Лекция 13. Сущность и направления государственной политики

1. Государственная политика и ее модели. Государственная политика: сущность, направления и типы. Основные этапы развития государственной политики: анализ, разработка, выполнение, оценка.

2. Государственная политика как процесс. Характеристика основных участников разработки и осуществления государственной политики. Критерии оценивания государственной политики.

3. Система государственной службы. Правовой статус государственных служащих. Административная этика.

4. Социальная политика как наиболее актуальная сфера деятельности государства.

1. Государственная политика: сущность, направления и типы. Основные этапы развития государственной политики: анализ, разработка, выполнение, оценка.

Реализация целей и задач государства, а также ключевых социальных, экономических и политических функций осуществляется через разработку и реализацию государственной политики, используя существующие государственно-административные органы власти и управления.

Государственная политика - совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определённых целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на деятельность государственной бюрократии и разнообразных административных органов и учреждений.

Среди множества вопросов, возникающих в процессе изучения и оценки различных аспектов государственной политики, можно выделить главные проблемы, составляющих ее фундаментальную основу и сущность.

- Кто и как разрабатывает государственную политику, а также определяет ее цели и приоритеты?

- Как осуществляется государственная политика, и кто оценивает ее результаты и последствия?

- Какова должна быть политика государства в отдельных общественных сферах: социальной, экономической, военной, жилищной, внешнеполитической, экологической?

- Какие отношения складываются между различными участниками государственной политики, а также отношение населения к официальной государственной стратегии, целевым программам и политическому курсу?

В конечном счете, государственная политика представляет собой общий план действий политических и административных органов власти и управления, направленный на достижение стратегических целей и тактических задач, а также различных по типу и содержанию решений, влияющих на жизнь граждан и общественные отношения в стране.

Если рассматривать взаимоотношение политики, проводимой в конкретной сфере народного хозяйства, с государственным управлением, то выделяют несколько основных факторов:

- общую политическую и социальную ситуацию и сущность решаемых проблем;

- содержание конкретной политики в определенной общественной сфере;

- систему государственного управления и администрирования в конкретной сфере;

- механизм принятия решений органами государственной власти;

- процесс государственного бюджетирования и управление финансами,

Это позволяет системно подойти к изучению госполитики и стратегическому управлению социальными отношениями в обществе и проанализировать все многообразие их взаимоотношений, так как важно знать внешние факторы, а также внутренние процессы, важнейшими из которых являются: система разработки и принятия государственных решений; механизм финансирования государственных органов власти; методы и инструменты управления, функционирование и организационная структура органов власти (рис. 9.1).

Рис. 9.1. Государственная политика и администрирование

Особое значение в общественной политике имеют отношения между политиками и кадровыми чиновниками в процессе управления, т.е. характер политико-административных отношений в госорганах власти. Часто ставится вопрос: Кто стоит у власти: чиновники или политики? В более широком аспекте эта проблема включает анализ взаимоотношений между политическими и административными институтами и структурами в государстве, их роль в разработке и реализации государственной политики.

Наиболее известная концепция - дихотомическое деление на политику и администрирование, в основе которой лежит принцип демократического контроля и верховенство права. Центральная идея этой концепции заключается в четком разделении, с одной стороны, политиков, занимающихся определением политических целей и приоритетов, разработкой национальной стратегии развития, а с другой - чиновников, которые должны исполнять их решения и добиваться реализации поставленных задач. Сторонники другой концепции считают, что государственное управление тесно связано с определением политического курса и подчеркивают политическую роль управленцев, участвующих в разработке государственных решений на всех этапах «политического цикла».

Встречаются различные модели отношений между этими двумя влиятельными группами в зависимости от правовой структуры государства, политической системы, механизмов влияния групп интересов и политических партий. Дадим им краткую характеристику, несмотря на относительную условность этих моделей, так как в реальной жизни взаимоотношения между политиками и государственными управленцами носят более многосторонний характер и все они, как правило, входят в правящий класс.

Модель 1. Четкое разделение сфер деятельности политиков и администраторов, при наличии жесткой иерархической системы: политикам - разработка государственной стратегий и законодательства, а чиновникам - исполнение законов, политических и административных решений, то есть четкая система отделения политики от администрирования при доминировании политических руководителей.

Модель 2. Взаимоотношение политиков и чиновников как представителей системной и единой государственно-политической элиты, когда все они участвуют в той или иной степени в разработке политического курса и стратегии.

Модель 3. Разделение деятельности политиков и чиновников по различным сферам народного хозяйства, что означает на практике преобладание ведомственного, отраслевого, профессионального или территориального подхода, когда складываются отраслевые (профессиональные) элиты, а также государственно-финансовые и промышленные группы, в первую очередь на основе государственных корпораций и естественных монополий.

Модель 4. Относительное разделение государственных функций между политиками и чиновниками, при доминирующей роли государственной бюрократии в разработке и исполнении политики, их сильном влиянии на экономику и социальное развитие, общество в целом.

Принцип выделения этих моделей основан на той роли, которую играют в жизни общества чиновники и политики, особенно в процессе принятия важных государственных решений, какими потенциальными возможностями и финансовыми, административными ресурсами они обладают. В общих чертах различия между политиками и государственными служащими лежат в следующих областях.

Функции. Сущность политических функций состоит в том, чтобы выработать стратегический курс, определить цели и выстроить систему приоритетов, согласовать различные политические и экономические интересы. Исполнительные функции носят иной характер и другие формы деятельности.

Ценности. Для политиков основными ценностями, которыми они руководствуются, являются достижение власти, контроль над бюрократией, интересы элиты и избирателей, участие в избирательном процессе и т.д. Служащие бюрократического аппарата ориентированы на профессиональную карьеру, организационную эффективность и принципы рациональности, политическую нейтральность и пр.

Контроль. Деятельность органов государственного управления определяется специальным законодательством и нормативными актами в сфере государственной службы, а также отдельными контролирующими и надзорными органами, имеющими полномочиями применять санкции в отношении нарушителей.

Ресурсы. Государственные служащие, имеют возможность использовать ресурсы государства, а политики лишь те, которые имеются у их политических партий или спонсоров. Тем не менее, большие возможности предоставляются политикам при нахождении у власти, работающим в органах законодательной власти или других государственных институтах.

Система формирования. Кадровые чиновники, как правило, назначаются на государственные должности на основе принципа «системы заслуг» и конкурсного отбора, а политики выбираются населением в процессе избирательной кампании на индивидуальной или партийной основе.

Государственная политика, как и система административного управления, должна опираться на определенные принципы и ценности, в том числе быть открытой и прозрачной, конкурентной и эффективной, ориентированной на конечные результаты, предоставление качественных услуг населению, гарантом обеспечения прав и свобод граждан. Она должна обеспечивать реализацию принципа социальной справедливости и равенства, поддерживать мало защищенные слои населения.

В концептуальном плане процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий со стороны политических и административных институтов государства.

1-й этап - определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики, оценка ситуации и формирование повестки дня).

2-й этап - разработка и легитимизация государственной политики (планирование и разработка политики, принятие решения).

3-й этап - выполнение и мониторинг государственной политики (выполнение политики и контроль).

4-й этап - оценка и регулирование государственной политики (оценка результатов и последствий политики).

Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных проблем и действий государственных органов власти, то на первом этапе государство должно определить эти проблемы и принять решение о необходимости приступить к их решению (проблемы для государства); на втором этапе оно должно разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить политику, определив объем необходимых ресурсов (государство для политики); на третьем этапе - осуществить мероприятия по решению этих проблем на основе имеющихся программ и планов (государство для проблем); на заключительном этапе оценить результаты и последствия политики, а также наметить свои будущие действия (программа/политика для государства).

Если говорить о первоначальном этапе, который часто играет центральную роль, так как здесь происходит определение и постановка актуальных общественных проблем (запрос со стороны общества к государству), то это предполагает следующее:

- объективное существование какой-либо ситуации, не являющейся благоприятной для развития общества, определенного социального слоя, политической элиты или государственных органов власти;

- осознание и выделение проблемы, превращение ее в общественную, публичную проблему, если она затрагивает значительное количество людей, которые могут самоорганизовываться для ее решения или действовать через существующие политические партии, представительную власть, группы интересов;

- осознание важности проблемы и необходимости ее решения со стороны государственных органов власти, что закрепляется в официальном документе или заявлении.

На этом этапе определяется повестка дня, осуществляется разработка политических программ и стратегии, происходит изменение политической парадигмы развития общества, уточняются правительственные функции и области ответственности государственных органов власти, проводятся консультации с заинтересованными сторонами и др. Содержание и итоговые результаты каждого из этих основных четырех этапов представлены в таблице 9.1.

Таблица 9.1.

Этапы развития государственной политики

В целом возможны несколько подходов к решению проблем и соответственно несколько стилей формирования государственной политики: 1) перспективный подход, когда на основе анализа тенденций и прогнозирования развития ситуации стараются спланировать и осуществить мероприятия, работая на опережение; 2) реагирующий подход, при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества и государства; 3) рациональный подход, базирующийся на экономико-математических методах и принципе рациональности; 4) антикризисный подход, основанный на преодолении критической ситуации, близкий к мобилизационному варианту политики.

2. Государственная политика как процесс. Характеристика основных участников разработки и осуществления государственной политики. Критерии оценивания государственной политики.

Государственная политика представляет политический процесс, в котором участвуют много субъектов, имеющие свои цели и приоритеты, отражающие различные интересы и потребности социальных слоев и групп общества. Ее суть состоит в том, чтобы, используя разнообразные механизмы и инструменты, выработать единую политику в определенной сфере жизнедеятельности людей путем согласования этих интересов, с учетом имеющихся у государства финансовых, материальных, человеческих, информационных ресурсов (рис. 9.2).

Эффективность выполнения политики зависит не только от поставленных целей, но и от взаимодействия и координации действий всех участников и организаторов процесса реализации, включая законодательную, исполнительную и судебную власть (федеральный, региональный и местный уровни). Особое место занимают неправительственные организации, такие как профсоюзы, общественные организации и объединения, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры. Всего насчитывается 15 групп участников или субъектов политики (табл. 9.2). При этом выделяют следующих ключевых участников выполнения государственной политики: а) высших должностных лиц, б) общественные и политические организации, в) государственные институты и структуры, г) политическую и финансовую элиту. В свою очередь, государственные институты классифицируют по уровню управления, характеру организации и правовому статусу.

Рис. 9.2. Основные стадии развития государственной политики (общая схема)

Таблица 9.2

Основные участники разработки и реализации госполитики

В то же время, когда речь идет о процессе выполнения, то выделяют четыре типа субъектов госполитики. Во-первых, это Правительство РФ как высший коллегиальный орган исполнительной власти в стране. Во-вторых, это федеральные органы исполнительной власти, действующие в пределах своей компетенции, непосредственно осуществляющие государственную политику в определенной сфере. В-третьих, это региональные органы исполнительной власти и их территориальные структуры, а также органы местного самоуправления, выполняющие отдельные функции в соответствии с переданными полномочиями. В-четвертых, межведомственные комиссии на федеральном или региональном уровне.

Итак, основную роль при осуществлении государственной политики играют органы государственной власти, и в первую очередь госаппарат исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур, который имеет ресурсы и право принимать решения в рамках своей компетенции. В целом деятельность госаппарата зависит от формы и характера государственной власти, особенностей системы государственного управления, уровня развития гражданского общества и зрелости политической элиты.

Если рассматривать систему принятия решений в органах исполнительной власти России на федеральном уровне, то она включает следующие институты, которые готовят проекты государственных решений:

- Председатель Правительства РФ и его заместители;

- Правительство РФ и аппарат Правительства РФ;

- федеральные министры и руководители ведомств;

- аппарат министерств и ведомств;

- межведомственные комитеты (советы), включающие высших чиновников.

В частности, на первоначальном этапе формирования государственной политики, которая, как правило, реализуется путем принятия законодательных актов, большое значение имеет деятельность субъектов, имеющих право законодательной инициативы, в число которых по Конституции РФ (ст.104) входят: Президент РФ, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный суд, Верховный суд, Арбитражный суд РФ.

Важное место отводится неправительственным организациям (НПО), которые заинтересованы в реализации политики в конкретной сфере и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Методы и формы действий этих внешних групп, представляющих интересы гражданского общества, могут быть различными, но чаще всего они стараются влиять посредством:

- информационных кампаний,

- аналитических работ и исследований,

- прямого или косвенного давления на власть,

- участия в разработке общественной политики и решений.

Польза от установления таких связей очевидна, так как гражданские и частные организации могут выступать в качестве источника знаний, особенно при решении сложных вопросов, выдвижении новых идей и формировании обратной связи; средства мобилизации ресурсов общества; инструмента поддержки политической стратегии и государственных программ.

3. Система государственной службы. Правовой статус государственных служащих. Административная этика.

Государственная служба - сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, «состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом»; а суть государственной службы в этом плане состоит в «формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом».

Государственная служба по самому своему названию производна от понятия «государство» и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности. Она является, прежде всего, институтом ведения публичных (государственных) дел, что находит правовое закрепление, как во внутреннем законодательстве России, так и в международных правовых актах. Основываясь на нормах Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, государственную службу следует определять как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел.

Первичным и субъективным правом ведения государственных дел обладает гражданская нация («многонациональный народ Российской Федерации» по действующей Конституции) как единоправный публично-правовой субъект государства.

Избранные лица, государственные служащие, осуществляющие функции по ведению государственных дел, реализуют не свои собственные субъективные права, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права. Таким образом, в законодательстве утверждается положение о связанности воли Правительства волей Народа.

Обязанности государств перед своими гражданами в отношении государственной службы образуют для каждой демократической страны содержательную сторону правообязанностей государственных служащих перед гражданской нацией, определяют состав функций государственной службы. Исполнение таких функций и обязанностей государства перед учредившим его народом образует юридическую основу квалификации государства как демократического и его службы именно как государственной службы.

Государственная служба – важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования общественных отношений отведена особая роль, в силу чего требуется постоянная коррекция основных его параметров. Оптимизация системы государственной службы в Российской Федерации должна проводиться на основе накопленного отечественного и зарубежного опыта и с учетом реалий настоящего момента.

Главные направления реформирования государственной службы были определены в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)». Фактическое состояние государственной службы позволяет утверждать, что эти направления сохраняют свою актуальность и сегодня. Среди проблем современного состояния государственной службы в России, обусловливающих необходимость реформирования, можно назвать: неопределенность в подходах к решению вопросов управления в системе государственной службы; дисбалансы в функционировании основных институтов в системе государственной службы (особенно взаимосвязи между различными видами государственной службы); наличие пробелов в правовом регулирования в сфере государственной службы; недостаточная эффективность органов государственной власти и их аппаратов; низкий престиж государственной службы и авторитета государственных служащих низшего и, в ряде органов исполнительной власти, среднего звена и др.

Основы законодательного регулирования вопросов государственной службы определены в Конституции Российской Федерации, однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации пока еще отсутствует. Нормативными правовыми актами прямо закреплены только четыре основы системы государственной службы Российской Федерации (правовая, организационная, финансовая и методическая) и указание на то, что система включает три вида государственной службы. Очевидно, что этого недостаточно. Для стабильного функционирования и развития любой системы, даже при включении в ее состав самых идеальных элементов, необходимо четкое понимание целого.

Учитывая, что в большинстве субъектов Российской Федерации к 2006 году по вопросам государственной службы были приняты законодательные акты, которые фактически копируют нормы федерального законодательства о государственной гражданской службе, то в настоящий момент на первый план выходят проблемы оптимизации именно федерального законодательства.

Система государственной службы в Российской Федерации должна опираться на устойчивую совокупность взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых и методических основ соответствующих видов профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Этика государственной службы тесно связана с социальной структурой конкретного общества и четко определяется ею. В этом, как правило, отражаются традиционные представления субъектов того или иного общества о статусе своего общества в целом, о преимуществе своей цивилизации и т.д. Вместе с тем этика государственной службы представляет собой объединение универсальных правил, которые применяются во всем цивилизованном мире. Если данные нравственные нормы в отношениях отсутствуют, то вполне можно говорить о несоответствии этики развития общества или его нормы подменены идеологией.

Во всех странах наряду с профессионализмом стараются сформировать у государственных чиновников такие моральные качества, как честность, ответственность перед законом, стремление к совершенству в работе, уважительное отношение к гражданам, самодисциплину и нравственность и т.д. Все это имеет непосредственное отношение к качеству госуправления и эффективности политики, уровню коррумпированности. При высоком уровне этического поведения госслужащих общество получает следующие выгоды:

- более экономное использование ресурсов,

- качественную систему принятия решений,

- уменьшение антисоциального поведения в госаппарате,

- сокращение конфликтных ситуаций и рост доверия к власти,

- уменьшение формализма и бумаготворчества.

Имеется тесная взаимосвязь между уровнем административной этики, профессиональной компетентностью руководителей и служащих госаппарата, с одной стороны, и эффективностью государственного управления, результативностью общественной политики в целом - с другой.

Обычно выделяют два аспекта этических проблем. Во-первых, это этические вопросы государственной политики, связанные с моральными аспектами решения различных общественных проблем (использование достижений биотехнологии, ограничения рекламы, справедливость в распределение общественных благ и т.д.). Во-вторых, это этика государственной службы, которая непосредственно связана с деятельностью и статусом государственных служащих и относится к проблемам служебной этики. В этом случае часто используют понятие административная этика (administrative ethics), которая является одной из разновидностей профессиональной этики и имеет свои особые черты и специфику.

Административная этика - это совокупность моральных ценностей, принципов, норм и представлений, которыми руководствуются государственные руководители и служащие в своей профессиональной деятельности. Административная этика исследует моральные аспекты, связанные с работой госаппарата, и ищет ответ на вопросы: что является правильным и неправильным в поведении госслужащих, каковы мотивы и условия их этического поведения, и что необходимо делать для формирования у них высоких моральных принципов. В основе профессиональной этики лежат определенные ценности, имеющие фундаментальное значение для развития социальных отношений. На их базе формируются моральные принципы, которые затем на практике проявляются в определенных этических нормах, являющихся руководством для принятия решений и влияющих на поведение служащих.

Административную этику можно рассматриваться с различных методологических позиций. Во-первых, это может быть лояльность по отношению к данной профессиональной группе или организации, что связано с противоречием между профессиональным долгом и групповыми, корпоративными интересами; во-вторых, как один из методов эффективного управления, когда основное внимание обращают на регулирование госслужбы, обеспечение прав и ответственности персонала, продвижение по службе на основе заслуг; в-третьих, как реализацию принципа иерархической подотчетности в бюрократических госструктурах; в-четвертых, как соблюдение конституционных и административных норм и процедур; в-пятых, как взаимосвязь между внутренней ответственностью и внешней подотчетностью, что, иногда, связано с конфликтом корпоративных и общественных интересов.

Основными компонентами административной этики, определяющими ее характер и общий уровень развития, являются:

- ценности - убеждения, мнения, отношения индивидов, социальных групп и общества к таким понятиям, как свобода, справедливость, честность, лояльность, нейтральность, ответственность и др.;

- моральные нормы - правила, определяющие действия госслужащих, необходимые для руководства и контроля их поведения (законы, кодексы);

- этические стандарты поведения - различные формы деятельности, ориентированные на определенные ценности и нормы, принятые в данном обществе или отдельной группе, организации;

- внешняя среда - внешние условия (политические, экономические, культурные), в которых осуществляется деятельность госслужащих.

В зависимости от вида государственной службы до общепринятых моральных норм поведения государственного служащего прилагаются специальные нормы кодекса чести, например: этические требования, предъявляемые к судьям, военных, дипломатов, нарушение которых может повлечь дисциплинарную ответственность: выговор, увольнение, понижение в должности и т.д.

Этика государственного управления - это нормативная основа государственно-властной деятельности, что касается таких основных проблем управления: справедливое социальное устройство общества и государства, взаимные права и обязанности руководителей и граждан, фундаментальные права человека и гражданина, разумное соотношение свободы, равенства и справедливости.

Функционирование современного государственного аппарата невозможно представить без рационально разработанных, твердо установленных и обязательных формальных правил, без строгой профессионализации механизма управления. Инструментом и одновременно результатом такой профессионализации, в частности, стали государственные служащие, деятельность которых основывается на принципах профессиональной компетентности, иерархии и специализации функций. В данном контексте, естественно, возникает вопрос о соотношении профессионализма и нравственности.

Безусловно, государственный служащий несет личную ответственность за свои действия. Такая ответственность предполагает наличие у субъекта этой ответственности собственных морально-этических позиций и убеждений. С этой точки зрения профессионализм и эффективность деятельности государственного служащего и является показателем его нравственности, верности своему профессиональному призванию и долгу.

Очень важно, чтобы морально-этический аспект в управлении отвечал правовому аспекту. В данном случае очень сложно не допустить перегиба в какую-либо одну сторону: профессионализм в ущерб нравственности, и наоборот, нравственные основы в ущерб правовым принципам.

Подчинение права нравственности с точки зрения юридического порядка означало бы стремление к насильственному насаждению справедливости и добра и могло бы привести к всевластию государства (например, опыт тоталитаризма, где политика полностью была подчинена идеологии, которая претендовала на принудительное счастье для всех людей).

Государственный служащий в своей деятельности сталкивается с проблемой соотношения справедливости и эффективности, свободы и равенства.

Весь мировой опыт дает достаточно примеров того, что эффективное функционирование любых сфер жизнедеятельности требует конкуренции. Вместе с тем, любая общественно-политическая система, любой режим не могут долгое время существовать без легитимизации, которая, в свою очередь, не может существовать хотя бы без видимого соблюдения элементарных норм справедливости.

4. Социальная политика как наиболее актуальная сфера деятельности государства.

Социальная политика государства может быть представлена как форма сознательного воздействия на социальную сферу жизнедеятельности людей с целью ее изменения. Это наиболее обобщенное представление о социальной политике государства позволяет рассмотреть ее как часть государственного управления, объектом которого является социальная сфера жизни людей. В силу специфики социальной сферы как объекта управления социальная политика также является специфическим воздействием. Уяснив данную особенность социальной сферы, мы сможем также понять особенность деятельности государства, которая обозначается таким понятием как «социальная политика». Социальная сфера жизни общества раскладывается на объективные и субъективные составляющие. К объективным необходимо отнести условия жизни индивидов, а к субъективным — потребности индивидов. При этом социальная сфера жизни людей представлена как отношения между условиями жизни людей и их потребностями. Социальная политика оказывает воздействия на условия жизни людей. Пределы этого воздействия в установлении таких отношений между двумя элементами социальной сферы, при которых у индивидов не воспроизводится чувство нуждаемости. Для того, чтобы социальная сфера стала объектом управления государством, необходим такой уровень ее развития, который требовал бы вмешательства государства. Условием, при котором это вмешательство становится действительным, является такой уровень развития потребностей индивидов, который не может быть удовлетворен за счет собственного труда, как это имело место в аграрных обществах, а удовлетворяется высокоразвитым промышленным производством. Поэтому развитие производства и степень разделения труда в этом производстве является материальной основой необходимости государственной интервенции в социальную сферу жизни людей.

Попытки обосновать социально-политический характер феодального или рабовладельческого государства не выдерживают критики, так как уровень развития потребностей человека рабовладельческого общества и общества феодального таков, что даже примитивные средства производства позволяли их удовлетворять за счет собственного труда. Иными словами, социальная защита есть особая политическая форма включения индивидов в социальную жизнь посредством снятия экономических препятствий, не преодолимых ими без посторонней помощи. Этим актом государство конституирует «социальную зону» своего политического влияния и защиты как социальные права и обеспеченные экономическими возможностями социальные гарантии. Социальные права — это та область социальной сферы жизни людей, которая недоступна никаким силам общества, кроме государства, это тот объект деятельности государства, где его полномочия абсолютны. Социальные права — это реализуемые отношения под эгидой государства, это отношения, в которые вступает индивид свободно, по праву, без каких-либо ограничений и предварительных условий со стороны кого бы то ни было. Социальные права — это особая форма регулирования отношений в обществе со стороны государства и особая институциональная форма разрешения социального конфликта. Социальные гарантии — это обязательные для государства социальные права граждан, т.е. такие их отношения, которые не могут не состояться. Социальные гарантии — это обеспеченные существующими государственными ресурсами декларированные социальные права граждан. Социальные гарантии — это социальные права в действии, реализованные социальные права. Потому социальные гарантии и права, например, X. Ламперт включает в понятие собственности, которой как бы изначально наделяются представители наемного труда. Социальные гарантии в связи с этим можно рассматривать так же, как возможное право граждан распоряжаться теми ресурсами, которые находятся в распоряжении государства. Поэтому для государства в его социально политической деятельности важной проблемой является определение круга лиц, которые имеют право на часть дохода государства, а тем самым на некоторые льготы.

Социальная льгота — это такое отношение в обществе, при котором индивид или группа индивидов наделяются продуктом из общественных фондов. В основании получения гражданами социальных льгот лежит принцип нуждаемости. Нуждаемость — это временное или постоянное недопотребление человеком продовольствия, предметов длительного пользования и услуг, имеющих в обществе распространенный характер. Однако недопотребление не станет нуждаемостью до тех пор, пока недопотребление не приобретет для государства значимый характер. Именно значимое для государства недопотребление называется нуждаемостью. С этого момента недопотребление индивида как его ограниченная связь с обществом становится политической категорией.

Социальная политика государства не существует в отрыве от политики государства вообще, а также от его конкретных политик: экономической, налоговой, бюджетной, внешней и др. Сама социальная политика распадается на различные политики. Насколько развита социально-политическая деятельность государства, настолько развито и внутреннее содержание его социальной политики. Социальная политика может вбирать (не вбирать) в себя какие-то политики в одних странах, какие-то в других странах. Для Германии и Дании характерен широкий охват социальной сферы со стороны государства, для США и Японии характерен меньший охват.

В социальной сфере проявляются и оцениваются результаты экономической, хозяйственной деятельности общества, проверяются ее эффективность и способность удовлетворять интересы и потребности людей. В социальной сфере находит отражение и проявление степень гуманности политики государства, и чем она сильнее, тем наглядней гуманистическая сущность, гуманистический смысл направленности общественного развития.

Социальная политика базируется на ряде принципов, среди которых в качестве первоочередных следует назвать обеспечение ресурсного потенциала для осуществления социальной политики. Его реализация осуществляется по двум направлениям: с одной стороны, создаются условия для развития общественного производства, создающего ресурсный потенциал для осуществления социальной политики; с другой стороны, проводится комплекс мер по развитию самого человека: росту образования, квалификации работников, созданию условий для здорового образа жизни.

Следующим принципом можно назвать принцип всеобщности социальной политики. Он предполагает охват социальными мероприятиями всех социально-демографических слоев и групп населения. Наконец, необходимо указать на такой принцип, как гибкость самой системы социальных гарантий. Она должна чутко реагировать на происходящие изменения в экономической и социальной сферах развития общества. Это особенно важно для условий переходной экономики, где неизбежны кризисные явления, инфляция, рост безработицы и как следствие - резкое падение уровня жизни и социальные потрясения в обществе.

Можно назвать множество функций социальной политики, но основополагающими следует выделить следующие:

- формирование рациональной структуры доходов и потребностей общества;

- стимулирование мотивационных принципов активизации трудовой деятельности работников;

- обеспечение социальной защищенности всех членов общества;

- согласование личных, коллективных и общественных интересов;

- учет доли каждого работника в создании и распределении общественных благ;

- развитие социальной инфраструктуры общества.

Формирование рациональной структуры доходов и потребностей общества предполагает разработку цели развития общества на определенный период времени; создание целевых комплексных программ, направленных на ее реализацию; формирование объема и структуры потребностей общества на определенный период с тем, чтобы заложить их в обозначаемую цель развития производства.

Таким образом, говоря о социальной политике государства, мы подразумеваем прежде всего действия правительства, направленные на распределение и перераспределение доходов различных членов и групп общества. Так можно определить социальную политику в узком смысле слова. В широком смысле, социальная политика - это одно из направлений макроэкономического регулирования, призванное обеспечить социальную стабильность общества и создать, насколько это возможно, одинаковые «стартовые условия» для всех граждан страны.

В XX в. одной из важнейших тенденций развития современных обществ стало неуклонное возрастание роли социальной политики государства как фактора, обеспечивающего стабильное его развитие.

Социальная политика, осуществляемая современным российским государством, по многим своим параметрам является неэффективной. Выбор в 1992 г. курса реформ, в основе которого лежали установки «шоковой терапии», предполагал отказ от социальной политики социалистического типа (всеобщая занятость населения, бесплатное здравоохранение и образование и пр.). Эффективность социальной политики приносилась в жертву эффективности экономических преобразований, которые предполагалось осуществить в сжатые сроки, что позволило бы минимизировать (по крайней мере, во времени) социальные издержки реформ.

В начале реформ предполагалось, что рациональное использование имеющихся ресурсов, а также ресурсов, полученных в процессе реформ (доходы от приватизации и пр.), позволит организовать адресную помощь наименее защищенным группам населения: пенсионерам, многодетным семьям, всем тем, кто потерял работу в процессе структурной перестройки экономики. Все остальные должны были рассчитывать на свою предприимчивость. По мере осуществления реформ, предполагалось усиливать их социальную ориентацию, выводя социальную политику на параметры, свойственные социальной политике, реализуемой в развитых странах. В качестве одной из важнейших социальных задач рассматривалось формирование в России «среднего класса», являющегося основной социальной базой устойчивого развития, рыночной экономики, гражданского общества и правового государства…

Однако реальность реформируемого постсоветского общества продемонстрировала утопизм, необоснованность этих планов. Реальная социальная политика, осуществляемая в современной России, характеризуется фрагментарностью; отсутствием целей, реализация которых обеспечивалась бы материальными ресурсами, усиливающейся неопределенностью в выборе приоритетов, способов их воплощения в реальную практику. Отсутствует координация подходов к экономической и социальной политике. Государство пока не способно задействовать потенциал социальной политики как одного из средств экономического подъема страны. Государственная власть зачастую рассматривает систему социальной защиты населения как некий «балласт», ограничивающий использование ресурсного потенциала в целях подъема экономики. Власть стремится минимизировать свои обязательства перед обществом в социальной сфере, переложить основные расходы в социальной сфере на регионы и самих граждан. Этими установками пронизаны последние проекты социальных реформ: пенсионной системы, жилищно-коммунальной сферы, систем образования и здравоохранения.

В конечном итоге это привело к появлению феномена дезинтеграции общества и государства, разрыву социальных связей, к глубокому социально-экономическому кризису, обесценению физического и человеческого капиталов. Сегодня по параметрам человеческого капитала Россия находится на 33-м, а человеческого развития – на 62-м местах в соответствующих мировых рейтингах. И с каждым годом наша страна опускается в этих списках все ниже и ниже. Особенно критическим является положение в области здравоохранения и демографии. Следует при этом отметить, что сложившееся положение дел для страны является неестественным. Ведь Россия по территории и обеспеченности природными ископаемыми находится на первом месте в мире, численности населения – на шестом, по размерам ВВП – на десятом, что дает ей все основания претендовать на роль одного из лидеров мирового сообщества.

Во многом это связано с тем, что содержание либеральных реформ в стране было сведено к формированию рыночного хозяйственного уклада как доминирующего, что обеспечивалось и обеспечивается с помощью гипертрофированной поддержки одного социального слоя – слоя крупных частных собственников. Во всех остальных случаях выдерживается одна политическая установка на сокращение правовой и организационной роли государства в экономической и социальной жизни общества. Другими словами: произошел поворот маятника государственной экономической и социальной политики от «защиты интересов трудящихся» - основной массы населения - к «защите интересов капитала» - не превышающего 15% от численности всего населения страны.

Такой поворот привел к утрате важнейших государственных функций в социальной сфере – социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев, аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств, регулирования сферы труда, здравоохранения, образования, что выполняют все без исключения государства, выбравшие либеральную, консервативную, социал-демократическую модель государственного устройства и государственной социальной политики.

Социальная доктрина России определяет цели, основные принципы, приоритеты и механизмы реализации единой социальной политики государства, бизнеса и общества как основы социального регулирования в Российской Федерации на долгосрочный период. Доктрина базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации в социальной области, а также на результатах изучения тенденций и состояния социальной сферы в РФ, использовании достижений современной экономической теории, социологии и психологии.

Краеугольным камнем Социальной доктрины является концепция тесной взаимосвязи экономических и социальных аспектов жизни страны как единого целого. При этом, поскольку в течение пятнадцатилетнего периода реформ основными ориентирами служили экономические результаты, приоритетными в настоящее время должны стать индикаторы социального развития страны и ее граждан.

Для устойчивого бескризисного развития страны в долгосрочном плане социальные и экономические аспекты должны рассматриваться как неразделимо взаимосвязанные между собой. Экономические и социальные показатели выступают при этом как составляющие единого критерия развития страны.