Лекция 17. Текущая административная реформа в РФ: проблемы и результаты

1. Выработка стратегии и механизма реформирования государственного управления в России.

2. Российская бюрократия и модернизация государственной службы. Формирование законодательной базы административных реформ.

3. Эффективность работы государственного аппарата. Текущие итоги реформирования системы государственного управления в Российской Федерации.

1. Выработка стратегии и механизма реформирования государственного управления в России.

В международной практике под административными реформами понимается изменение институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти, а зачастую - общественного сектора в целом. Административные реформы предполагают радикальные изменения в системе государственного управления, в том числе его законодательной базы. Для сохранения и развития результатов реформ, действие которых охватывает ограниченный период времени, необходима система управления изменениями, обеспечивающая «доводку» сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления, распространение лучшей практики и формирование повестки дня будущих реформ. Постоянное улучшение исполнительной власти является условием решения национальных политических и социально-экономических задач, обеспечения конкурентоспособности страны в глобализируемом мире.

В целом проводимые за последнее время реформы в России можно представить в таблице 12.1.

Таблица 12.1

Реформы в России

В 1990-х годах в России старый аппарат управления был полностью разрушен. С прежними управленцами пришлось «расплачиваться» собственностью, многие из них оказались в явной или неявной оппозиции новому режиму. На смену им пришли люди, часто не имевшие опыта управления, подбиравшиеся по принципу преданности начальству и приверженности «рыночной идеологии». Не существовало никакого достаточно продуманного плана административной реформы. Критерии и механизмы профессионального отбора отсутствовали. Культурные нормы, ограничивающие проникновение рыночных отношений в сферу государственного управления (например, конфликт интересов) прививались крайне медленно. Размер жалованья чиновников, особенно среднего и нижнего звеньев, серьёзно отставал от зарплаты менеджеров в частном секторе. Это неизбежно вело к всевозможным злоупотреблениям, расцвету коррупции. Созданные государством «олигархи» стали диктовать ход реформ — отнюдь не в интересах общества.

Административная реформа стартовала в 2003 году. Президентом России была поставлена чёткая задача — ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов.

Административная реформа — реформа в России, включающая в себя:

- реформу структуры исполнительной власти, функций государственных органов и порядка их исполнения;

- разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

- процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти;

- создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Для этого была проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга.

Затем прошла организационная реформа с решительным изменением структуры правительства России. Ранее функции управления государственным имуществом, оказания государственных услуг, регулирование экономической деятельности, принятие политических решений, надзор и контроль — все находилось в одних руках. В результате доходило до курьёзных ситуаций, что жалобы на действия чиновника порой рассматривал именно тот, на кого жаловались.

Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за чётко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг: формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества, строго спрашивать за результат, сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.

Был завершён процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объём работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий высоких темпов социально-экономического развития страны.

После Послания президента России Федеральному Собранию в 2002 году подготовительный, концептуальный этап подготовки административной реформы перешёл в начальный этап её реализации.

В Послании Президента России Федеральному Собранию в 2003 году в качестве основного препятствия экономическим реформам названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетной задачей развития государственного управления на 2003 год называлось радикальное сокращение функций государственных органов, а также необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счёт совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В 2003-2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы. Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 451.

Реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в форме экспериментов.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах являются:

- Цель 1: повышение качества и доступности государственных услуг;

- Цель 2: снижение административных барьеров;

- Цель 3: повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Первый этап реализации административной реформы (2006 год)

На первом этапе административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям:

- разработка нормативно-правовой и методической базы проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, и начало их пилотного внедрения на федеральном и региональном уровнях;

- разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы совершенствования действующей системы контроля и надзора, закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов, противодействия коррупции, в том числе в части создания особых методов управления в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;

- реализация пилотных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти;

- разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы;

- разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы, федерального агентства) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации;

- разработка ведомственных антикоррупционных программ;

- пилотное внедрение антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

- разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) по проведению административной реформы на 2007 и последующие годы; начало реализации программ административной реформы в субъектах Российской Федерации;

- формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

Второй этап реализации административной реформы (2007 год)

На втором этапе административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям:

- продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти;

- оптимизация функций органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;

- завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти;

- внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов;

- внедрение механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц;

- совершенствование действующей системы контроля и надзора, пилотное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы;

- обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- пилотное внедрение особых методов управления в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в федеральных органах исполнительной власти и на региональном уровне;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

- завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта в системе государственного управления, результативности административной реформы;

- реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы;

- внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта и лучших примеров государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы;

- реализация программ административной реформы в субъектах Российской Федерации.

Третий этап реализации административной реформы (2008 год)

На третьем этапе административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям:

- разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ административной реформы;

- завершение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- реализация механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- завершение мероприятий, направленных на оптимизацию функций контроля и надзора;

- внедрение аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, в мониторинге мероприятий административной реформы;

- корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта реформы.

Показатели (индикаторы) достижения целей административной реформы

В соответствии с целями административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах в качестве индикаторов их достижения предлагается использовать следующие:

Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг: В настоящее время существуют социологические методы измерения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов. В соответствии с проведенным фондом «Общественное мнение» в 2004 году исследованием только 14 % граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу с приемлемым качеством.

Предполагается в результате проведения мероприятий административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 % и к 2010 году — не менее чем до 70 %. Методика оценки отношения граждан к качеству и доступности предоставляемых государственных услуг планировалась к утверждению в установленном порядке в 2006 году.

Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, связанных с госрегулированием экономики: В 2004 году Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По результатам данных исследований, их размер составил в среднем 8,5 % от выручки предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5 %, к 2010 году — до 3 %.

Место России в международных рейтингах по качеству госуправления: Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоит из шести самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 году в рейтинг входило 209 стран.

2. Российская бюрократия и модернизация государственной службы. Формирование законодательной базы административных реформ.

В условиях четкого разделения ответственности, надлежащей организации и внятного определения результатов реформирования бюрократия с ее системой иерархического контроля, исполнительской дисциплины и лояльности становится не препятствием, а созидательной силой. И наоборот, необоснованное требование решить сложную проблему в короткий срок заведомо ставит исполнительную власть в неловкое положение, отводит чиновникам роль консерваторов, отягощающих жизнь граждан и бизнеса. Те бюрократы, которые из принципа лояльности соглашаются со сверхамбициозными целями, становятся на какое-то время положительными героями, а более ответственные и менее лояльные их коллеги оказываются в роли противников прогресса.

Принцип презумпции оппортунистического поведения бюрократов не верен постольку, поскольку в бюрократической среде существует конкуренция, основанная на долгосрочных карьерных стратегиях. В этих стратегиях большое значение имеет репутация чиновника, его профессионализм, формируемые в рамках не одного, а нескольких электоральных циклов, периодической смены политического руководства. Именно поэтому принцип лояльности перед политиками не всегда соблюдается, а те цели, которые они формулируют, подвергаются обсуждению среди исполнителей с точки зрения их обоснованности и достижимости.

Практика показывает, что чиновники успешно решают амбициозные задачи, требующие дополнительных усилий, компенсацией которых служат наращивание опыта и навыков решения неординарных задач (человеческого капитала), надежда на то, что заслуги будут учтены и скажутся на карьерном росте. Это в полной мере относится и к российским чиновникам, восприимчивым к нововведениям в области новых технологий управления, готовых проявлять разумную инициативу.

Российский опыт показывает, что государственные служащие даже в сложных ситуациях способны решать нестандартные задачи. Так, в 2004 г. в процессе бурной реорганизации федеральных органов исполнительной власти было начато внедрение новых технологий бюджетирования по результатам параллельно с подготовкой традиционных бюджетных заявок ведомств. Задания по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности были выполнены, несмотря на новизну и отсутствие практического опыта. В 2005 г., параллельно с продолжающейся работой по модернизации бюджетного планирования, ведомства приступили к реализации совершенно новых положений вступившего в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а наряду с этим к разработке в соответствии с постановлениями правительства РФ таких не имевших аналогов инструментов управления, как административные регламенты.

Использование компьютеров, информационных сетей и баз данных позволяет обеспечить оперативное управление, объективный, относительно дешевый учет и контроль деятельности органов исполнительной власти, их подразделений и отдельных служащих, создать мощную информационную поддержку процессу принятия решений. То, что ранее невозможно было сделать из-за больших транзакционных издержек (например, поэтапный контроль административных процессов и отдельных служащих), теперь возможно с применением электронного документооборота и других информационных технологий (ИТ). При использовании современных ИТ бюрократические модели организации становятся конкурентоспособными в сравнении с моделями, основанными на NPM. Во многих случаях, где раньше децентрализация и стимулирование достижения показателей результативности казались единственным решением, поскольку прямое иерархическое управление было слишком неповоротливо и дорого, теперь возможно внедрение жестких правил, «зашитых» в электронные системы (электронных административных регламентов).

На пути внедрения NPM и совершенствования бюрократической организации стоит одна общая проблема, связанная с оценкой результативности. Контрактные по своей сути инструменты NPM, так же, как усовершенствованные регламенты и правила бюрократической организации, в явном или неявном виде содержат критерии результативности (в виде условий контрактов, инструкций или правил деятельности, указаний начальства). Эти критерии так же иерархичны, как и сама бюрократия. Отталкиваясь от политических целей и критериев верхнего уровня, бюрократия самостоятельно определяет критерии результативности для своих институтов, отдельных государственных служащих, исполняя тем самым роль интерпретатора политических установок, формируемых в демократическом обществе на основе общественного выбора. Достоверность интерпретации политических целей и критериев, адекватность им исполнительских действий характеризует качество бюрократии. Одна из главных задач административных реформ как раз и состоит в создании «понятливого» и эффективно работающего бюрократа.

В традиционной бюрократической системе основным критерием результативности служит полнота и четкость исполнения законов, правил, поскольку они выражают общественные приоритеты. В то же время законы зачастую допускают широкий выбор вариантов конкретных действий, в том числе выгодных бюрократам, а не обществу. Формирование законов прямого действия, детальных процедур и правил, согласованных с приоритетами, является необходимым условием повышения общественной полезности традиционной бюрократии. Аналогично условия контрактов в рамках NPM, сформулированные не вполне конкретно, могут не гарантировать желаемых общественных результатов. Детализация и конкретизация заданий и условий их выполнения является главным признаком движения к управлению по результатам, будь то в рамках традиционной бюрократической модели или в модели NPM. С этой точки зрения противопоставление традиционной бюрократии (как системы, ориентированной на контроль затрат) и NPM (ориентированного на контроль результатов) выглядит эмоциональным и по сути не верным.

Идеи бюджетирования по результатам проще реализовать в тех типах органов исполнительной власти, для которых характерно преобладание локализуемых эффектов, наличие взаимодействий с гражданами и юридическими лицами, связанных с реализацией их законных прав и обязанностей, т.е. в агентствах и службах. Идентификация «бенефициаров» таких взаимодействий позволяет организовать обратную связь и тем самым объективно определять результаты деятельности. Однако и в этом случае, как отмечалось выше, деятельность агентств и служб должна быть достаточно специализирована, чтобы обеспечить возможность однородной оценки. В противном случае придется столкнуться с рационально не разрешимой в рамках административного процесса задачей - необходимостью сравнения разнокачественных эффектов деятельности. На практике решение подобной задачи почти всегда остается на усмотрение бюрократов.

Именно поэтому в министерствах инструменты NPM изначально могут быть применимы в очень малой степени, поскольку эти органы занимаются не точечными взаимодействиями с отдельными клиентами с понятными эффектами, а созданием общей среды - разработкой политики и нормативно-правовым регулированием подведомственных сфер. Результат их деятельности имеет долгосрочный, ярко выраженный общественный характер. Полноценно выразить его набором индикаторов невозможно, поскольку этот результат связан с трудно измеряемыми и гораздо более масштабными, чем в случае агентств и служб, побочными эффектами и в большей степени отражает влияние других властных институтов и различных экзогенных факторов.

Сказанное не означает, что для министерств не могут быть установлены на определенный период времени показатели и примерные лимиты бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности. Необходимо лишь осознавать их вспомогательную, индикативную роль и невозможность прямой увязки планируемых результатов (целей, задач, показателей) с лимитами ассигнований на этом уровне исполнительной власти.

Расчет стоимости государственных услуг и исполнения государственных функций, приемлемый при определенных условиях для агентств и служб, не применим для министерств, численность аппарата и материально-техническое обеспечение которых является результатом политических решений. Бюджетирование должно для них строиться по традиционному сметному принципу, а показатели результативности могут играть лишь вспомогательную информационную роль, индикативно характеризуя состояние подведомственной сферы. Министерства как органы, отвечающие за выработку политики и правовое регулирование, не должны чрезмерно детально планировать свою работу, ограничивая себя тем самым в инициативе.

В министерствах, как и в других органах исполнительной власти, может и должна проводиться оценка исполнения установленных административно-управленческих процессов, анализ соблюдения формальных процедур государственной службы, стандартов взаимодействия с другими органами власти и гражданским обществом. На этой основе могут быть получены индикаторы качества внутренней деятельности, которые вполне пригодны для использования в системах премирования, оплаты по результатам, но не в бюджетировании.

Таким образом, универсальный подход к разработке систем управления по результатам для разных типов органов не является обоснованным. В одном случае он приведет к избыточной и искажающей реальную ситуацию детализации плановых заданий, а в другом случае - к недостаточной их регламентации и конкретизации.

В связи с объективной ограниченностью применения экономических механизмов NPM в государственном управлении получил развитие альтернативный (не контрактный) подход к оценке и контролю деятельности органов исполнительной власти, основанный на модернизированных бюрократических инструментах. Этот путь связан с разработкой административных регламентов и стандартов. В январе 2005 г. издано постановление правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействий федеральных органов исполнительной власти», а в июле 2005 г. – «Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации». Подготовлен проект порядка разработки административных регламентов исполнения функций и оказания государственных услуг. Эти документы определяют систему регламентов и стандартов, которые призваны упорядочить иерархические взаимодействия, специфицировать права и обязанности органов исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг представляют собой подробное описание последовательности действий и взаимодействий, выполнение которых необходимо для надлежащей реализации полномочий органов исполнительной власти. Административные, по сути процедурные, регламенты являются дополнением к системе контрактов и заменяют их в тех сферах, где контракты применены быть не могут. Если на контрактной основе в принципе могут быть построены отношения министерства с находящимися в его ведении агентствами и службами, а служб и агентств, в свою очередь, с подведомственными им бюджетными учреждениями и предприятиями, то отношения внутри ведомств, между различными министерствами, агентствами и службами могут быть лишь регламентированы и стандартизированы в соответствии с законодательством.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед гражданским обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к ее качеству и может быть установлен, с одной стороны, исходя из потребностей клиентов, с другой стороны - с учетом технологических, материально-технических, финансовых и иных ресурсных ограничений. Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как своевременность и полнота ответа на обращения граждан и организаций, периодичность обновления сайта ведомства, перечень контактных лиц и другие параметры взаимодействия. Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.

Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, льготы, характер разрешения). Основная цель внедрения системы стандартов и регламентов состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами и юридическими лицами с органами власти в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций.

Разработка стандартов государственных функций и услуг имеет важное значение для бюджетного планирования и управления по результатам в целом. Подготовка стандартов предполагает их экономическое обоснование. Удельные расходы на услугу, предоставляемую в соответствии со стандартом, могут в перспективе стать нормативами для обоснования бюджетных заявок ведомств.

Разработка перечней и стандартов государственных услуг может стать еще одним инструментом оптимизации размеров государства, барьером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Для этого необходимо, во-первых, чтобы включение функции или услуги в утверждаемый перечень носило доказательный характер. Во-вторых, государственные услуги, не прошедшие процедуру включения в перечень и не имеющие установленных стандартов, должны признаваться избыточными. В-третьих, вслед за бумажными версиями регламентов по наиболее массовым услугам должны разрабатываться технические задания на автоматизацию процессов, т.е. на создание электронных административных регламентов. Электронные административные регламенты в перспективе могут стать базовыми рабочими элементами электронного правительства и дать наибольший эффект с точки зрения гибкости управления, информационной насыщенности принятия решений, снижения затратоемкости исполнения государственных функций и услуг.

Практика реализации реформ государственного управления показывает важность координации их отдельных элементов и мероприятий. Консервация или задержки изменений в одних элементах системы государственного управления могут затормозить и обесценить модернизацию других. Риски некомплектности, непоследовательности, подмены новых институтов их титулами, имитации реформ крайне высоки. Подготовка и принятие новых законов и методик еще не гарантирует успешной реализации эффективных принципов и механизмов государственного управления.

Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения Плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти должны быть определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы. Федеральные органы исполнительной власти на основании данной Концепции и Плана мероприятий утверждают собственные планы по проведению административной реформы. На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования с такими федеральными программами, как федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)», федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» создаются постоянно действующие координационные органы (советы).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, состоящая из подразделений трёх типов: министерств, служб и агентств.

Приняты изменения в Кодекс российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью работников нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в федеральные законы «о лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 видов деятельности из 123.

Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 утверждён типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, принято постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», закрепляющие принципы административной реформы в организации деятельности и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд, принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В 2005 году правительством России была принята Концепция административной реформы в российской Федерации. На основании плана мероприятий, утвержденного Концепцией, в настоящий момент проводится работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.

3. Эффективность работы государственного аппарата. Текущие итоги реформирования системы государственного управления в Российской Федерации.

Для оценки системы государственного управления России предполагается использовать следующие показатели:

- эффективность государственного управления — показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.;

- качество государственного регулирования — значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С помощью него измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

В 2004 году по эффективности государственного управления процентный ранг Российской Федерации равнялся 48,1 единиц (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования — 30,5 единиц (из 100 возможных).

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню стран Восточной Европы. Так, к 2008 году предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, по эффективности государственного регулирования 60 единиц. В 2010 году предполагается достичь уровня не ниже 70 единиц по каждому из показателей

Каким образом критерий эффективности реализуется в сегодняшнем контексте административной реформы? Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы к эффективности государственного управления, которые трансформируются административной реформой (табл. 12.2).

С точки зрения развития системы органов государственной власти цели реформы заявлены благие, но характер изменений практически сразу же раскрывается на примере росписи задач в системе мониторинга эффективности административной реформы в соответствии с целевыми установками.

Таблица 12.2

Цели реформы государственного управления

Указанным целям отвечают некоторые задачи.

Цель 1.

Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций

Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора

Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг

Цель 3.

Задача 3.1 Создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы

Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов

Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы

Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства

Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста (и т.д.)

Цель 5.

Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти

Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности

Формулировки задач показывают подход к эффективности государственного управления, применяемый в ходе административной реформы и мониторинга её эффективности. Формулировки задач в приведённых «Целях» указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, селектирующего решения внутри себя, с константными целевыми установками. То есть при реформировании системы госуправления разработчики руководствовались системой преемственности государственной власти и работы управленческого аппарата. Однако, в этой модели, как показано выше, отсутствует динамика принимаемых решений, не учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого и ценностного полагания в системе государственного управления в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды. Таким образом, реализуемая модель реформирования государственного управления изначально способствует сохранению существующей структуры и методик государственного управления без их существенной трансформации, что приводит к декларативности отдельных положений (в части целевых установок административной реформы).

Эффективность инкорпорирована не как имманентно присущий системе управления фактор, а в качестве движущей системы развития системы государственного управления и корпоративного управления на уровне высшего звена. Разработчики системы мониторинга эффективности административной реформы говорят и о западных методиках мониторинга: интегративные показатели SIGMA и GRICS. Первый показатель включает в себя оценку эффективности реформ государственного управления по следующим показателям: государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Если практически все из показателей вполне формализуемы, то «управление разработкой и реализацией политики» относится к категории слабоформализуемых хотя и может быть индикатором с помощью экспертной оценки.

Второй показатель состоит из «6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции». Здесь также предусмотрены оценки для слабоформализуемых параметров, что может свидетельствовать об активном использовании методик, сопровождающих применение политико-управленческого цикла. Более того, разработчики говорят об использовании показателей «второго поколения», в большей степени ориентированных на анализ эффективности работы сетей принятия решений, но в итоговом документе по мониторингу эффективности административной реформы слабоформализуемые параметры представлены в недостаточной степени.

Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.

Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели – решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.

Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.

Предлагаемая модель может выглядеть следующим образом (рис. 12.1).

Рис. 12.1. Структура модели интерпретации категории «Эффективность государственного управления».

Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.

Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм – естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.

Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими. В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.

На 2004-2005 годы пришёлся первый этап административной реформы, связанный с конкретизацией и разделением функций органов исполнительной власти. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены инвентаризация, анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 868 функций. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

Ведётся работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ), одобренные Правительством Российской Федерации.

Рассмотрено 18983 ФГУ и 6478 ФГУП, из них предложены к ликвидации, реорганизации либо приватизации 5008 ФГУ (36,4 %) и 3353 ФГУП (51,8 %).

Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.

Управление по результатам: Российский опыт последних десяти лет наглядно показывает, что для достижения целей государственной политики недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать планы действий. Необходимо организовать эффективное исполнение этих планов, их постоянный контроль и, при необходимости, корректировку. Практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004—2005 годах выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не сформирована эффективная система сбора и обработки информации, необходимая для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, система мониторинга их достижения. У государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению. Целью реализации данного направления является внедрение методов и механизмов управления по результатам и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Внедрение механизмов управления по результатам позволит: обеспечить высокий уровень достижения планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; более эффективно осуществлять контроль исполнения решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По данному направлению необходимо обеспечить: создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля достижения результатов их деятельности; разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей результатов, адекватно оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению; разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по реализуемым задачам, а также обеспечивать контроль за достижением запланированных результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за реализацию запланированных задач, обеспеченных соответствующими ресурсами; разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценить эффективность деятельности структурных подразделений и ответственных за реализацию запланированных задач должностных лиц, также проводить оценку эффективности бюджетных расходов; внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей на основе результатов; внедрение результативных принципов и механизмов управления подведомственными организациями, обеспечивающих достижение целей соответствующих органов исполнительной власти. В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования необходимо решить задачи по их методическому обеспечению, пилотному внедрению, обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов. В целях внедрения механизмов управления по результатам и проектного управления в субъектах Российской Федерации должна быть создана соответствующая типовая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации с последующей экспериментальной апробацией указанной методологии и повсеместным внедрением. Внедрение системы планирования и проектного управления в равной мере важно и для успеха самой административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти. Разработка такой системы должна осуществляться в тесной увязке с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация мероприятий по внедрению системы управления по результатам также предполагает тесную координацию с мероприятиями, реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002—2010 годы)», включая: формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели непосредственного и конечного результата и использованных ресурсов; совершенствование методологии, методики и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации; разработку и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач; создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах, то есть механизмов распределения средств соответствующего бюджета на обеспечение деятельности органов исполнительной власти, предусматривающих процедуры выбора между двумя и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств на осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг; внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти; внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета; создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти по достижению ключевых показателей социально-экономического развития, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в федеральных и региональных органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования ведомственной управленческой отчетности; формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на использовании показателей результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ключевыми сотрудниками. Все эти задачи должны быть реализованы, во-первых, в отношении самих органов исполнительной власти, во-вторых, в отношении подведомственных им организаций.

Стандартизация и регламентация: Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить объективные процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг. Административные процессы в федеральных органах исполнительной власти, также как и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, недостаточно организованы и часто не эффективны. Качество административных процессов может быть существенно улучшено на основе их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Целями мероприятий данного направления является разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Достижение данных целей позволит: повысить качество государственных услуг, их доступность для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей; повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Необходимо также решить задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг; по созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг; по разработке стандартов государственных услуг и по их внедрению; по внедрению механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий; по созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования данной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, который позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных услуг. В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень таких государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должны быть утверждены Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Мероприятия этого направления требуют тесной координации с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», где необходимо решить задачи: внедрения в деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создания единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, создания информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг; стандартизации электронного взаимодействия между органами исполнительной власти и населением по получению государственных услуг; включения в перечень государственных услуг доступного описания процедур получения услуг и создания на его основе единой информационно-справочной системы. Другими составляющими данного направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, о