ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И СТРУКТУРА

Организация любой деятельности, для того чтобы обеспечить ее успешность, должна опираться на достижения науки. Не является исключением и деятельность по проведению прокурорских проверок как важная составная часть надзорной деятельности прокурора.

Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в различных направлениях, приходится сталкиваться с необходимостью оценки деятельности как органов, организаций и учреждений, так и отдельных должностных лиц с точки зрения соблюдения ими Конституции Российской Федерации и исполнения законов, оперативно и надлежащим образом реагируя на любые выявляемые нарушения.

Совершенствование законодательства, изменения, происходящие в определении приоритетных направлений прокурорской деятельности, появление новых видов нарушений закона, необходимость выявления закономерностей формирования противоправного поведения, ставят перед прокурорами сложные задачи. Научно обоснованные рекомендации, призванные обеспечить надлежащую эффективность рассматриваемой деятельности, способны вооружить прокурора такими средствами и методами, которые будут способствовать решению стоящих перед прокурором задач.

Прокуроры осуществляют свою деятельность, руководствуясь соответствующими положениями закона, используя опыт практической деятельности в том или ином направлении (как свой собственный, так и накопленный коллегами). Очевидно, что различия в законодательной регламентации тех или иных общественных отношений или групп общественных отношений предопределяют особенности деятельности прокурора в соответствующем направлении. Вместе с тем существуют некоторые общие положения, которые могут быть использованы при разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки.

Методические рекомендации по организации и проведению прокурорских проверок различных видов, разработка которых на современном этапе остается актуальной, не решают и не могут решить в полном объеме проблемы эффективного выявления правонарушений и использования соответствующих средств реагирования. Для обеспечения принятия законного и обоснованного решения по результатам любой прокурорской проверки должны быть сформулированы общие подходы, позволяющие разрабатывать методические рекомендации, которые бы охватывали весь процесс проверочной деятельности прокурора: включая подготовку к проведению проверки, собственно ее проведение, а также анализ и оценку полученных результатов с целью выбора и использования соответствующих средств и мер прокурорского реагирования.

Изменение законодательства, подходов к определению роли и значения прокуратуры поставили перед прокурорами новые задачи: творчески осмыслить происходящие в обществе и законодательстве процессы и перемены, изучить имеющиеся методические рекомендации, направленные на повышение эффективности прокурорской деятельности в целом и каждой проверки в частности.

Деятельность прокурора сложна и многоэтапна. Цели ее осуществления определены законом. Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Именно с таких позиций следует определять цели, задачи и сущность проводимых прокурором проверок исполнения законов в тех или иных направлениях деятельности.

Прежде чем перейти к определению понятий методики и тактики прокурорской поверки, следует выяснить, что собой представляет прокурорская проверка, поскольку в настоящее время нет единого мнения на этот счет.

С одной стороны, прокурорская проверка является основным способом выявления нарушений закона. Обладая информацией о состоянии законности и допущенных нарушениях закона в той или иной сфере, прокурор принимает решение о необходимости проверить, насколько имеющиеся данные соответствуют действительности. И если в деятельности или решениях тех или иных субъектов имеются нарушения законодательства, если указанными субъектами не соблюдается Конституция Российской Федерации, нарушаются права и свободы, человека и гражданина, а также законные интересы общества и государства, то именно в рамках прокурорской проверки имеется возможность выявить указанные факты. Кроме того, полученные результаты проверки позволяют прокурору выбрать те средства реагирования, которые являются наиболее целесообразными в той или иной ситуации, будут наиболее эффективным образом способствовать пресечению допускаемых нарушений, привлечению к ответственности виновных, восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов.

С другой стороны, прокурорская проверка — это полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов.

Результаты анализа Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 свидетельствуют о том, что нормы, содержащиеся в ст.ст. 22, 27, 30 и 33, предоставляют прокурору право осуществлять проверки. Так, в ч. 1 ст. 22 указанного Закона закреплено полномочие прокурора проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; в соответствии с ч. 1 ст. 27 прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; в ч. 1 ст. 30 установлено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, которые также предоставляют прокурору право осуществлять проверки; в ч. 1 ст. 33 предусмотрено право прокурора проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений пенитенциарной системы.

Несколько сложнее обосновать наличие полномочий проверочного характера в случае участия прокурора в рассмотрении дел судами (ст.ст. 35, 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако и в этих случаях определенные основания для этого имеются. Так, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ) в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ).

При рассмотрении уголовного дела судом первой инстанции государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ч. 5 ст. 246 УПК РФ). Применительно к содержанию указанной деятельности также можно говорить о наличии в ней некоторых элементов поверочного характера, однако собственно проверку прокурор при этом не проводит.

Иная ситуация складывается при рассмотрении дела судом второй инстанции (раздел XIII УПК РФ), а также пересмотре вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда (раздел XV УПК РФ).

В целях принятия решения о принесении апелляционного, кассационного или надзорного представления прокурору необходимо установить, имеются ли для этого предусмотренные законом основания в каждом конкретном случае. Законодатель применительно к каждому из названных видов представлений в качестве одного из оснований указывает нарушение закона.

При проведении проверки для решения вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения апелляционного представления прокурор руководствуется положениями п. 4 ст. 389⁶ «Апелляционные жалоба, представление»; ст. 389¹⁵ «Основания отмены или изменения судебного решения в апелляционном порядке»; ст. 389¹⁷ «Существенные нарушения уголовно-процес-суального закона» и ст. 389¹⁸ «Неправильное применение уголовного закона и несправедливость приговора» УПК РФ. Вполне оправданно рассматривать эту деятельность прокурора именно с точки зрения проверки им того, насколько законным, обоснованным и справедливым является судебное решение.

Аналогичным представляется и подход к решению вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения кассационного и надзорного представлений. Поскольку при производстве в кассационной и надзорной инстанциях проверяется законность судебных решений, вступивших в силу (ст.ст. 401¹, 412¹ УПК РФ), в том числе по представлению прокурора (ч. 2 ст. 401²; ч. 1 ст. 412¹ УПК РФ), а законодатель обязывает указать на допущенные судами существенные нарушения норм уголовного или уголовно-процессуального закона, повлиявшие на исход дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях (ч. 5 ст. 401⁴ УПК РФ), или на предусмотренные законом основания пересмотра судебного решения в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований (п. 5 ст. 412³ УПК РФ), прокурору необходимо провести проверку того, насколько уже вступившее в силу судебное решение является законным и обоснованным.

Определенные аналогии могут быть проведены и для редких случаев принятия решений о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (глава 49 УПК РФ). Это представляется тем более обоснованным, что право возбуждения такого производства принадлежит прокурору (ч. 1 ст. 415 УПК РФ) за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 415 УПК РФ, и по окончании проверки или расследования именно прокурор принимает решение о наличии либо отсутствии оснований возобновления производства (ст. 416 УПК РФ).

Полномочия прокурора в гражданском процессе определяются, исходя из положений ст.ст. 34 и 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ). В суде первой инстанции проверочная составляющая деятельности прокурора минимальна. Достаточно часто исковые заявления или заявления, предъявляемые прокурором, представляют собой акт реагирования на нарушения закона, выявленные в ходе надзорных проверок. В таком случае дополнительной проверки прокурор не проводит.

Что же касается принесения представлений в случаях, предусмотренных гражданским процессуальным законодательством (например, ст.ст. 244.10, 244.18, 320, 376 ГПК РФ и др.), то проведение проверки прокурором представляется необходимым, поскольку любое представление должно быть обосновано, в том числе с точки зрения соответствия закону того решения, которое обжалуется.

Полномочия прокурора в арбитражном процессе определяются, исходя из положений, закрепленных в ч. 4 ст. 4, ст.ст. 40 и 52 Арбитражного процессуального кодекса (АПК РФ). Деятельность прокурора, связанная с его участием в арбитражном процессе, во многом сходна с его деятельностью в гражданском процессе. Поэтому о проверочной составляющей его деятельности имеются основания говорить прежде всего применительно к пересмотру судебных актов арбитражным судом.

Таким образом, допустимо сделать вывод о том, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные федеральные законы наделяют прокурора полномочиями по осуществлению проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, в связи с чем понятие прокурорской проверки с достаточной долей условности можно определять как полномочие прокурора.

При этом следует различать полномочие прокурора на проведение проверки и саму проверку как средство получения информации о нарушениях законов. Очевидно, что сама по себе проверка не является полномочием, поскольку полномочия реализуются через соответствующие средства. Сущность полномочия прокурора проводить проверку заключается в праве и обязанности прибегать к средству — проверке.

Определение проверки как наиболее распространенного правового средства прокурорского надзора, связанного с обнаружением любых правонарушений и применяемого во всех его направлениях, не является новым для науки[1]. Ограничение сферы применения таких проверок осуществлением надзора было в определенной степени обусловлено тем, что в соответствии с ранее действовавшим законодательством прокурор обладал надзорными полномочиями и при рассмотрении дел судами. Сегодня, когда прокуратура обладает не только надзорными, но и ненадзорными функциями, важно определить место прокурорской проверки при осуществлении как надзорных, так и ненадзорных полномочий.

Поскольку любая функция прокуратуры — это осуществляемый в регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой России целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции, то к числу целей, стоящих перед прокурором при проведении проверок, следует относить: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

При этом указанные цели стоят перед прокурором и в случае проведения традиционно понимаемой прокурорской проверки, т. е. проверки при осуществлении деятельности в надзорных направлениях, и при проведении проверочных действий в рамках участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Именно поэтому основные подходы к определению сущности, целей, а также методики и тактики проведения проверок и осуществления проверочных действий будут рассмотрены в едином контексте и с единых позиций, что позволит обеспечить законодательно закрепленное единство организации и функционирования органов прокуратуры в Российской Федерации.

Для правильного понимания сущности проверки (проверочных действий), проводимой прокурором, следует иметь в виду, что она в любом случае:

носит правовой характер, поскольку деятельность и решения соответствующих органов и организаций, а также должностных лиц оцениваются с точки зрения соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения законов, действующих на ее территории, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства;

осуществляется в пределах, установленных законом, поскольку иное противоречило бы безусловной законности деятельности самой прокуратуры;

включает комплекс взаимосвязанных действий по организации, подготовке и проведению проверки, а также оценке полученной информации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и законам, действующим на территории государства.

Многое в организации и проведении проверки зависит от того, при осуществлении деятельности в каком именно направлении она осуществляется, что именно выступает в качестве предмета деятельности, кто участвует в проведении проверки и т. д., поэтому справедливым представляется признать существование достаточно большого числа видов проверок. Для разработки более конкретизированных рекомендаций по подготовке, проведению проверок и оценке полученных результатов указанные виды должны быть систематизированы. Принимая во внимание, что классификации могут быть проведены по достаточно большому числу оснований, рассмотрим только те, которые определяют необходимость разработки самостоятельных комплексов методических рекомендаций, призванных обеспечить надлежащую эффективность прокурорской деятельности.

Прежде всего виды проверок следует классифицировать в зависимости от того, в каком направлении деятельности прокурора они используются. По направлению деятельности следует различать проверки: надзорные; ненадзорные; смешанные.

Чаще всего проверка, как указывалось выше, проводится при осуществлении деятельности в надзорных направлениях. Что же касается ненадзорных направлений (прежде всего участия в рассмотрении дел судами), то для них более характерным является осуществление проверочных действий. Вместе с тем все чаще состояние законности обусловливает необходимость комплексного подхода прокурора к достижению целей и решению задач, стоящих перед ним и органами прокуратуры. В таких ситуациях участие в судопроизводстве представляет собой логичное продолжение надзорной деятельности. И наоборот, информация, полученная прокурором, участвующим в рассмотрении дела судом, может быть использована при организации и проведении надзорной проверки.

Это, в свою очередь, требует рассматривать деятельность прокурора при осуществлении надзорных и ненадзорных полномочий в едином контексте и разрабатывать методические рекомендации по наиболее эффективному осуществлению такой деятельности как единого многоэтапного комплекса мероприятий и действий.

Соответственно, проверки (проверочные действия) в зависимости от предмета следует классифицировать на: осуществляемые в рамках одного направления (поднаправления) деятельности и комплексные. При этом под комплексными понимаются проверки, проводимые для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях.

Поскольку в ряде случаев особенности предмета деятельности (как надзорной, так и ненадзорной) различаются не только применительно к различным направлениям деятельности, но и к поднаправлениям, приведенная выше классификация может быть представлена в развернутом варианте. При этом проверки, осуществляемые в рамках одного направления, могут проводиться в рамках одного поднаправления или также носить комплексный характер в рамках данного направления деятельности. Комплексные проверки могут проводиться в двух и более поднаправлениях различных направлений деятельности. Детализация данной классификации может быть продолжена с учетом того, что имеются различные участки деятельности прокурора, также в определенной мере различающиеся в зависимости от особенностей предмета деятельности.

По кругу участников проверки могут подразделяться на проверки, проводимые:

единолично прокурором;

группой прокуроров;

прокурором (прокурорами) с участием специалистов.

Данная классификация также имеет большое методическое значение, поскольку в случае проведения проверки единолично прокурором методические рекомендации разрабатываются с учетом того, что организационная составляющая деятельности минимальна. Для проверок второго и третьего видов организационная составляющая не только увеличивается, но и обязательно включает значимые аспекты взаимодействия субъектов, участвующих в проверке. Поэтому и рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора, должны разрабатываться с учетом этих факторов.

Привлечение к участию в проверке специалистов в той или иной области делает необходимым разработку рекомендаций, которые обеспечат не только своевременное и правильное решение вопроса о том, нужно ли привлекать специалиста в каждом конкретном случае, но и вопросов о том, какие именно специалисты необходимы, в какой области знаний, в каком количестве, на каком этапе проверки они должны быть привлечены для наиболее эффективного использования.

Кроме того, выделяют контрольные и повторные проверки.

Выше уже упоминалось, что деятельность прокурора носит сложный составной характер, поэтому для целей разработки наиболее эффективных и конкретизированных рекомендаций представляется целесообразным выделять в этой деятельности отдельные этапы, которые различаются в зависимости от целей, задач и содержания. С этих позиций представляется целесообразным выделять следующие этапы проверочной деятельности прокурора:

подготовка к проведению проверки: определение предмета, объектов, времени и места проведения, круга участников, составление плана;

проведение проверочных мероприятий;

оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования.

При этом подготовительный этап прокурорской проверки включает: установлениеоснований для проведения проверки; изучение материалов предшествующих проверок на данном объекте надзора, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность проверяемого объекта, а также приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей и прокуроров субъектов Российской Федерации по соответствующим направлениям деятельности, методических пособий и рекомендаций по предмету проверки; определение методики и тактики проведения проверки, подбор специалистов, привлекаемых к проверке, а также составление плана проверки[2].

На этапе проведения проверки следует иметь в виду, что основными источниками получения информации о нарушениях закона являются:

1) устные и письменные сообщения граждан и организаций (физических, юридических и должностных лиц);

2) различная документация, отражающая:

правовой статус организаций и должностных лиц (уставы, учредительные договоры, должностные обязанности, приказы, инструкции и т. п.);

процесс и результаты деятельности проверяемых объектов надзора (правовые акты, издаваемые соответствующими органами власти и должностными лицами; проектно-сметная документация, договоры с партнерами, контрагентами, клиентами, а также акты об их исполнении; протоколы следственных действий и процессуальных решений органов предварительного расследования; оперативно-служебная документация оперативно-розыскных органов; статистические, бухгалтерские и иные отчеты и т. д.);

акты внутриведомственных и вневедомственных проверок различных контролирующих и правоохранительных органов (ревизии, инвентаризации, служебные проверки, заключения экспертиз и специалистов и т. д.);

акты предыдущих прокурорских проверок;

материалы дел, рассмотренных судами;

3) различные предметы, являющиеся носителями информации (компьютерная техника, цифровые и аналоговые носители информации), пробы и образцы веществ и материалов, материальные ценности и т. п.

Содержание заключительного этапа проверки определяется полученными результатами. Анализ и оценка полученной информации могут осуществляться как самостоятельно прокурором, проводившим проверку, так и с привлечением к обсуждению результатов проверки других лиц (прокуроров, осуществляющих надзор в смежных направлениях или обеспечивающих участие в рассмотрении дел судами, заинтересованных должностных лиц проверяемого органа) в форме оперативного совещания, которое может проводиться как в прокуратуре, так и на проверяемом объекте. При этом особое внимание должно уделяться анализу причин и условий выявленных нарушений закона, способам их устранения и профилактики.

По итогам проверки в зависимости от должностного положения лица, проводившего проверку, составляется справка (прокурором, начальником структурного подразделения органов прокуратуры) или докладная записка (подчиненными оперативными сотрудниками органов прокуратуры)[3]. Указанные документы должны отражать основания, период, объект и предмет проверки, объем выполненной работы, выявленные нарушения с обязательной ссылкой на соответствующие нормы закона, список должностных лиц, которые, по мнению проверяющего, виновны в допущенных нарушениях, а также выводы о принятии необходимых мер прокурорского реагирования.

Оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования производятся с точки зрения соответствия осуществленной деятельности и принятых решений закону и в пределах полномочий прокурора.

Рассмотренные выше этапы следует выделять не только применительно к надзорным проверкам, но и к проверочным действиям прокурора, осуществляемым в ненадзорных направлениях деятельности. В любом случае методические рекомендации должны разрабатываться с учетом особенностей каждого из этапов.

Поскольку принцип единства организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации является одним из основных, обоснованным представляется вывод о существовании общих закономерностей деятельности прокурора по проведению прокурорской проверки (проверочных действий) в любом из направлений. Поэтому могут быть сформулированы наиболее общие подходы к разработке и использованию методических рекомендаций по организации, подготовке и проведению прокурорской проверки, а также оценке ее результатов.

Для обеспечения единства подходов к осуществлению деятельности прокурора представляется целесообразным говорить не просто о методических рекомендациях, призванных обеспечить необходимый уровень эффективности этой деятельности, но о методике и тактике проведения прокурорских проверок (проверочных действий).

Следуя традициям, сложившимся в науке, подметодикой прокурорской проверки будем понимать комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения.

Методику прокурорской проверки следует отличать отметодики прокурорской деятельности,под которой понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, установления виновных в этом лиц, восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное.

Методика прокурорской проверки призвана обеспечивать достижение целей прокурорской деятельности. Именно поэтому к числу основных принципов, в соответствии с которыми должны разрабатываться и использоваться методические рекомендации, следует относить принципы законности, эффективности, научности, этичности.

Принцип законности, будучи одним из основных в организации и осуществлении деятельности прокуратуры Российской Федерации, не нуждается в дополнительном рассмотрении. Методика проведения любой прокурорской проверки должна разрабатываться и использоваться таким образом, чтобы обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Важное значение имеет принцип эффективности, поэтому методические рекомендации должны быть ориентированы на повышение эффективности деятельности прокурора либо на обеспечение надлежащего уровня эффективности такой деятельности.

Разрабатываемые и применяемые рекомендации должны быть научно обоснованными, т. е. использовать современные достижения науки: теории прокурорской деятельности, научной организации труда, психологии, науки управления и т. д.

Кроме того, использование разрабатываемых рекомендаций должно нацеливать прокурора на необходимость соблюдения этики прокурорского работника в любых ситуациях, в том числе и носящих остроконфликтный характер, как это иногда бывает при проведении проверок, и обеспечивать возможность соблюдения соответствующих норм и правил, используя определенный спектр тактических приемов и средств.

Методические рекомендации также призваны обеспечить реализацию принципов планомерности, экономичности, избирательности, оперативности, динамичности, внезапности.

Другими словами, деятельность прокурора в целом и прокурорская проверка в частности должна осуществляться планомерно, т. е. в соответствии с обоснованными планами, последовательно, логично. Для своевременного достижения стоящих перед прокуратурой целей прокурор должен быть вооружен наиболее экономичными, наиболее целесообразными средствами и методами, использование которых обеспечит надлежащую результативность деятельности.

Решению стоящих перед прокурором задач способствует и избирательность проверок. Наличие большого числа объектов и субъектов надзора, в деятельности и решениях которых могут иметь место нарушения законов (в широком смысле), диктует необходимость продуманного подхода прокурора к планированию проверок.

В случае, когда проведение проверки уже намечено, деятельность прокурора должна носить оперативный, динамичный характер. Неоправданное промедление в проведении тех или иных действий может привести к тому, что нарушения закона будут продолжаться, нарушения прав и свобод человека и гражданина будут принимать все более серьезные или даже угрожающие размеры, что, в свою очередь, будет приводить к более существенным нарушениям интересов общества или государства. Внезапное проведение тех или иных проверок или даже отдельных проверочных мероприятий также призвано обеспечить достижение стоящих перед прокуратурой целей наиболее эффективным образом.

В целях обеспечения единства в разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки (проверочных мероприятий) представляется целесообразным рассмотреть типичную структуру такой методики.

К числу основных элементов структуры методики прокурорской проверки представляется целесообразным отнести:

1) информацию о наиболее типичных поводах и основаниях для проведения проверки;

2) рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки:

определению предмета проверки;

выбору объектов проверки;

определению наиболее целесообразных времени и места проведения проверки;

определению круга участников проверки;

составлению плана проверки;

3) перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке;

4) рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению;

5) типичные нарушения закона, выявляемые в ходе прокурорской проверки;

6) рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий;

7) тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий;

8) рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения.

Наиболее типичными поводами и основаниями для проведения проверки относятся заявления и сообщения граждан, сообщения средств массовой информации, результаты анализа состояния законности на территории, результаты проведенных ранее проверок, результаты расследования преступлений, иных правонарушений. Основаниями для планирования и проведения поверок выступают также планы работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, вышестоящих прокуратур, прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур.

Рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки должны ориентировать прокурора прежде всего на правильное определение предмета проверки и объектов проверки. Выбор наиболее целесообразных времени и места проведения проверки, а также определение круга участников проверки во многом зависят от предмета и объектов проверки. Результаты этой деятельности должны найти отражение в плане проверки. Чем сложнее планируемая проверка, тем обоснованнее будут рекомендации по составлению именно письменного плана, который, кроме того, будет включать перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке; перечень документов и материалов, подлежащих изучению. В особо сложных случаях план может также содержать перечень планируемых проверочных мероприятий и тактические приемы проведения отдельных проверочных мероприятий.

Результаты изучения материалов прокурорской деятельности позволяют в наиболее общем виде сформулировать перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке. Однако практически невозможно разработать эти перечни для всех случаев проведения прокурорских проверок (проверочных действий). Поэтому при планировании конкретной проверки прокурору следует самостоятельно разработать конкретизированный перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке, который будет базироваться на перечне, приведенном в методике прокурорской проверки в наиболее обобщенном виде для соответствующего направления (поднаправления или участка) деятельности.

Рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению, также носят достаточно обобщенный характер и должны нацеливать прокурора на правильное определение такого перечня в каждом конкретном случае.

Информация о типичных нарушениях закона, выявляемых в ходе прокурорской проверки при осуществлении деятельности в том или ином направлении (поднаправлении), позволит прокурору более целенаправленно организовать, подготовить и провести проверку. Зная о том, какие нарушения относятся к числу наиболее типичных, прокурор сможет в ходе проверки своевременно выявить информацию об аналогичных или похожих нарушениях.

Рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий также могут быть сформулированы в наиболее общем виде и должны помочь прокурору выбрать те мероприятия, которые будут наиболее целесообразными в каждом конкретном случае.

Прежде чем рассматривать тактические аспекты проведения прокурорских проверок, следует определить само понятие тактики применительно к прокурорской деятельности.

Как известно, термин «тактика» многими науками и прикладными дисциплинами заимствован из военной науки, где она понимается как теория и практика подготовки и ведения боя, умение располагать имеющимися силами. Ближе других представляется понятие тактики, используемое в криминалистике: совокупности научных рекомендаций по наиболее эффективным организации и производству отдельных следственных и судебных действий.

Следуя сложившимся в науке традициям, тактику прокурорской проверки можно определить как совокупность научно обоснованных приемов и средств реализации полномочий прокурора при подготовке, проведении и оценке результатов прокурорской проверки.

Соответственно, тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий являются значимой составной частью методики прокурорской проверки. От того, насколько тактически грамотно будут проведены отдельные запланированные мероприятия, во многом зависит успешность всей проверки в целом.

Таким образом, будем исходить из того, что тактика проведения прокурорской проверки включает тактические особенности подготовки к проведению прокурорской проверки в зависимости от направления (поднаправления) деятельности и предмета деятельности (надзорной или ненадзорной); тактику отдельных проверочных действий прокурора: тактику получения объяснений, тактику изучения документов и т. д.; тактические особенности оценки полученных результатов, а также тактические особенности выбора средств прокурорского реагирования.

Успешность проведения проверки еще не обеспечивает в полной мере достижения целей, стоящих перед прокурором. Важно, чтобы прокурор не только выявил допущенные нарушения закона, но и правильно выбрал и использовал те средства, которые предусмотрены законом. Именно поэтому в качестве последней составной части тактики проведения прокурорской проверки предлагаются рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения. Правильный выбор и надлежащее использование существующих средств реагирования обеспечивают достижение целей и отдельно взятой проверки, и деятельности прокуратуры в целом по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

2. МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ

СОБЛЮДЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА

И ГРАЖДАНИНА

Содержание проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина определяется установленными главой 2 Конституции Российской Федерации, федеральными и региональными законами правами и свободами, а также компетенцией прокуратуры и пределами надзора.

Глава 2 Конституции России конкретизирует положения ст. 2 о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Перечень прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в главе 2 Конституции Российской Федерации, соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Конституция Российской Федерации закрепляет основы правового статуса человека и гражданина, включающие гражданство, конституционные принципы правового положения личности, основные права, свободы человека и гражданина (гражданские, политические, экономические, социальные, культурные), их гарантии, обязанности личности в Российской Федерации.

В научной литературе можно встретить различные классификации прав и свобод личности.

Одни исследователи делят конституционные права и свободы на четыре группы:

элементарные — право на жизнь, свободу и неприкосновенность, равенство перед законом, защиту от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательств на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, тайна переписки;

гражданские — право личности на признание ее правосубъектности, на свободу передвижения и выбора места жительства, на убежище, на гражданство, владение имуществом;

политические — свобода мысли, совести, религии, убеждений и их выражения, мирных собраний и ассоциаций, право принимать участие в управлении своей страной;

экономические, социальные и культурные — право на труд и свободный выбор работы, равную оплату за равный труд, на объединение в профессиональные союзы, на отдых и досуг, на определенный жизненный уровень, на образование[4].

Теоретики российского конституционного права различают три основные группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др. С помощью этой группы прав обеспечивается участие в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны.

Третью группу составляют экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь. С помощью данных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства[5].

Существуют и иные классификации прав и свобод личности. Единое мнение относительно предпочтения какой-либо классификации пока не сформировалось.

Однако при рассмотрении особенностей проведения прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина представляется необходимым исходить из того, что предмет надзора, определяемый ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», охватывает только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других видов деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов[6].

Общепризнано, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, а также входит в сферу надзора за исполнением законов и за соответствием закону издаваемых ими правовых актов; в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов судебными приставами; надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера; в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества, рассмотрении и разрешении обращений.