Лекция 14. Основы реализации государственной политики

1. Реализация государственной политики как взаимосвязь политической и административной деятельности. Общая модель реализации государственных решений и политики.

2. Инструменты реализации государственной политики: программы и национальные проекты. Ресурсы выполнения.

3. Финансирование государственной политики и государственных программ.

1. Реализация государственной политики как взаимосвязь политической и административной деятельности. Общая модель реализации государственных решений и политики.

В большинстве современных обществ бюрократия приобрела огромное значение. Одна из причин такого положения заключается в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части общий характер и может эффективно осуществляться только в том случае, если чиновники проработают его детали и определят пути воплощения. Задачи, которые осуществляет современная администрация, весьма разнообразны и многочисленны. Условно функции государственного управления можно разделить на политические и административные.

Кто, как, когда принимает политически значимые решения и каков механизм их реализации — это основное содержание государственно-административного управления как реального отношения, как практики.

На политическом уровне, уровне политического управления, регулирование социальных отношений осуществляется в двух главных направлениях:

(1) формулирование политического курса — правительственные действия, направленные на выработку целей и задач, отражающих требования общества;

(2) выработка государственной политики — принятие властных решений по реализации политического курса в конкретных сферах жизни общества, предполагающего определение эффективного сочетания целей и средств, а также выбор наиболее оптимального варианта деятельности.

Категория «государственная политика» используется для обозначения; всех властных решений, направленных на выполнение тех политических целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе. Властные решения следует рассматривать как результаты функционирования системы государственного управления. Политический курс или программа избираются с определенной целью и должны приводить к определенному политическому результату. Их реализация возложена преимущественно на органы исполнительной власти. Для достижения целей они могут использовать различные методы, более или менее эффективные. Государственная политика как раз и предполагает осуществление выбора наиболее эффективного способа сочетания целей и средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при минимальных затратах достичь максимального результата. Гармония целей и средств в политике — задача трудно реализуемая. Хотя назначение государственного механизма властвования состоит в выработке и проведении политики, ориентированной на достижение общезначимых интересов, но это вовсе не означает, что предложенный политический курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает общественным запросам его граждан. Оценить политический результат можно лишь в контексте нормативных критериев политического курса, которые именуются политическими благами и ценностями. Хотя и политики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной политики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьезно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений.

Политические функции связаны с разработкой политического курса или политической стратегии (общее направление деятельности государства, определение целей, задач и принципов общественного развития на длительный исторический период). Как уже отмечалось, разработка и принятие политических решений, а затем контроль за их исполнением составляют главные политические функции в системе государственного управления. Приоритет политики в государственном управлении — важный системообразующий принцип регулирования государственного управления в целом. Именно политика определяет основные структурные рамки деятельности административных органов государственного управления.

На административном уровне, уровне государственного администрирования, управляющее воздействие выражается в организации процесса претворения в практику властных решений в деятельности государственных служащих.

Определяющим элементом в механизме управления по-прежнему остаются цели управления, которые интегрируют компоненты систем и направляют их действие. В иерархии современных актуальных целей управления значатся безопасность, процветание, целостность, упорядоченность и устойчивость социальной системы. Их достижение предполагает создание адекватной институциональной, организационной процедурной структуры. Механизм государственного управления как система представляет собой набор процедурных, институциональных, функциональных и организационных факторов, устойчивое взаимодействие которых ориентировано на созидание и поддержку жизнеобеспечения и поступательного движения общества. Совокупность этих принципов, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как систем и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

Успешное решение подобных задач нуждается в четкой правовой регламентации и наличии эффективной институциональной структур Правила, на основе которых происходит формулирование и реализация политического курса, как и структура высших органов власти, непосредственно занятых в этом процессе, прописаны в конституции страны.

Именно конституция определяет модель взаимодействия властей, закрепляет за ними функции по выработке и реализации политического курса, предоставляет особым группам или институтам возможность выступать с предложениями относительно политического курса и наделяет других правом вносить в них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, воплощать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения. Влияние политических партий, экономических, социальных и индивидуальных акторов на процесс принятия решения правительственными институтами также должно осуществляться в соответствии с установленными правилами. Претензии и требования групп интересов на различные льготы и преференции, чтобы стать легальными (правомерными), должны быть доведены до власти и трансформированы государственными чиновниками в законы или политический курс на основе соблюдения общепринятых правил, а не вопреки им с помощью шантажа, запугивания, вооруженных и насильственных акций.

Среди административных функций органов государственного управления выделяются: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации, дискреционная деятельность и экспертиза.

Государственная бюрократия на любом уровне осуществляет разный набор этих базисных функций.

Первичную функцию государственной администрации составляют исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это и есть собственно администрирование, и зависит оно обычно от того, как будет проинтерпретировано бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно бюрократия будет реализовывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, выработанных другими. Более того, бюрократические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Департаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, социального обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес.

Бюрократия активно включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнители строят многие свои решения на информации, полученной изгое; дарственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных правительствах имеют своих пресс-секретарей, в чьи функции входит информирование средств массовой информации и влияние на них. Учитывая рост влияния массмедиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою версию событий. Вместе с тем широкий размах приняли утечки секретной или конфиденциальной информации, причем, значительная часть журналистов постепенно отказываются признавать какие-либо ограничения в публикации сведений как приватного, так и политического характера. В результате политическая и исполнительная власть и бюрократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении массмедиа высшие администраторы должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку информации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искусству «управления информационными потоками».

Можно выделить четыре основные модели разработки и реализации государственной политики, в зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, их осуществлении и оценке результатов, взяв за основу отношения по линии «центральная власть - местная власть» и «государство - гражданское общество».

№1 Модель «сверху-вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления (федеральные органы власти), а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики или правительственных программ.

№2 Модель «снизу-вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности.

№3 «Централизованная модель», когда формирование политики проводится силами бюрократического аппарата, без привлечения общественных организаций и учета мнения граждан. Реализация государственной политики также остается уделом узкой группы государственных служащих, а население является просто потребителями услуг или исполнителями решений федеральных или местных чиновников.

№4 «Демократическая модель»,при которой существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления, поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества.

Выбор конкретной стратегии во многом зависит от целей, которые ставятся субъектами политики, участия граждан в реализации политики, характером проблем, наличием ресурсов и т.д.

2. Инструменты реализации государственной политики: программы и национальные проекты. Ресурсы выполнения.

Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий.

1. Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики.

2. Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами.

3. Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций.

4. Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства.

В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы:

- получить необходимые ресурсы;

- разработать соответствующие планы и программы;

- организовать и скоординировать деятельность участников;

- осуществить мероприятия по достижению поставленных целей.

Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти.

Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введен даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов.

Многое зависит от того, насколько точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем довольно трудно.

В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ. Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь, наверное, необходимо вести речь о совершенствовании механизма разработки программ и управления ими, методов их оценки и мониторинга их реализации, а не об отказе от программ. Тем более, что использование программного метода позволяет сконцентрировать ресурсы для решения определенной проблемы, объединить усилия всех заинтересованных организаций и привлечь население к решению проблем, поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на продолжительный период времени. Последнее весьма важно, так как решение многих общественных проблем растягивается на длительный срок из-за их сложности и масштабности.

Целевые программы - это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.

Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем.

При выборе проблем, которые целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе:

- существенная значимость мероприятий для страны или региона;

- принципиальная новизна и высокая эффективность программных мероприятий;

- невозможность решения рассматриваемых проблем с использованием рыночных механизмов;

- необходимость целевой координации межотраслевых связей в ходе реализации программных мероприятий.

Проект целевой программы состоит из нескольких блоков, как-то:

1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;

3) система программных мероприятий;

4) ресурсное обеспечение программы;

5) организационно-экономический механизм реализации программы;

6) организация управления программой и контроль за ходом реализации;

7) оценка эффективности социально-экономических последствий программы;

8) паспорт программы.

В приложении к проекту целевой программы даются:

- пояснительная записка;

- бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием;

- предварительная бюджетная заявка на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;

- лист согласования с заинтересованными органами исполнительной власти.

В органах исполнительной власти особое внимание уделяют разработке стратегического и оперативного планов и увязыванию их с целями и деятельностью представительной власти. Так, для создания оперативного плана проводят следующие действия:

- увязывают рабочий план с долгосрочными целями;

- определяют конкретные показатели выполнения;

- доводят планы до непосредственных исполнителей;

- определяют механизмы регулирования и обратной связи.

Чтобы оперативные планы были успешно выполнены, необходимо наличие нескольких условий, в том числе:

- умелое и гибкое политическое руководство;

- соответствующие ресурсы, прежде всего человеческие и финансовые;

- грамотное управление и эффективные организационные структуры;

- мотивация персонала.

Одним из эффективных методов, позволяющих еще на начальной стадии изучить вопросы результативности выполнения планов или программ, является разработка сценария их реализации политики или программы. В нем дается описание будущих событий и предвидится поведение основных участников. Обычно разрабатывают несколько сценариев при различных условиях и наличии благоприятных и негативных факторов. Суть разработки сценариев сводится к тому, чтобы определить основных участников реализации, выбрать конкретные правила или условия их деятельности, определить формы и характер действий и поведения участников, спрогнозировать промежуточные и конечные результаты.

3. Финансирование государственной политики и государственных программ.

Экономическую основу политики составляют государственные финансы, которые являются частью общей финансово-кредитной системы государства. В состав государственных финансов принято включать бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды, государственный кредит. Государственный бюджет, является основный финансовым планом государства, денежной базой, составляющей материальную основу существования государства, механизмом получения и расходования средств, предназначенных для обеспечения выполнения функций государственной власти. Бюджетная система РФ базируется на двух главных принципах: единстве бюджетной системы и самостоятельности бюджетов всех уровней. Бюджетная система России в настоящее время включает в себя:

- федеральный бюджет Российской Федерации,

- бюджеты субъектов Российской Федерации,

- бюджеты местных органов самоуправления.

Составление и исполнение бюджета является функцией исполнительной власти. Рассмотрение, утверждение и контроль исполнения бюджета - функцией Государственной Думы, высших органов представительной власти субъектов РФ и местных органов власти. Обязательным условием является согласование трех компонентов, включающих:

- цикл стратегического планирования,

- бюджетный цикл,

- оперативное планирование.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 117) составление и его исполнение находится в компетенции органов исполнительной власти - правительства и министерств, а рассмотрение и утверждение федерального бюджета возложено на Президента РФ и Федеральное собрание РФ.

Общий контроль за ходом исполнения федерального бюджета осуществляет Госдума, рассматривающая и утверждающая отчет об исполнении бюджета, а непосредственный контроль проводится независимой Счетной палатой, создаваемой Федеральным Собранием РФ.

Основными методами мобилизации государственных доходов являются налоги, займы и эмиссии. Однако важно не только собрать доходы, но и распределить их по отраслевому, территориальному и целевому назначению. Величина расходов непосредственно связана с экономической, социальной, управленческой и оборонной функциями государства. Особую роль играют внебюджетные фонды, среди которых можно выделить фонд социального страхования, пенсионный фонд, фонд медицинского страхования.

Одним из актуальных вопросов является развитие системы межбюджетных отношений, которая позволяет распределять поступающие доходы между тремя уровнями власти в Российской Федерации: федеральной, региональной и местной. Межбюджетные трансферты могут предоставляться в виде: а) субвенций из фондов, б) субсидий из бюджетов, в) дотаций, г) иных формах на основании законодательства РФ.

Важным механизмом распределения и контроля за расходование бюджетных средств является введение в бюджетной системе России Единого казначейского счета. Сейчас идет работа по созданию современной ведомственной информационной сети, обслуживающей исполнение бюджета. Эта сеть позволит органам казначейства получать любую оперативную информацию о счётах федерального, региональных и местных бюджетов. Главную роль в этой сфере занимает Федеральное казначейство Российской Федерации (Казначейство России), которое является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов России, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Казначейство должно систематически составлять и представлять в Минфин оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета РФ.

В настоящее время существуют два основных подхода к финансовому управлению в государственном секторе России:

а) затратная модель финансового управления, когда финансовые ресурсы в сметном порядке выделяются различным органам, при этом основным критерием эффективности является их своевременное, целевое и полное использование, т.е. акцент делается на затраты.

б) результативная модель финансового управления, при которой финансовые ресурсы выделяются на конкретные цели и задачи и основным критерием эффективности является достижение поставленных перед организацией результатов и целей.

Одним из направлений совершенствования государственного управления в России является переход к системе бюджетного планирования по результатам, что предполагает целевое использование средств (соответствие целей и результатов), четкие трехлетние лимиты расходов, определение приоритетных государственных программ, приоритет ведомственной и укрупненной экономической классификации, мониторинг результатов выполнения бюджета. Основным инструментом являются Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНДы). К субъектам относятся все федеральные министерства, службы и агентства, находящиеся в подчинение Президента РФ или Правительства РФ.

Бюджет России разрабатывается на трехлетний период, что позволяет осуществлять стратегическое планирование, а по структуре он разделен на две части - на действующие обязательства и принимаемые обязательства по принципу «скользящей трехлетки». Это позволяет корректировать ежегодный бюджет в зависимости от его выполнения, новых задач и приоритетов правительства, исходя из среднесрочной перспективы.