МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Направление деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в юридической литературе иногда называют общим надзором. Такое наименование для практикующих юристов является традиционным. Ранее в ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» от 30 июля 1979 г. прямо указывалось, что такое основное направление прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, является общим надзором органов прокуратуры.

Осуществляя подготовку к проведению проверки исполнения законов, следует исходить из того, что предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соблюдение перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, а также соответствие правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами, требованиям действующего законодательства.

Определяя круг нормативных правовых актов, исполнение которых соответствующими органами, организациями и их должностными лицами необходимо проверять, следует исходить из того, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» непосредственно не включает в число таких актов указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что указы Президента России, постановления Правительства, отдельные приказы должностных лиц государственных органов действуют на всей территории страны и зачастую выполняют роль первичного и единственного источника правового регулирования тех или иных общественных отношений (например, те постановления Правительства Российской Федерации, в которых прописан механизм реализации закона). В связи с этим исполнение данных нормативных правовых актов не может оставаться за пределами прокурорского надзора и, соответственно, вне поля зрения прокурора при проведении поверки.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами прокурорского надзора, наличием или отсутствием информации об имеющих место нарушениях закона.

Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 в процессе реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

В качестве повода для прокурорских проверок исполнения законов в ряде случаев следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Особое значение в настоящее время придается реализации органами прокуратуры правотворческой инициативы.

В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органам прокуратуры названным Приказом предписано наладить необходимое взаимодействие с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в законотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т. п.).

Во многом содержание прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов обусловливается тем, в каком именно из поднаправлений данного направления надзора осуществляется деятельность. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 определены основные направления надзорной деятельности за исполнением законов.

Так, в сфере экономики усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на проверке исполнения законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, а также бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. При подготовке к проведению проверкии определении круга участников следует учитывать, что прокурорами при осуществлении надзора должно быть обеспечено надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому привлечение сотрудников указанных органов к проведению проверок представляется целесообразным.

Поскольку особое внимание необходимо уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, следует планировать и проводить проверки в целях выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействия коррупции; а также оперативного реагирования на выявленные факты незаконного завладения собственностью и криминальных захватов предприятий.

При планировании прокурорских проверок следует также исходить из того, что недопустимо необоснованно вмешиваться в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлекать органы прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Необходимо полностью исключить факты приостановления деятельности производств и строительства по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы жизни и здоровью граждан, а также не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.

С учетом экологической обстановки в каждом регионе должен быть налажен эффективный надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. При наличии соответствующей информации следует планировать и проводить проверки исполнения экологического законодательства. По каждому факту экологического правонарушения должен быть принципиально поставлен вопрос об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. Вместе с тем прокурор ни в коем случае не должен подменять контролирующие органы, на которые государством возложены обязанности по обеспечению контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Представителей этих органов следует привлекать к участию в проведении проверок, проводить проверки по согласованным планам.

Кроме того, состояние законности в регионе и информация о нарушениях, допускаемых контролирующими органами, могут послужить основаниями для проведения проверок исполнения законов контролирующими органами. При проведении проверки первостепенное значение должно придаваться выполнению обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. К числу оснований для прокурорских проверок может быть отнесена информация о бездействии государственного контролирующего органа при наличии данных о совершаемых правонарушениях.

Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, сформулированны в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор и его заместитель по основаниям, установленным законом, вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок или ревизий незамедлительно. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Поэтому прокурор вправе требовать исполнения указанных положений Закона. Более целесообразным представляется планировать проведение проверки и выбирать необходимые проверочные мероприятия и их последовательность таким образом, чтобы если не исключить возможность противодействия со стороны заинтересованных лиц, то, по крайней мере, свести ее к минимуму.

Вопросы, подлежащие выяснению