаях предоставления медицинской помощи гражданам Азербайджанской Республики, Республики Армения, Грузии, Республики Молдова, Республики Узбекистан, Украины, — Соглашение 1997 г.

Скорая и неотложная медицинская помощь — комплекс медицинских услуг, оказываемых при острых нарушениях физического или психического здоровья пациента, угрожающих его жизни или здоровью окружающих. Данный вид помощи предоставляется беспрепятственно, бесплатно для пациента и в необходимом объеме в лечебно-профилактических государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения РФ (независимо от наличия медицинского страхового полиса).

Плановая медицинская помощь — комплекс медицинских услуг, предоставляемых при нарушениях физического или психического здоровья пациента, не представляющих непосредственной угрозы его жизни или здоровью окружающих. Оплата фактической стоимости оказанных услуг производится по тарифам или договорным ценам непосредственно пациентом или юридическим (физическим) лицом, представляющим его интересы (т.е. работодателем).

Оплата лечения профессиональных заболеваний или производственных травм, связанных с трудовой деятельностью граждан в государстве временного пребывания, осуществляется за счет средств работодателя в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством РФ.

Основаниями для предоставления того или иного вида плановой медицинской помощи являются наличие соответствующих медицинских документов и гарантийное обязательство об оплате фактической стоимости медицинской помощи. При отсутствии указанных документов плановая медицинская помощь трудящимся-мигрантам оказывается после предоплаты в размере не менее ориентировочной стоимости лечения с проведением последующих взаиморасчетов по фактическим затратам между лечебно-профилактическим учреждением и пациентом или юридическим (физическим) лицом, его представляющим.

Соглашение стран СНГ от 9 сентября 1994 г. «О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов» распространяется на все виды выплат гарантированной государственной социальной помощи семьям с детьми и алиментов, которые установлены или будут приняты национальным законодателем. Соглашением определяется, что гарантированная государственная социальная помощь гражданам, имеющим детей, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством стороны, на территории которой проживает ребенок с одним из родителей (лицом, его заменяющим). Социальные пособия и компенсационные выплаты семьям с детьми из числа военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований одной стороны, находящихся на территории другой стороны, устанавливаются в случаях, если их выплата производится по месту работы (службы) в размерах и на условиях, предусмотренных законодательством стороны пребывания, за счет средств, выделяемых из бюджета стороны принадлежности воинских формирований, а в иных случаях — в порядке, предусмотренном для граждан стороны пребывания.

В рамках СНГ заключены и действуют также модельные (рекомендательные) законодательные акты, разрабатываемые межпарламентскими объединениями в рамках различных интеграционных образований, в частности Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.

Прежде чем перейти к анализу двусторонних соглашений Российской Федерации, следует вернуться к положениям Конвенции МОТ № 118 «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» 1962 г., устанавливающей два принципа, на которых должны базироваться двусторонние договоры и соглашения. Одним из основных вопросов социального обеспечения, нуждающихся в регламентации, является его финансирование. Статья 7 Конвенции гласит, что по взаимному соглашению между заинтересованными государствами расходы по выплате пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца либо распределяются между соответствующими членами, либо их несет тот член, на территории которого проживает получатель. Иными словами, такими принципами являются принцип территориальности и принцип пропорциональности.

Основное отличие соглашений, построенных по принципу территориальности, состоит в том, что они предусматривают предоставление всех видов социального обеспечения, как страховых, так и нестраховых, согласно законодательству государства, на территории которого проживает гражданин. На его основе заключены следу-
ющие соглашения: между СССР и Румынской Народной Республикой от 24 декабря 1960 г. «О сотрудничестве в области социального обеспечения», между СССР и Венгерской Народной Республикой от 20 декабря 1962 г. «О сотрудничестве в области социального обеспечения», между Правительством РФ и Правительством Украины от 14 января 1993 г. «О трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за преде-лами своих государств», между Правительством РФ и Пра-
вительством Республики Беларусь от 24 сентября 1993 г. «О трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Беларусь, и граждан Республики Беларусь, работа-
ющих на территории Российской Федерации», между Правительством РФ и Правительством Республики Польша от 15 марта 1994 г. «О принципах трудовой деятельности российских граждан на территории Республики Польша и польских граждан на территории Российской Федерации», между Правительством РФ и Правительством Республики Армения от 19 июля 1994 г. «О трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории Российской Федерации», между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 г. «О га-
рантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения» (ратифицировано Законом о трудовых пенсиях), между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики от 28 марта 1996 г. «О трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов» (ратифицировано Федеральным законом от 14 ноября 1997 г. № 139-ФЗ), между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики от 29 июня 1999 г. «О пенсионном обеспечении» (ратифицировано Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 43-ФЗ), между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики от 3 ноября 2000 г. «О временной трудовой деятельности граждан
Российской Федерации в Китайской Народной Республи-
ке и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации».

На принципе пропорциональности построен Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания от 11 апреля 1994 г. «О социальном обеспечении» (ратифицирован Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 183-ФЗ). Тем не менее тенденция к заключению догово-
ров, построенных по принципу «пропорциональности», сохраняется. В Соглашении между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики «О пенсионном обеспечении», заключенном 29 июня 1999 г., в ст. 14 содержится положение, обязывающее Стороны подготовить к подписанию не позднее 1 января 2005 г. новую редакцию Соглашения, основанную на принципе распределения расходов на выплату пенсий в зависимости от продолжительности страхового (трудового) стажа, приобретенного указанными в настоящем Соглашении категориями лиц на территории государства каждой из Сторон.

Таким образом, международные нормативные правовые акты, регламентирующие социальное обеспечение, выполняют две основные функции: во-первых, они устанавливают универсальные стандарты социального обеспечения, а во-вторых, закрепляют систему сохранения прав граждан на социальное обеспечение в случае их миграции в рамках договаривающихся государств[39].

4.4. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ как источники права
социального обеспечения

К числу нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти относятся: федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств, служб, агентств, ПФР, ФСС РФ, ФОМС. Анализ документов, принятых названными выше органами, позволяет сделать вывод о возможности их классификации на три группы:

1. Нормативные акты о финансировании социального обеспечения. В частности, здесь могут быть названы Закон о страховых взносах и Федеральные законы от 30 ноября 2011 г. № 354-ФЗ «О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения», от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», от 21 марта 2005 г. № 18-ФЗ «О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан», от 28 октября 1998 г. № 163-ФЗ «О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета».

2. Нормативные акты об управлении в сфере социального обеспечения. В качестве конкретных примеров можно указать на Федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации».

Особое место в данной группе документов занимают Административные регламенты, например, приказы Минздравсоцразвития России от 21 февраля 2012 г. № 145н «Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования РФ государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия по уходу за ребенком в случае прекращения деятельности страхователем на день обращения застрахованного лица за ежемесячным пособием по уходу за ребенком либо в случае невозможности его выплаты страхователем в связи с недостаточностью денежных средств на его счете в кредитной организации и примененеим очередности списания денежных средств со счета, предусмотренной ГК РФ», от 22 декабря 2011 г. № 1598н «Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования РФ государственной услуги по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая», от 20 июля 2007 г. № 487 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг», от 26 декабря 2011 г. № 1643н «Об утверждении Административного регламента Министерства здравоохранения и социального развития РФ по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством РФ срок», от 31 декабря 2006 г. № 899 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания».

3. Нормативные акты об отдельных видах социального обеспечения. В соответствии с этим основанием могут быть выделены нормативные акты о пенсионном обеспечении, о пособиях, о компенсационных выплатах, о социальном обслуживании, о государственной социальной помощи и т.д.

Наиболее важное место в данной группе актов занимают законы. Этот вывод наряду с фактом наличия большого числа законов, также подтверждается ст. 39 Конституции РФ.

На сегодняшний день к числу основных законов в сфере социального обеспечения относятся:

1) Закон о трудовых пенсиях. Согласно содержанию рассматриваемого нормативного правового акта, в Российской Федерации устанавливаются следующие виды пенсий: трудовая пенсия по старости, трудовая пенсия по инвалидности и трудовая пенсия по случаю потери кормильца. Более того, закон устанавливает круг лиц, имеющих право на трудовую пенсию, условия, размер, порядок назначения и перерасчета пенсий, порядок сохранения и конвертации (преобразования) ранее приобретенных прав. Наряду с этим законом регулируется институт страхового стажа;

2) Закон о государственном пенсионном обеспечении. В соответствии с анализируемым законом установлены следующие виды пенсий: пенсия за выслугу лет, пенсия по старости, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца, социальная пенсия. Как и в Законе о трудовых пенсиях», названный закон устанавливает круг лиц, имеющих право на пенсию, условия назначения пенсии, ее размер, порядок перерасчета, индексация и перевод с одного вида пенсии на другой;

3) Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих. Данный закон устанавливает такие виды пенсий как пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца. Рассматриваемый закон регулирует вопросы, касающиеся круга лиц, имеющих право на пенсии, порядок реализации права на пенсию, условия, размер, порядок исчисления и выплаты пенсий, а также иные вопросы.

Все указанные выше федеральные законы имеют отношение к такому виду социального обеспечения как пенсионное. Наряду с этим, право социального обеспечения включает в свое содержание иные институты: пособий, компенсационных выплат, социального обслуживания, социальной поддержки и т.д. Следует отметить, что фактически каждый вид социального обеспечения урегулирован хотя бы в рамочной форме на уровне закона, например, Федеральные законы от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»; от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др.

В последнее время активно законодателем используется форма принятия закона, регулирующего отношения по социальному обеспечению, складывающиеся в определенной сфере народного хозяйства. Так, в частности, был принят Федеральный закон от 10 мая 2010 г. № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников угольной промышленности», который опосредует отношения по социальному обеспечению работников, осуществляющих деятельность в угольной промышленности», а также Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Вторыми по значимости в иерархии федеральных нормативных правовых актов являются акты Президента и Правительства РФ. В первую очередь речь пойдет об указах Президента РФ.

Здесь следует отметить, что в основном акты главы государства в сфере социального обеспечения касаются государственных служащих, например, Указы Президента РФ от 19 ноября 2009 г. № 1311 «Об утверждении перечня соответствия отдельных государственных должностей федеральной государственной гражданской службы и государственных должностей федеральных государственных служащих должностям федеральной государственной гражданской службы применительно к должностным окладам, по которым исчисляется размер пенсии за выслугу лет», от 29 октября 2009 г. № 1219 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты детей военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, погибших (умерших), пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)».

Наряду с этим, Президентом РФ принимаются акты, касающиеся социального обеспечения отдельных групп населения. В частности, Указы Президента РФ от 6 мая 2008 г. № 685 «О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов»; от 23 августа 2000 г. № 1563 «О неотложных мерах социальной поддержки специалистов, осуществляющих деятельность в области ядерного оружейного комплекса Российской Федерации».

Правительством РФ также принимается достаточно большое количество нормативных актов в области социального обеспечения с целью конкретизации положений федеральных законов и актов Президента РФ. Подтверждением сказанного выступает норма п. 3 ст. 1 Закона о трудовых пенсиях; в случаях, предусмотренных этим Законом, Правительство РФ определяет порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан.

В качестве конкретных примеров нормативной деятельности данного федерального органа государственной власти могут быть названы постановления Правительства РФ от 4 июля 2002 г. № 498 «Об утверждении перечня сезонных отраслей промышленности, работа в организациях которых в течение полного сезона при исчислении страхового стажа учитывается с таким расчетом, чтобы его продолжительность в соответствующем календарном году составила полный год», от 31 декабря 2009 г. № 1162 «О порядке финансирования расходов на выплату отдельных видов государственных пособий лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также уволенным (прекратившим деятельность, полномочия) в установленном порядке».

Замыкают иерархию федеральных нормативных правовых актов документы министерств, служб, агентств, ПФР, ФСС РФ и ФОМС.

Бесспорно, что основным нормотворческим органом в сфере социального обеспечения является Минздравсоцразвития России. Данный вывод вытекает из содержания разд. 5.2 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321.

Так, в частности, приняты и действуют следующие нормативные акты: приказы Минздравсоцразвития России от 30 сентября 2009 г. № 805н «Об утверждении правил обращения за федеральной социальной доплатной к пенсии, ее установления и выплаты», от 17 ноября 2009 г. № 906н «Об утверждении порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» и др.

Наряду с названными актами органов государственной власти приняты и действуют акты ПФР, ФСС РФ и ФОМС, например, постановления ПФР от 31 июля 2006 г. № 192п «О формах документов индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования и инструкции по их заполнению», от 3 декабря 2008 г. № 344п «Об утверждении временного порядка информирования застрахованных лиц о состоянии их индивидуальных лицевых счетов в электронной форме через кредитные организации».

Безусловно, федеральный уровень правового регулирования представляет собой одно из важных звеньев в системе источников права социального обеспечения. В то же время, как указывалось ранее, вопросы социального обеспечения отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В силу этого, региональное законодательство не остается в стороне от правовой регламентации отношений по реализации прав на отдельные виды социального обеспечения.

В первую очередь, в иерархии нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ должны быть названы законы. Особая роль регионального законодателя в праве социального обеспечения имеет место в регулировании отношений по государственной социальной помощи. В этой связи в качестве примера можно указать на Закон города Москвы от 18 ноября 2009 г. № 7 «Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии»; Закон Республики Башкортостан от 4 февраля 2000 г. № 50-з «Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан».

Наряду с этим, законами субъекта РФ могут регулироваться вопросы оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан, например, Закон Московской области от 26 июля 2006 г. № 125/2006-ОЗ «Об обеспечении жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов»; Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/38 «О ветеранах войны, труда и вооруженных сил»; Законы Свердловской области от 20 октября 2011 г. № 86-ОЗ «Об областном материнском (семейном) капитале», от 19 ноября 2008 г. № 107-ОЗ «О денежных средствах на содержание ребенка, находящегося под опекой или попечительством», от 15 июля 2005 г. № 77-ОЗ «О ежемесячном пособии гражданину, уволенному с военной службы, признанному инвалидом вследствие военной травмы либо заболевания, полученного в период военной службы».

В законодательстве субъектов РФ также регулируются вопросы социального обслуживания населения, например, Закон Свердловской области от 7 марта 2006 г. № 10-ОЗ «О социальном обслуживании населения в Свердловской области»; обеспечения пособиями на ребенка, например, Закон Свердловской области от 14 декабря 2004 г. № 204-ОЗ «О ежемесячном пособии на ребенка».

Наряду с законами, вопросы социального обеспечения находят свое выражение в нормативных актах органов государственной власти субъектов РФ. Так, для примера можно указать на постановление Правительства Свердловской области от 23 июня 2008 г. № 630-ПП «Об утверждении Положения о Министерстве социальной защиты населения Свердловской области»; постановление Правительства Москвы от 29 декабря 2009 г. № 1500-ПП «О государственных стандартах социального обслуживания населения в городе Москве», от 17 ноября 2009 г. № 1269-ПП «О денежном эквиваленте мер социальной поддержки неработающих пенсионеров»; постановление Правительства Республики Башкортостан от 10 февраля 2006 г. № 32 «Об утверждении положения о государственном учреждении Комплексный центр социального обслуживания населения»; постановление Правительства Свердловской области от 4 сентября 2008 г. № 904-ПП «О реализации Закона Свердловской области от 12.07.2008 года № 72-ОЗ “О внесении изменений в статьи 4 и 5 Закона Свердловской области “О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области”», постановление Правительства Свердловской области от 28 марта 2012 г. № 312-ПП «О предоставлении гражданам, получающим пенсии по старости, мер социальной поддержки по оплате в размере 50 процентов стоимости проезда по территории Свердловской области на железнодорожном транспорте пригородного сообщения в период с 1 апреля по 31 октября» и др.

Следует согласиться с мнением Д. И. Рогачева, что региональное нормотворчество переживает качественно новый этап развития в сфере социального обеспечения, связанный с увеличением доли расходов данного уровня государственной власти на реализацию принципа социального государства и расширением зоны ответственности региональных властей в сфере социальной политики[40].

4.5. Акты органов местного самоуправления
и локальные правовые акты как источники права социального обеспечения. Роль судебной практики
в регулировании отношений по социальному обеспечению

Согласно содержанию абз. 2 п. 5 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Более того, в отдельных федеральных законах за органами местного самоуправления закреплены полномочия по решению вопросов реализации права на социального обеспечение, например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и др.

Таким образом, органы местного самоуправления имеют право принимать акты по вопросам социального обеспечения. Основанием для их принятия может выступать как федеральный закон о делегировании соответствующих полномочий, так и собственная инициатива органа местного самоуправления.

Правовые акты органов местного самоуправления могут приниматься представительными и исполнительными органами муниципального образования.

В качестве примера документов, принятых представительным органом муниципального образования, можно указать на решение Совета депутатов Красногорского муниципального района Московской области от 26 ноября 2009 г. № 517/29 «Об утверждении порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, в Красногорском муниципальном районе Московской области»; решение Совета депутатов городского округа Химки Московской области от 19 февраля 2009 г. № 39/3 «О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в городском округе Химки Московской области»; решение Совета городского округа г. Стерлитамак Республики Башкортостан от 9 сентября 2008 г. № 2-21/9з «Об утверждении положения об установлении мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных учреждений здравоохранения городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан».

В то же время исполнительные органы местного самоуправления также не остаются в стороне от правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения, например, постановление Главы городского округа Долгопрудный от 24 июня 2009 г. № 725-ПГ «Об адресной социальной помощи жителям города Долгопрудный» и др.

Анализ актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод, что в основном сфера их регулирования — социальная поддержка и социальная помощь отдельных категорий граждан за счет средств местного бюджета.

Обращаясь к вопросу о локальных правовых актах как источниках права социального обеспечения, следует отметить, что на сегодняшний день частный уровень правого регулирования начинает активно применяться на практике. При этом локальные нормы призваны обеспечить наибольшую эффективность социальной защиты в конкретных организациях[41].

Как правило, основное назначение положений локальных актов, касающихся вопросов социального обеспечения и социальной защиты, заключается в предоставлении особых предпочтений, льгот, преимуществ отельным категориям работников. В то же время следует отметить, что в соответствии со ст. 3 ТК РФ не является дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.

Обращает на себя внимание тот факт, что в локальном регулировании социального обеспечения прослеживается тесная связь с трудовым правом, поскольку на практике, как правило, нормы социального обеспечения закрепляются в коллективных договорах, соглашениях[42]. В качестве подтверждения данного вывода можно привести нормы Коллективного договора ОАО «РЖД» на 2011–2013 годы от 29 ноября 2010 г., в которых урегулированы вопросы социальной защиты отдельных категорий работников и членов их семей (высвобождаемые работники, работники, имеющие детей-инвалидов, инвалиды, пенсионеры и т.д.).

4.6. Роль судебной практики в регулировании отношений по социальному обеспечению

В завершение хотелось бы остановиться на вопросе о роли судебной практики в регулировании отношений по социальному обеспечению. Не вдаваясь в дискуссию о том, являются ли решения судов источниками права, следует согласиться с большинством отечественных авторов, что решения высших судебных органов хотя и не являются пока источниками права в формально-юридическом смысле, но служат источниками правотворчества[43]. Речь идет о решениях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ достаточно часто принимает решения, касающиеся вопросов социального обеспечения. Так, можно привести следующие примеры правовых позиций высшей судебной инстанции.

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в связи с жалобой гражданина В.В. Авдонина", в соответствии с которым положения части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в ней положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - не могут рассматриваться как препятствующие назначению инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы из числа лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, получающих пенсию за выслугу лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, ежемесячных денежных компенсаций в размере, в каком им были исчислены неполученные суммы возмещения вреда здоровью (исходя из денежного довольствия с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности).

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2009 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта “а” части третьей статьи 29 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”, пункта 3 статьи 57 Закона Российской Федерации “Об образовании” и подпункта 1 пункта 2 статьи 9 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданки Н. С. Лаппы», в соответствии с которым положения п. «а» ч. 3 ст. 29 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и п. 3 ст. 57 Закона РФ «Об образовании» признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку эти положения по своему конституционно-правовому смыслу не препятствуют предоставлению самостоятельно (без направления на учебу в соответствии с международным договором РФ) поступившим в иностранные образовательные учреждения и обучающимся по очной форме обучения совершеннолетним детям умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, права на получение пенсии по случаю потери кормильца до окончания обучения, но не долее чем до достижения ими 23 лет, на равных условиях с гражданами, относящимися к той же категории, но обучающимися в иностранных образовательных учреждениях по направлению на учебу в соответствии с международным договором РФ.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А. В. Докукина, А. С. Муратова и Т. В. Шестаковой», в соответствии с которым п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, признаны не противоречащими Конституции РФ в той мере, в какой во взаимосвязи с законоположениями, закрепляющими безусловную обязанность всех страхователей (работодателей) своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы, они направлены на обеспечение нормального функционирования финансовой системы обязательного пенсионного страхования на основе страховых принципов и исполнения обязательств ПФР перед застрахованными лицами. Также п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения во взаимосвязи с иными законодательными предписаниями, регламентирующими условия назначения и размеры трудовых пенсий, — при отсутствии в действующем регулировании достаточных гарантий беспрепятственной реализации пенсионных прав застрахованных лиц, работавших по трудовому договору и выполнивших предусмотренные законом условия для приобретения права на трудовую пенсию, на случай неуплаты или неполной уплаты страхователем (работодателем) страховых взносов за определенные периоды трудовой деятельности этих лиц — позволяют не включать такие периоды в их страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, и снижать при назначении (перерасчете) трудовой пенсии размер ее страховой части.

Наряду с указанными решениями, Конституционным Судом РФ ранее также было принято достаточно большое количество документов, имеющих особое значение для права социального обеспечения (Постановления Конституционного Суда РФ от 18 марта 2004 г. № 6-П, от 29 января 2004 г. № 2-П, от 6 февраля 2009 г. № 3-П; Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 16-О и др.).

Верховный Суд РФ также принимает решения, касающиеся вопросов социального обеспечения. На сегодняшний день принят и действует ряд постановлений Пленума Верховного Суда РФ, имеющих принципиальное значение при осуществлении правоприменительной деятельности, например, постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии», от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», от 14 декабря 2000 г. № 35 «О некоторых вопросах, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”» и др.

Вместе с тем Верховным Судом РФ, а также нижестоящими судами принимается большое количество судебных актов по конкретным делам, оказывающих существенное влияние на реализацию гражданами их права на социальное обеспечение.

Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте понятие источника права социального обеспечения.

2. В чем особенности источников права социального обеспечения?

3. Каковы основные классификации источников в праве социального обеспечения?

4. Дайте общую характеристику Конституции РФ как источнику права социального обеспечения.

5. Какое значение имеют федеральные законы, законы субъектов РФ, акты министерств, служб, агентств, ПФР, ФСС для права социального обеспечения?

6. Какова специфика актов органов местного самоуправления и локальных правовых актов в сфере социального обеспечения?

7. Сформулируйте роль и значение судебной практики в регулировании отношений по социальному обеспечению.

Глава 5

Правоотношения по социальному обеспечению

В результате освоения данной темы студент должен:

Знать

ñ отличительные признаки правоотношений по социальному обеспечению,их виды;

ñ особенности правового положения субъектов в данных правоотношениях;

ñ состав субъектов правоотношений и содержание правоотношений;

ñ особенности юридических фактов о данных правоотношений.

Уметь:

ñ оперировать юридическими понятиями и категориями в рамках данной темы;

ñ свободно ориентироваться в теоретических вопросах темы.

Владеть:

ñ юридической терминологией темы;

ñ навыками различных правовых явлений в рамках данной темы.

5.1. Понятие правоотношений по социальному обеспечению и их виды

Правовые отношения представляют собой волевые общественные отношения, урегулированные нормами права. Именно с помощью правовых отношений устанавливается связь между их участниками, которые наделяются соответствующими правами и обязанностями.

Правоотношения по социальному обеспечению являются разновидностью правовых отношений, существующих в обществе, и обладают основными признаками, характерными для них: определяются экономическим базисом общества; носят волевой, идеологический характер; возникают на основе норм права; связь между участниками правоотношения осуществляется через субъективные юридические права и обязанности; имеют индивидуальный характер; они гарантируются государством и охраняются им от нарушений.

В то же время правоотношения по социальному обеспечению имеют ряд признаков, которые отличают их от иных правовых отношений.

В основе правоотношений по социальному обеспечению лежат экономические отношения по распределению материальных благ и услуг в сфере социального обеспечения.

Правоотношения по социальному обеспечению являются такими юридическими отношениями, которые возникают при реализации гражданами своего конституционного права на различные виды социального обеспечения.

Специфика правоотношений по социальному обеспечению проявляется в особой форме связей их участников.

Особенность данных отраслевых правоотношений проявляется в их составе, который включает следующие элементы: субъекты, объекты, содержание правоотношений.

Классификация правоотношений по социальному обеспечению может быть произведена по различным основаниям. В зависимости от того, результатам реализации какой нормы является правоотношение — материальной или процедурной или процессуальных, различаются материальные, процедурные и процессуальные правоотношения.

Материальные правоотношения являются основными, так как с их помощью происходит распределение материальных благ и услуг в сфере социального обеспечения. Процедурные же и процессуальные правоотношения относятся к правоотношениям второго порядка и играют второстепенную роль.

Классификация правоотношений по социальному обеспечению производится и по видам обеспечения, т.е. по объектам правоотношения. При предоставлении каждого вида обеспечения возникают соответствующие правоотношения: пенсионные, по обеспечению пособиями, по медицинской помощи, социальному обслуживанию и др. Имея общие признаки, каждое из указанных правовых отношений обладает специфическими свойствами (субъектом, объектом, содержанием).

Говоря о правоотношениях, нельзя не остановиться на предпосылках их возникновения. Таковыми признаются нормы права, правосубъектность и юридические факты.

5.2. Субъекты, объекты и содержание правоотношений
по социальному обеспечению

Субъекты правоотношений — это граждане и организации, которые могут быть участниками правоотношений, носителями субъективных прав и обязанностей.

Для правоотношений по социальному обеспечению характерен особый состав субъектов, а также особые взаимоотношения между ними. В качестве управомоченной стороны здесь, как правило, выступают физические лица. Однако это не просто граждане. В большинстве случаев это работники организаций, военнослужащие, студенты и др. Обязанные субъекты здесь — органы государственной власти, органы местного самоуправления, организаций. Субъекты правоотношений по социальному обеспечению — граждане — обладают таким юридическим свойством, как правосубъектность. Правосубъектность граждан — это юридическая способность лица быть субъектом права. Основными элементами правосубъектности являются: правоспособность, дееспособность и правовой статус (обладание конкретными права и обязанностями).

Правоспособность граждан в области социального обеспечения представляет собой общественно-юридическое качество — способность лица быть участником отраслевых правоотношений. Она выступает в качестве предпосылки, условия приобретения участником правоотношения субъективного права на какой-либо вид социального обеспечения. Поэтому элементами правоспособности являются права на пенсию, пособие, медицинскую помощь и др.

Правоспособность возникает у граждан с момента рождения и является для всех равной. Однако ее не следует смешивать с субъективным правом на конкретный вид обеспечения. Субъективное право на пенсию, пособие и т.д. является результатом реализации лицом своей правоспособности при наличии определенных юридических фактов. Отсюда субъективное право на отдельные виды обеспечения не может быть равным для всех граждан. Не все граждане имеют одинаковый трудовой стаж, заработок и др.

Следующим элементом отраслевой правосубъектности граждан является их дееспособность. Дееспособность — это способность своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, а также нести ответственность за ненадлежащее их осуществление.

Реализуя свои полномочия, граждане обращаются в соответствующие органы за назначением пенсий, пособий, и т.д., а также за защитой своих нарушенных прав. Кроме того, граждане собственными действиями приобретают для себя новые права и обязанности и осуществляют их лично или через своих представителей.

Наконец, граждане несут ответственность за неправомерное осуществление своих прав и обязанностей: за достоверность сведений в представленных ими документах, сокрытие изменений в составе семьи и др. Законодательство о со-
циальном обеспечении, в отличие от гражданского и трудового законодательства, как правило, не содержит норм
о времени наступления дееспособности. В одних случаях она совпадает с возникновением трудовой праводееспособности (пенсия по инвалидности, пособие по временной нетрудоспособности и др.), в других — с наступлением гражданской дееспособности (пенсия по случаю потери кормильца).

Правовой статус гражданина — это признанная Конституцией и законами совокупность его прав и обязанностей. Речь идет о разновидностях субъективного права отдельных видов: право на получение пенсии, право на выбор вида обеспечения; право на перевод с одного вида обеспечения на другой и т.д. Вторую сторону этого качества составляют конкретные обязанности граждан: соблюдать установленные правила, воздерживаться от их нарушения и т.п.

Субъектами правоотношения по социальному обеспечению наряду с гражданами являются юридические лица. Правоспособность и дееспособность юридических лиц, как правило, возникают одновременно и составляют единое качество праводееспособности.

Правосубъектность юридического лица, в отличие от правосубъектности физического лица, является специальной и выступает в виде компетенции, т.е. совокупности прав, обязанностей и полномочий. Так, правосубъектность органов социальной защиты населения складывается из административно-правовой и специальной (например, пенсионной). В материальных правоотношениях осуществляется их специальная правосубъектность, а в нематериальных — административно-правовая. Поэтому органы социальной защиты населения выступают и как органы государственной власти или местного самоуправления, и как субъекты правоотношений по социальному обес-
печению.

Из конкретных субъектов следует назвать управления ПФР, отделы (управления) социальной защиты населения, управления внутренних дел, военные комиссариаты, органы местного самоуправления, учреждения здравоохранения и социальной защиты населения и др.

Объекты правоотношений — то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений, то, по поводу чего возникают правоотношения. Объектами материальных правоотношений по социальному обеспечению выступают материальные блага и услуги, т.е. виды обеспечения; объекты же нематериальных правоотношений — действия и их результаты (назначение пенсий, пособий, установление факта нахождения на иждивении, временной нетрудоспособности, инвалидности и т.д.).

Объектом пенсионного правоотношения является пенсия. Что же следует понимать под пенсией, каковы ее природа и назначение? Вопрос о природе пенсии следует рассматривать в нескольких аспектах: экономическом, социальном, моральном и юридическом. Как экономическая категория пенсия является частью средств ПФР или федерального бюджета, находящиеся в федеральной собственности РФ. Уже по этому формальному признаку она отличается от оплаты труда, которая производится либо за счет фондов потребления организаций, либо за счет средств бюджета РФ или ее субъектов, местного бюджета (в учреждениях и организациях бюджетной сферы).

Пенсия имеет общие признаки с оплатой труда, так как обе эти выплаты связаны с трудом (исключение составляют социальные пенсии). Означает ли это, что пенсия по своей природе имеет черты вознаграждения за труд либо является продолжением заработной платы или в основе пенсии лежит алиментарное начало, заключающееся в обязанности органа материального обеспечения предоставить пенсионное обеспечение в связи с достижением гражданином пенсионного возраста или его нетрудоспособностью бесплатно, т.е. не в качестве вознаграждения за труд?

Связь между пенсией и трудом проходит по различным параметрам. Во-первых, через условия пенсионного обеспечения. Пенсии назначаются при наличии общего страхового стажа определенной продолжительн